撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制謀劃

羅婷婷　鄒學榮

摘 要：撂荒、棄耕一直困擾著我國耕地紅線和糧食安全，而土地過度開發引起的地力下降、環境破壞是不爭的事實；在保證糧食安全的前提下，休耕是把撂荒、棄耕以及二調新增的耕地與退耕還林、土地整治有機結合的有效方式，可恢復地力、修復環境。應繼承我國休耕的優秀傳統，并借鑒歐美休耕的先進經驗，建立計劃和市場有機結合的撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、二調新增耕地與休耕轉換的有效機制：運用計劃手段把休耕納入國土規劃，并把撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、二調新增耕地納入休耕計劃；運用退耕還林等休耕補償和撂荒、棄耕、閑置賠償以及土地收回等市場手段，把休耕市場化。

關鍵詞：撂荒；棄耕；退耕還林還草；休耕；耕地紅線；糧食安全；耕地轉換機制；土地整治

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2015）02-0040-07

一、引言

2013年12月中央農村工作會議明確指出：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事……要進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現有耕地面積必須保持基本穩定。”學界又一次掀起了“糧食安全”和“耕地紅線”的研究熱潮。但與死守“耕地紅線”緊密相關的“休耕”研究卻遭到了前所未有的冷遇——研究的學者少、成果少，在屈指可數的研究成果中也是國外多、國內少，而國內則是古代多、當代少。“休耕”早在秦漢之際就已經被不少學者提出，并轉化為基本國策貫徹實行；而在美國關于“休耕”的研究一直是熱點問題。因此，本文試圖通過歷史回顧和現實考察揭示“耕地紅線”保護與“休耕”的內在聯系，并謀劃撂荒、棄耕、退耕還林與休耕的轉換機制。現將一得之愚就教于理論和實踐界的同仁。

二、休耕的歷史沿革

休耕是指土地所有者或使用者為提高以后耕種效益、實現土地可持續有效利用，采取的一定時期內土地休養生息——不耕種，以保護、養育、恢復地力的一種措施；執政者將這種措施上升到政策法律層面，就形成了土地休耕制度。休耕分為季休、年輪休、長休。季休是指可栽種兩季或三季的土地只栽種一季或兩季，其中一季休息；年輪休是指土地休耕周期為一年以上，多塊土地輪流休養，有的休一年，有的休兩年；長休則是以緩解農業生產過剩壓力或保護自然環境為目標，對生態脆弱型的地塊實行10～15年休耕。

我國休耕最早提出是在西周時期，班固在《漢書·食貨志》中就記載了西周以來“民受田，上田夫百畮，中田夫二百畮，下田夫三百畮，歲耕種者為不易上田，休一歲者，為一易中田；休兩歲者，為再易下田，三歲更耕之，自爰其處”的休耕制（班固，2000）。“上地夫一盧，田百畝，萊五十畝，余夫亦如之。中地一盧，田百畝，萊亦百畝，余夫亦如之。下地一盧，田百畝，萊二百畝，余夫亦如之。鄭玄注：萊，休不耕者。”（楊天宇，2007）很顯然，我國在西周就開始了“二圃制和三年輪種一次的休耕法”（王仲牽，1954），并把這種耕種方式上升到制度層面，在漫長的封建社會中一直沿襲下來，只不過休耕的規模、方式有所改變。我國南方現行的冬水田制和三季換兩季實際是這種休耕制的沿革。全國“土地二調”明確提出的“休閑地、輪歇地、草田輪作地”（國土資源部 等，2013）以及退耕還林還草地既是傳統休耕制度的歷史沿襲，又是創新。

美國的休耕是一種政府行為，是為了解決糧食過剩問題和改善生態環境，通過立法來實現的自覺行為。20世紀30年代，由于土地過度開墾導致美國中西部連續遭受毀滅性的洪水、沙塵暴、干旱的襲擊；1929年美國國會授權農業部建立基金從事土壤侵蝕研究，1933 年內政部的Hugh Hammond Bennett建立土壤侵蝕服務所（1935 年更名為土壤保護服務所），全面開展土地退耕和保護研究；1933年“Agricultural Adjustment Act”“Conservation Adjustment Act”和“Agricultural Conservation Program”的出臺把土地休耕上升到了制度層面，此后土地休耕成為美國農業的一項基本政策；1956 年“Agricultural Act”和1965 年“Food and Agriculture Act”相繼出臺，建立了土壤銀行，進一步完善了土地休耕制度；1985年“Food Security Act”的出臺標志著美國全面推行農業環境保護的休耕制度；2002 年“Farm Bill”強化了土地儲備需求。在休耕政策的指導下，1983年美國土地休耕高達47 268萬畝，占種植面積的20%以上，政府要求常規土地休耕應保持在24 240萬～27 270萬畝之間（Heimlich，2008）。CRP（Conservation Reserve Program）是美國聯邦政府最大的私有土地休耕項目（朱文清，2009）；無論是程序法，還是實體法美國都是全世界休耕制度最完善的國家。

關于歐洲國家的土地休耕起始于什么時候，我們掌握的資料欠缺，但作為歐洲的整體行為，休耕起始于1992年實施的“麥克薩里（Ray Macsharry）”改革，目的是增強地力，降低農業生產對環境的破壞，采取的方式是強制與自愿相結合。1992年，歐盟通過決議規定：歐盟農場主每年必須將一定比例的土地休耕，2000年休耕比例被固定為10%；這樣休耕就作為制度被確定下來了。據歐盟統計，每年強制性休耕的農田有570萬畝。值得注意的是，歐盟的休耕制度會因為糧食問題而進行調整：2006年，由于國際糧食緊張，歐盟農業部長在布魯塞爾舉行會議，通過了“在2007年秋季至2008年春季期間將歐盟境內土地休耕率由過去的10%降為零”的決議（潘革平，2007）；糧食緊張緩解后，土地休耕制度再度恢復。

無論是中國古代還是美國、歐盟，都把休耕上升到制度層面，其目的在于恢復地力、改善生態環境、維持生物多樣性、提高農產品單產量，以實現土地可持續利用。這既是全球普遍實行休養生息的土地休耕制度的根本原因，也是人與自然和諧發展的必然要求。

三、休耕與耕地紅線

一般說來，休耕的前提是耕地比較充足，糧食供大于求的時候比較好推行。中國西周時期實行的二圃、三圃制一直延續到明清，是因為在漫長的封建社會人口增長緩慢，土地的承載能力強，耕地相對富足。美國人均占有耕地10畝以上，1985年規定20%的土地休耕；歐盟人均耕地面積5.2畝，2000年規定10%的土地休耕。休耕不但受政策影響，也受糧食價格的影響——糧食價格越低，土地所有者越愿意休耕。歐盟受2006年糧食危機的影響，決定2007—2008年休耕趨零；美國實施休耕的目標之一在于減少農業生產過剩。很顯然，休耕的根本前提是人均土地占有量，直接前提則取決于糧食價格，這是硬件。

休耕還受地力養護、生態修復的雙重影響。由于長時期進行掠奪性的開發，地力將逐步貧瘠，特別是農用化肥、農藥的廣泛使用，會造成土地的板結、貧瘠。近60年來，我國的化肥使用率增加了近百倍，年使用量突破6 000萬噸；農藥年產約170萬噸， 18億畝農田平均每畝年使用近兩斤；據茅于軾先生的研究，“我們國家的化肥使用密度是全世界最高的，把土壤破壞得很厲害”。正是化肥、農藥的過量使用，地力貧瘠，土地面源污染日益嚴重。根據《全國土壤污染狀況調查公報》（環境保護部 等，2014），“全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為112%、2.3%、15%和1.1%……耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%……污染以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數占全部超標點位的828%……鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標率分別為7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、15%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多環芳烴3類有機污染物點位超標率分別為0.5%、1.9%、14%。”長此下去，必將進一步導致土地荒漠化，既影響單位面積的產量，又污染環境；嚴重的時候，還將形成連片荒原，造成大范圍的環境破壞。近年來世界范圍內的澇、旱、沙塵暴、沙漠化、荒漠化頻頻報警，很難說與過分耕種和牧畜無關。正是人類進行掠奪性的開發，導致地力枯竭不適合耕種。因此，“實施土壤修復工程”——通過休耕恢復地力，通過污染治理保護環境，已經成為人類的不二選擇。只不過這種選擇具有條件性、主體性的特點而已。

“耕地紅線”是我黨在“十六大”提出并被兩代領導人一直堅持的底線，底線的標的是18億畝。耕地紅線首先解決量的問題，其次考慮質。耕地紅線確立的依據是14億人的口糧安全，但是耕地紅線確定了量的底線，質的問題還有待解決。要解決質的問題，就必須進行土地整治和實施休耕。土地整治系指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。我國2001年以來，通過土地整治，建成高產穩產基本農田超過2億畝（國土資源部，2012），“十二五”期間，又將4億畝耕地納入整治計劃。土地整治效果較明顯，但投入大、周期長。提高耕地質量成本低、見效快的辦法是休耕——通過有計劃的休耕活動，在恢復地力的同時治理污染、保護環境。休耕是被歷史和現實經驗證明了的提高土地質量的行之有效措施。

休耕、耕地紅線、糧食安全是有機鏈條，休耕與耕地紅線都是以糧食安全為目的；糧食安全直接取決于耕地紅線；耕地紅線取決于質和量，量包括播種、休耕、撂荒、棄耕的土地，質包括肥沃程度、水土保持力、保水力、侵蝕程度等；提高地力的手段是土地整治和休耕。

休耕與耕地紅線是對立統一的關系。休耕實際上是在耕地紅線范圍內的休耕，休耕（除退耕還林外）的直接目的是恢復地力以提高耕地紅線內的土地質量，進而提高單位面積的產量。從這個意義上說，二者是統一的。土地在休耕期沒有耕種，影響了耕地紅線內的播種面積，在某種意義上說是土地資源“閑置”，從這一意義上說二者是對立的。這種對立統一最終反映在口糧安全上——通過休耕，提高單位面積的產量，以彌補甚至超過休耕土地面積的損失——實現以質取勝的目標，進而保障糧食安全。因此，只要能彌補休耕土地面積的損失，休耕就值得倡導，因為除了糧食安全得到保障以外，還使土地休養生息，保證地力的可持續發展。

四、我國實施休耕制度的可行性：撂荒、棄耕、退耕還林和二調家底 休耕在我國難以推行的根本原因是人多地少——我國人均耕地占有量只有1.4畝，不足世界人均耕地面積4.8畝的1/3。20世紀末，萊斯特·布朗提出了“21世紀誰來養活中國人”的疑問（胡岳岷，1998），布熱津斯基（1998）也認為“糧食依賴進口，將不僅因成本較高給中國的經濟資源造成緊張，而且也會使中國更容易受到外部壓力的打擊”。美國人雖然危言聳聽，但糧食安全卻是我們治國安邦的根本方略。

口糧安全是以自給自足為保證，糧食自給是以耕地為基礎，我國人多地少，18億畝是耕地的死守紅線，但這18億畝中還包括撂荒、棄耕、退耕還林的耕地。因此，摸清撂荒、棄耕、退耕還林的家底，有助于科學認識和處理休耕與糧食安全的關系。

撂荒：韓立達和陳衛宜（2008）年對重慶市某縣某鎮的調查發現，撂荒地占耕地總面積的10.7%，且仍呈增長趨勢。當然這是個別比較嚴重的現象，我們根據對四川、云南、貴州、重慶12個鎮的調研數據，測算平均撂荒地占耕地面積的3.2%左右。按3%估算，在18億畝耕地中，撂荒地大約為5 400萬畝。

棄耕：我國土地棄耕包括建筑棄耕和生態退化棄耕。建筑棄耕方面，據統計，我國露天采礦、煤礦塌陷、燒磚制瓦、建筑取土、水利道路建設、交通改道等廢棄地中耕地約為498萬畝，新增墳塋占用耕地330萬畝，加上閑置地14.65萬畝/年（國土部，2010），建筑廢棄地占用耕地總量約為842.65萬畝。生態棄耕方面，據推算，新中國成立以來至20世紀80年代初因過度農墾引起的沙漠化土地面積為226.5萬畝；因水土流失而毀掉的耕地400.5萬畝（畢于運，2000），生態退化引起的沙漠化和水土流失損失耕地總面積大約為627萬畝。

退耕還林：由于土地的過度開發導致我國耕地平均有機質含量由20世紀80年代的 20.5克/公斤降至10克/公斤，復種指數2007年比20世紀90年代下降了0.29，全國尚有9.8億畝耕地為無灌溉條件的干旱地。美國從1985年開始休耕的主要任務就是退耕還林、保護環境，我國1999年開始的退耕還林到2010年完成退耕地造林2.2億畝，最終目的也是對環境進行修復。

二調家底：2013年12月30日，國務院新聞辦公室發布第二次全國土地調查主要數據（吉媛媛，2013），截至2009年12月31日，全國耕地面積為20.3億畝，比基于第一次調查數據逐年變更到2009年的耕地數據多出2億畝。盡管多出部分主要集中在東北和西北地區的林區和草原，其中1.49億畝還是25度陡坡地上的耕地，但多出的2億畝耕地還是為休耕提供了一定的回旋余地。

土地休耕與土地資源豐欠正相關。美國、歐盟人均耕地高于世界平均水平，其休耕分別占總耕地的20%、10%；日本、新加坡土地資源奇缺，因而沒有休耕的國家決策；我國人均耕地僅為世界平均水平的43%，雖然近幾年也有專家學者提出休耕，但除退耕還林外沒有上升到國家決策層面。事實上，撂荒、棄耕、退耕還林、二調新增耕地，都為我國實施休耕提供了較為充分的土地資源。我國撂荒、閑置、廢棄地占用耕地約為6 242.65萬畝，退耕還林22億畝，二調新增耕地2億畝，雖然人均占有耕地仍然不足世界平均水平的43%，但卻為糧食安全提供了耕地基礎，也為適度休耕提供了條件。

五、撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制

根據全國農用地分等定級的結果，我國18億畝耕地中，優等地僅占2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%，耕地總體質量偏差——有機質含量平均已降到1 %，低于歐美國家的2.5%～4%；城鎮周圍的高產優質良田減少了2/5 左右，補充耕地大部分是劣質田，單產是原耕地的1/3 。優質高產田減少，劣質低產田增加，已經成為一個不爭的事實。要提高土地質量，除了采取土地整治和休耕以外別無他法，而土地整治本身也是一種休耕。因此，我國不是是否實行休耕的問題，而是怎樣休耕的問題。只有通過休耕，才能使土地休養生息，恢復地力，提高單產，保護環境。

目前，關于我國的糧食安全線雖然有各種不同的測算，但從總量來看大體上都在50 000萬噸左右。國務院研究室農村司司長郭瑋主張按照人均消費389～395公斤計算，全國糧食基本消費量是52 265萬～53 485萬噸，按照95%的自給率計算，就是49 650萬～50 830萬噸（焦建，2013）。根據聯合國糧農組織推薦的庫存消費比17%～18%底線標準的17%測算，庫存應長期保證在8 440.5萬～9 149.4萬噸，糧食安全的自給底線是58 090.5萬～59 979.4萬噸。當然，庫存如果當年不消費可以結轉成下一年的庫存，因此，糧食安全自給底線仍然以基本消費量為基礎，因此5 000萬噸左右是可信的。如果糧食自給率降到90%，就是47 038.5萬～48 136.5萬噸，這是糧食安全的警戒線。

糧食安全與播種面積呈正相關。2007年我國糧食播種面積為15.91億畝，2008年為16.05億畝，到2013年為16.79億畝。2007—2013年，我國糧食播種面積都保證在16億畝左右；2007—2011年糧食總產量連續5年超5億噸，2013年達到60 193.5萬噸（國家統計局，2013）。因此，我們認為糧食安全的耕地警戒線是：播種面積16億畝，總產量50 000萬噸。當然此警戒線會隨著人口的變化而變化。我國糧食自給率要達到 95%以上，必然要求播種面積達到16億畝以上；二調結果的20.3億畝耕地中，扣除因中、重度污染的5 000萬畝左右和部分因工礦塌陷、地下水超采等已造成地表土層破壞、不適宜耕種的耕地，“適宜穩定利用的耕地”也就18億多畝。這樣糧食安全線、耕地紅線、休耕底線就構成了如圖1所示的關系。

借鑒美國和歐盟的休耕制度，根據我國的國情，目前休耕的極限為4.1億畝（如圖1示），因為16.2億畝是我國必須保證的播種面積，這是糧食安全的底線。休耕可采用輪休、退耕還林、土地整治三種形式。輪休又分季休和年休：受氣候影響北方大部分地區一年一季，黃河流域一帶一般兩季，長江流域一帶一般三季，這樣雖然復種指數高、地力利用充分，但也出現了土地過度開發的狀況；長江流域的很多農民就曾經調侃“三三見九不如二五一十”，也就是說種三季不如種兩季的畝產高，這是土地休養生息帶來的效益；春播、冬水田也是季休。自覺休耕達一年以上的，在國內現行耕地制度中幾乎沒有；退耕還林還草是休耕的特殊形式，土地整治是以休耕為基礎的。

撂荒、棄耕、退耕還林、二調家底為休耕提供了可能性，地力恢復、面源污染治理、生態修復、棄耕整理、廢耕整治為休耕提出了必然性。把休耕的可能性變成現實性，應運用土地規劃、整治和用途管制等手段，自覺將撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調新增耕地納入休耕體系，在確保口糧安全的前提下建立土地休耕制度，并構建撂荒、棄耕、退耕還林與休耕有效轉換的計劃和市場雙重機制。為此，本文提出以下建議：

1.建立健全土地撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調新增耕地與休耕轉換的計劃機制 第一，建議各級人民政府依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求以及土地供給能力，把休耕納入土地利用總體規劃。通過規劃手段，自覺把撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調新增耕地納入總體規劃，以便使這些土地有計劃地休耕。可借鑒美國《農業保護計劃》的做法，將休耕土地分別納入“濕地保護”“保護儲備”“土壤銀行”“農業保護”“耕地調整”“耕地削減2期”“保護調整法案”等計劃類型，以便在實施休耕時突出重點和特色。

第二，各級政府采用計劃手段將休耕與土地整治有機整合，合理規劃休耕與土地整治的數量，把休耕土地分期、分批地納入土地整治規劃中。力爭到2020年建設旱澇保收高標準基本農田2 666.7萬公頃（4億畝），中低產田所占比重降到50%左右（國務院，2008）。當然，土地整治的前提是休耕——在休耕期中實現土地增值，而將撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、新增耕地納入休耕體系則是重點。

第三，在土地用途管制中把休耕合法化、計劃指令化，把撂荒、閑置、棄耕非法化。借鑒美國將休耕控制在20%左右、歐盟控制在10%左右的做法，結合我國國情，明確把我國休耕比例控制在6%～8%；明確對撂荒、閑置、棄耕的處罰辦法；強化休耕范圍、年限、比例等計劃的指令性。

2.建立健全土地撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調新增耕地與休耕轉換的市場機制 借鑒美國以市場為杠桿，運用尊重業主意愿、機會成本補償、調整土地保護費用、土地保護合同等市場手段，找準土地保護標的，實現合理休耕目標的經驗。

第一，運用休耕補償與撂荒、閑置賠償及預期收回的市場手段，把撂荒、閑置土地納入休耕體系。我國現行的退耕還林還草補貼政策事實上就是一種休耕補償——主要補償退耕還林還草播種面積減少的損失。建議把納入休耕計劃的耕地按休耕時限，實行與退耕還林還草同等的補貼，但休耕期滿必須還原糧食播種。撂荒和閑置土地適合休耕條件的納入休耕規劃；未納入休耕規劃的，要求土地使用主體必須按期播種，當年土地撂荒或閑置的耕地業主按退耕還林還草標準繳納土地撂荒閑置賠償費，超過2年未播種的撂荒或閑置土地由國土部門收回。

第二，運用“誰治理誰受益”的市場手段，將建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系，把退耕還林還草的補償政策拓展到建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕治理領域。鼓勵棄耕業主用足退耕還林還草政策，在建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地上植樹造林，種植牧草，實現棄耕土地綠洲化；棄耕業主治理棄耕，既享受退耕還林還草政策，又享有土地使用權和土地上植物的所有權。也可由國土部門征得棄耕地業主同意后組織向社會招標，中標者將退耕還林還草補償中的50%返回棄耕地業主作為土地租用費，余下50%用于棄耕地的退耕還林還草，而土地上的植物由承租者行使所有權。

第三，運用招投標的市場手段，把生產建設活動和自然災害損毀的棄耕土地納入休耕體系，進行整治。與退耕還林還草一樣，我國土地整治有專項資金，建議由國土部門先將這些土地納入休耕體系，然后采取招投標形式實施土地整治。在土地整治中，按相關政策由財政以轉移支付的形式補貼土地整治主體，完成土地整治的主體可優先享有租賃、承包等權益。

在這里，要特別提出的是，二調的20.3億畝耕地中，“有996.3萬公頃（14 945萬畝）耕地位于東北、西北地區的林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡；有相當部分需要根據國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養生息的總體安排作逐步調整；有相當數量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種；還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞或因地下水超采已影響正常耕種”（國土資源部 等，2013）。因此，二調新增的2億畝耕地應主要納入休耕系統，而不能作為耕地的主體，否則會因盲目樂觀而影響耕地紅線的死守和糧食安全。

計劃與市場有機結合，是實現撂荒、棄耕、退耕還林、二調新增耕地與休耕轉換的機制基礎。只有運用計劃與市場有機結合的手段，把撂荒、棄耕、退耕還林、二調新增耕地納入休耕體系；運用休閑、輪歇、草田輪作等手段，讓耕地休養生息；完善退耕還林還草政策，實現生態有機修復；實施土地整治，恢復棄耕地的播種功能，提高休耕地的質量；才能通過有計劃的休耕實現糧食增收、環境修復、地力長效的目標，才能通過市場讓撂荒、棄耕地數量趨零。只有運用市場解決計劃盲點，運用計劃彌補市場失靈，才能在播種面積、復種指數不變的條件下實現總產增加，“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”（楊雁霞，2013）。

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