多中心治理理論視域下網絡突發事件的治理研究

王 維

（武警學院部隊管理系哲學教研室 河北 廊坊 065000）

當今世界正處于互聯網高度發展的時代。互聯網技術是一把雙刃劍，它為人類生活帶來便捷的同時也存在諸多安全隱患。據《2013-2014年中國移動互聯網調查研究報告》統計，截至2014年6月底，我國網民數量已經達到6.32億。其中，手機網民數已經達到5.27億，在整個網民數量中所占比重高達83.4%。[1]這表明，民眾參與互聯網的方式呈現新的態勢。移動互聯網的網民人數激增，且呈現常態化發展趨勢，使現實中發生的突發事件或群體性事件能夠在第一時間上傳網絡，進而借助網絡迅速傳播開來，對社會各方面造成重大影響，形成網絡突發事件，威脅國家、社會的穩定，侵犯公民的個人權益。如何及時有效地治理網絡突發事件，整飭網絡生態環境向良性方向發展，這是時代面臨的新課題。

一、網絡突發事件的相關研究綜述

目前，我國學術界對于網絡突發事件的研究已取得一定成果，一些碩士、博士論文系統地研究了網絡突發事件的成因、傳播與處理對策等；有的文章主要集中討論了網絡突發事件的內涵、參與主體、傳播的風險及風險評估、事件的傳播機制等。有些學者從國家治理的角度分析了公民在網絡世界中參議政治的情況與國家安全穩定的關系；有的分析了此事件中公民個體的自由權問題；有的運用多中心理論分析重大突發性事件公共事件的治理。然而學界尚未有從多中心理論的視角對網絡突發事件進行研究。本研究立足于學術界已有的研究成果，旨在分析網絡突發事件的治理中，多元主體之間如何達到共同治理，期許實現對網絡突發事件的自主治理。

關于網絡突發事件的內涵，學術界并未形成統一的共識。按照曲成義對網絡突發事件界定，本文以“內容威脅”類的網絡突發事件為研究對象。即以現實世界中存在的負面事件為“觸點”，由于民眾的熱議與追責而演變成社會熱點問題，尤其當該事件在網絡上廣泛傳播之后，掀起網絡輿情的新風向和熱潮，進而由網上延伸并影響到現實社會中，引發大規模的群體性行為，對公共安全和社會穩定帶來一定威脅的事件。[2](P7-8)

在網絡突發事件中，涉及多元利益主體之間的互動。在西方公共行政與公共管理領域中興起了一種新的治理理論——多中心治理理論。此理論緊緊圍繞提升政府的行政與管理能力的核心議題，探索如何提高并創新政府的治理能力。多中心理論為此類事件的治理提供了新的視角和方法。

二、多中心治理理論與網絡突發事件治理的多中心性

（一）對新秩序的訴求

多中心治理理論的首創者英國學者邁克爾·博蘭尼在其《自由的邏輯》一書中提到對新秩序的訴求。

國家的發展需要穩定的社會秩序。在傳統政治領域中，良好的社會秩序的創建和維護離不開人的理性制定、安排相關政策。而博蘭尼認為“這種建立秩序的方法，要限制事物或人隨心所欲或走或停的自由，靠的則是將每一個人或事物指定到預先安排的計劃當中某個特殊的位置上。”[3](P147)這種理性安排限制了個體自由的發展。與之相反，還有一種秩序的生成方式，那就是自發秩序。如“罐子里的水要向下落，完全而密度均等地充滿容器的空間，直到構成了自由表面的平面高度”[3](P147)這種秩序生成方式，不需要人們的理性精心安排，也不是人的理性能夠對其進行安排的，而是事物內部本具有的一種自我調整的力量。

在人類社會領域中，無論是政府對社會的治理，亦或公民的自治，都是為了追求良好的社會秩序。自發秩序的存在，為多中心治理提供了治理的可能和前提，這種治理方式，在某種意義上是弱化并限制政府的治理權限，強調并激發了公民個人的治理主動性，凸顯了多元主體參與治理并努力形成自主治理的新局面。這也為以多中心理論的視角創新治理網絡突發事件提供了理論上的可行性。在網絡世界之中，也存在著形成自發秩序的土壤和潛在可能。色彩紛呈的網絡世界背后，是不同的人的思想交鋒與匯集。這些多元主體都有各自的利益，然而他們也有共同的利益訴求，公共利益成為協調多元主體利益沖突的關鍵紐帶，引導多元主體向著共同的目標邁進，使網絡世界形成和諧有序的網絡生態環境。

（二）網絡突發事件治理的多中心性

邁克爾·博蘭尼首次提出“多中心性”的內涵。他以一個負重的六邊形框架中各頂點的相互移動來界定“多中心性”。在社會治理中，基于建立并生成自發秩序的美好愿景，需要社會中多中心主體共同發揮其主體性。在共同面對公共事務過程中，個體的主觀能動性的發揮程度和匯集度關涉自發秩序的生成與否和社會自治能否實現的問題。

多中心治理所要解決的是社會公共治理問題。在治理主體上，由以政府為主導的單一的權威式、管控式的治理主體轉向由企事業單位、非盈利社會組織、團體、公民個人組成的多中心治理主體。在網絡突發事件的治理中，更能體現這種多中心性。互聯網是一個高度開放的平臺，網絡世界中容納了形形色色的個體自由表達各自的思想，進而形成、匯集、呈現出各種網絡輿情的不同發展態勢。在國家政策的制定和執行方面，民眾不僅是被動的接受者和受保護者，更是國家制度安排、決策的參與者和當事人。社會治理主體的多中心性，意味著民眾的智慧有待激活、發掘。

在治理方式上，由政府的管控向多中心主體間的互動協同治理轉變。網絡的廣泛應用為人們提供了可以參政、議政的平臺，表達個體聲音、意見的渠道。網絡突發事件的治理需要國家、政府、企事業團體、社會組織等各方面的協調與合作，充分體現了多中心治理結構的特點。網絡突發事件的發生、傳播、處置和應對等一系列過程，體現了廣大民眾的參與，民意的自由表達，以及在此過程中民眾與政府部門及相關部門之間的互動合作。在這種緊密互動中凸顯了民眾的積極主動地參與國家治理的意識和執政部門的執政理念及其貫徹落實情況。

網絡突發事件的傳統治理方式主要是依賴政府部門的管制，以保護公民的民主權力和自由。傳統治理主體是單一的，政府面對網民群體的單向行為。多中心治理的基礎是廣大的民眾，具有深厚的民意基礎。采取的方式是充分合作，使政府與民眾之間更能及時、準確地進行信息交流和意見傳達。政府以管控的方式對社會進行治理逐漸遜色于多元主體之間的互動、合作、參與、競爭在推動社會治理方面所起的作用。

三、構建網絡突發事件的多中心治理模式

（一）多元主體的角色轉換

1.公民參與國家治理的可能性及其角色轉換

多中心治理理論認為，參與治理的主體具有多元性。不僅指國家、政府，還包括企事業單位、社會組織和公共機構、公民個人等多個治理主體。

馬克思主義經典作家認為，人民群眾是社會歷史的創造者，每個人都應該實現自由而全面的發展，這是人的本質要求。人不僅僅有生存的需要，還有情感的需要，實現自我的需要等。人民有參與國家治理的期待和愿望。國家不是某個領導人的國家，是天下人的國家，是人民群眾的國家、天下。人民群眾自身具有巨大的政治潛能和政治智慧，有著卓越的政治敏感度和理性批判精神。人民群眾積極參與政治生活的愿望和行為，體現了其主人翁意識與國家意識的覺醒與彰顯。網絡突發事件中的個人都是通過對突發事件的分析與傳播，借以表達自我的心聲，進而反映社會時弊。以2013年的網絡突發事件為例，如陜西“房姐”案和北京摔童案等司法類案件成為傳播的熱點。民眾對這類案件的關注反映了民眾對司法公正的期盼和呼吁的心聲；醫療糾紛與公交車縱火案等這類事件的熱議，反映了民眾對安寧生活的向往和美好生活的憧憬；“表哥”與執法人員的集體嫖娼事件的傳播，反映了公民對政府形象與公信力的下降，期待著政府能夠成為代表民意的、實干的政府。“公民權是一種生活方式，這種生活方式包含著一種對社區及其成員的承諾，包含著對公共事務的一種重要參與水平，并且包含著一種將個人自己的利益置于更廣泛的社會利益之下的臨時意愿”。[4](P34)正是公民有這樣的民主訴求，才使公民自治有了實現的可能。讓公民參與到公共治理當中，其目的是引導、發揮人民的智慧潛能。只有這樣，才能更好地體現他們的創造者的歷史角色，才能實現人民當家做主的民主訴求和民主精神。立足于中國歷史傳統，這種做法其實是對人的價值與意義的再次深度發現。在歷史上，孔子首次關注并尊重人的存在價值與意義。在新的歷史時期，我們黨踐行、倡導走群眾路線，這是對普通民眾的個體存在價值與意義的再次肯定與深度彰顯。

但是，如果放任人民的這種自主權的話，社會也可能會陷入混亂。政府和公民個人在角色轉換和定位時，一定要拿捏分寸。意大利有位女行為藝術家——馬麗娜·阿布拉莫維奇，她做了一個行為藝術實驗——《節奏0》。她在桌面上擺滿了各種工具，觀眾可以任意選擇工具對她做任何想做的事情。結果她遭受了長達六個小時的施暴過程，甚至有人用上了鏜的槍插入她的口中。如果民眾擁有至高無上的權力，那么這種權力在各種各樣復雜人性的驅使下會變得泛濫成災。那時，又有誰有能力去束縛這種權力呢？多中心領域中的“個人不是傳統經濟學上的完全的理性人或經濟人，而是能夠自主決策、受環境影響易犯錯誤和改正錯誤的人，受社群的非正式規范約束的社會人。”[5](P97)。個人不僅僅是生物意義上的個人，而且是具有理性和非理性因素的普通個人。每個主體的情感、動機、欲望、信仰、生活習慣和本能、個體的心理形式等具有多樣性，個體的想象、猜測、直覺、靈感等這些非理性因素在個人認識事物和評價事物過程中起著非常重要的作用，涉及到主體對突發事件的主觀認識、對事件定性和問題的領悟能力。這些因素都會影響主體對事件真相的掌握。故而，如果將公民的自治權力無限放大，這些非理性因素會影響公民對事件做出正確、公正、理性的判斷。這就要求政府扮演必不可少的角色，那就是適時引導、規范民眾的意見朝向正確的道路發展。網絡輿情的發展也是相當復雜的，這需要各級政府適時地以正確的價值觀引領網絡輿情的發展，及時疏導網民的非理性情緒在對待突發事件中的影響。

2.政府的角色定位

在傳統的治理模式下，政府治理的目標是維護公民個人的民主權力和利益，推動整個社會的政治民主、自由，經濟的有序發展和國家的穩定平安。在這樣的治理框架下，傳統政府是處于民眾之上的管理者、保護者，民眾只能是被動地接受政府的保護。現代新型政府是公民社會的治理者。管理型政府的職責是制定政策來滿足公民的需求，“經過選舉產生的官員和公共管理者應該不只是通過說‘是’或者‘否’來回應公民的需求，而應該說諸如‘我們先來一起想想該怎么辦，再來付諸實施’這樣的話”。[7](P62)這種執政態度的轉變其實是從思想意識深處自覺地、積極地促成了公民參與國家治理的實現。

如果過分依賴或強調政府的單一治理權力，則會弱化公民參與國家治理的積極性和主人翁意識的發揮，進而影響政府與公民之間的互相認可度。目前中國已經做了很多努力讓公民廣泛地參與到國家治理中，如中國社會各大主流媒體開設了輿情分析專欄，人民網設立輿情頻道和網絡舉報監督專區，新華網開設輿情在線，還有中青在線的輿情頻道，中國輿情網的政務輿情分欄中對突發事件設有專欄討論。

按照多中心治理理論，政府在國家治理中需要通過合適的方式促成角色轉變。

其一，政府需要努力搭建與公眾等多元主體之間的互動平臺。在治理環節中，信息的暢通是至關重要的。黨中央期待各種決策、政令能夠暢通地實施。愚見以為，中央的政令暢通是一個自上而下與自下而上雙向回環的暢通過程。即一方面國家政策能很好地、快速地、積極地貫徹落實到各級地方政府和民眾的生活中，這是自上而下的暢通；同時人民群眾的心聲和意見也能很好地暢通到各級政府當中，這是自下而上的暢通。互聯網為政府與民眾、社會團體等多元主體之間進行信息互動提供了很好的平臺，為實現國家政令自下而上地暢通提供了有利渠道。網絡上呈現的一些觀點和信息，其實是網絡背后的民眾、社會團體等社情民意的體現。實現這種暢通，需要各級領導干部及時關心、關注民生疾苦和需求，并及時地解決群眾生活中遇到的各種問題，適時疏導民眾對待網絡突發事件中的非理性情緒因素。“互聯網是中國社會的出氣孔和安全閥。草根網民的呼聲，哪怕是偏激的訴求，釋放出來，也有利于上級政府和全社會發現基層的問題，……自下而上的民意表達，有助于突破‘利益固化的藩籬’，深化改革，增加體制的彈性和張力。”[6]多渠道地創建國家與公民、社會團體、社會組織等多元主體之間互動的平臺，這是政府實現政令暢通的主要途徑。

其二，政府自身建設要不斷適時地轉型。由原來單純追求行政效率和功績的政府向溫暖型政府轉變。正如馬歇爾·迪莫克所言：“機械的效率只是‘冷酷地計算并且沒有人性’，而‘成功的行政管理則是溫暖的和有活力的，它講求人性。’”[4](P5)所以，建立一個溫暖，有活力的政府，不僅僅體現在執政方式上，更體現在對人性的關懷上。反映在價值觀上，政府職能的轉變則是爭取由工具理性向價值理性的轉型，由注重效率向注重民眾人文素養方面的提升。如何轉變政府的角色？筆者認為，在網絡突發事件的治理中，政府要化被動為主動，政府首先是社會主義核心價值觀的倡導者和正能量的傳遞者。正確的價值觀能夠塑造并促成公民意識向理性化發展，使公民以理性的姿態面對和處理網絡突發事件。政府要積極宣傳正確的價值觀，籍以規范、凈化、引導網絡生態環境。其次，要及時疏導、引導民意在不違背國家利益和法律、道德允許的范圍內自由、理性、公正地表達。中國政府網現已開通官方微博、微信平臺，成為人民群眾監督政府政務的渠道，這進一步拉近了政府與人民群眾的距離。

同時，在網絡突發事件治理中，那些非政府組織、社會團體等也發揮著重要作用。各部門、各地區要相互配合，共同治理。“應急聯動機制意味著從單一國家政府層面走向國家與社會和公民個人的聯合，網絡的治理不單單是政府的責任，亦是全社會的任務，要實現資源、技術和機制的整合。”[7](P76)多元主體之間的聯合行動對于網絡突發事件的治理是十分必要的。

（二）以公共利益為追求的目標

多中心理論指出，之所以強調政府和民眾的角色轉換，是為了追求公共利益。這種公共利益其實就是人民群眾利益的代名詞。在網絡世界中，如何協調好多元利益主體的價值訴求、矛盾與沖突，這是政府在國家治理過程中面臨的首當其沖的問題。在此過程中，與其說政府是社會生活的管理者，不如說政府是民眾社會生活的服務者。政府在轉變角色的進程中，“還必須制定并實施大量的公共政策，……向社會提供各種公共物品和公共服務……代表并最大限度地實現社群利益為基礎的社會公共利益。”[8]在網絡突發事件中，每一個公民都是一個利益主體。現實中的突發事件，之所以能夠迅速在網絡上蔓延，可能是這個事件觸動其價值觀和利益觀。這些多元主體有其共同的利益，社會主義核心價值觀即是這種公共利益的完美表達。這些核心價值觀引導者多元主體在處理網絡突發事件中建立正確的價值取舍標準。

（三）多中心治理的方式——競爭與合作

國家治理當中凸顯的多中心主體治理模式，體現了國家與社會組織、公民個人之間的互動合作關系。如同自由的市場競爭與網絡世界中民意的自由表達是一樣的，“公共物品的生產、使用、維持本身就需要一種合作……各個中心紛紛進入公共物品的博弈，展開生產、使用和維護公共物品的競爭,競爭通過談判、協商、制定憲法式的合同達成一致行動策略，最后在意愿一致的復合體中，又開始合作。”[9]這種競爭與合作的關系，凸顯的是自由與民主。正是這種自發形成的競爭模式，體現了多元主體利益之間的相互制衡。公民對網絡突發事件的熱議，代表了不同意見主體的治理觀點的表達，觀點相互競爭中不斷逼近、推動事件真相的展現。

新型的治理主體間的平等競爭與合作關系有別于傳統政府與其他主體間的控制與服從關系。政府的主要任務是協調并積極建立多元主體之間的競爭與合作關系。“在合作治理中政府作為權威治理主體，其核心職責就是以普遍正義為原則進行‘元治理’，即在治理中政府的公共責任主要是公正地維護多元治理所需要的制度秩序。”[10](P167)

這種合作關系結成的紐帶是多元主體之間的公共利益。“隨著這種服務意識和社區意識的增強……行政官員正在逐漸認識到他們有許多東西要通過‘傾聽’公眾的聲音而不是向公眾‘發號施令’并且要通過‘服務’而不是‘掌舵’才能獲得……公民和公共官員正在以一種互利合作的方式齊心協力地界定和處理一些共同的問題。”[4](P4)對于網絡突發事件的治理，需要依賴多元主體的新型合作機制來實現。這種機制能夠激發主體的創造力，激活主體的智慧和對民族、國家的擔當感，這種協同合作的機制是多元主體理性的碰撞和拓展。

目前，政府創造了很多與其他多元主體之間合作的渠道。一些官員和政府機構建立了個人微博、微信、博客等平臺，在網上與公民進行廣泛的關于政治、經濟發展等內容的互動交流，及時主動地掌握民眾的思想動態，在網絡上問政于民，讓人民建言獻策，廣開言路。“在突發事件中，政務微博發聲成為政府新聞發布的‘標配’，中央級媒體和各級黨報紛紛開設法人微博，經常成為事態演變的重要變量。”[6]這種平臺能使政府與民眾在網絡突發事件發生的第一時間進行交流，并作出客觀評價、分析，有利于引導網絡突發事件的蔓延方向。

（四）推進網絡空間的法制化，為其提供制度保障

網絡空間并不是完全自由的世界，也需要多元主體的共同維護。在全面改革的深水期和攻堅期，國家重新把依法治國提高到新的高度。同樣，治理網絡空間也要遵循法制的程序。不可濫用網絡資源、任憑公民的所有言論隨意發布。政府要積極引導、規范公民的言論，使之朝著真實性、民主性和合法性的軌道上行進。目前，國家在互聯網治理方面，已經出臺了一系列成體系的中國互聯網法律法規。如《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》，其中，《中國互聯網行業自律公約》第三條規定：互聯網行業自律的基本原則是愛國、守法、公平、誠信。這是社會主義核心價值觀在網絡治理中的貫徹和體現。

小結

中國與西方在歷史、文化和政治傳統等方面存在諸多差異。我們要緊密結合中國當前的實際合理利用西方的國家治理理論來為目前我國的政治制度創新提供借鑒資源。但是要尊重中國的政治傳統和基本國情，以中國古代傳統的治國理念為本，合理、理性地借鑒西方優秀的治理理念，開辟民主、法制、和諧、有效的網絡輿論環境，為我們國家的制度創新提供可以借鑒的新思路。

［1］中國互聯網信息中心.第34次中國互聯網絡發展狀況統計報告［R］.北京：中國互聯網信息中心，2014.

［2］曲成義.在國家對突發事件的治理中應高度重視應對網絡突發事件［J］.信息網絡安全，2007（1）：7-8.

［3］［英］邁克爾·博蘭尼著，馮銀江.李雪茹譯.自由的邏輯［M］.長春：吉林人民出版社，2011.

［4］［美］珍妮特·登哈特，羅伯特·B登哈特.新公共服務服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［5］王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論［J］.江蘇行政學院學報，2005（1）：97.

［6］人民網：2013年中國互聯網輿情分析報告［R］.北京：人民網輿情頻道.

［7］王金水.公民網絡政治參與與政治穩定［J］.中國行政管理，2011（5）：76.

［8］周亞全，孔繁斌.從保護型民主到自主治理——一個多中心治理生成的政治理論闡釋［J］.南京社會科學，2007（9）：72.

［9］王志剛.多中心治理理論的起源、發展與演變［J］.東南大學學報：哲學社會科學版，2009（12）：36.

［10］孔繁斌.公共性的再生產 多中心治理的合作機制建構［M］.南京：江蘇人民出版社，2012：167.