構建網絡反腐“新常態”：意義、困境與路徑

(西華師范大學政治學研究所,四川南充 637002)

當前,隨著高壓反腐的不斷拓展和深化,網絡反腐備受關注,它不僅是反腐倡廉的有力支撐,而且自身也正在走向常態化、規范化、制度化,既得到了民眾的普遍響應,更得到了黨和國家的積極認可和制度支持。2009年9月18日通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》要求“健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處理機制”。2010年1月中紀委強調,要“拓寬群眾參與反腐倡廉工作渠道,加強反腐倡廉與網絡信息的收集、研判和處置,積極回應社會關切”。十八屆三中全會提出要“加強反腐敗體制機制創新和制度保障。健全民主監督、法律監督、輿論監督機制,運用和規范互聯網監督”。由此可見,互聯網作為信息化時代的反腐新手段,已經得到黨和政府的高度重視并已成為反腐的“神兵利器”,其重要性日趨凸顯。2014年12月9日,中央紀委監察部官方網站開通反腐敗國際追逃追贓專欄,同日,中央國家機關舉報網站正式開通,表明我國反腐敗領域的網絡正規軍基本建成,網絡反腐正在進入一種新的常態。由此,反腐實現了間歇性和運動性向常態性和長效性轉變,實現了倒逼性向主動性轉變,實現了選擇性向全覆蓋轉變。并且,這種常態性、長效性、主動性以及全覆蓋的反腐已經成為新時期網絡反腐“新常態”的基本內涵。王岐山在2015年1月12日的講話中強調：“紀檢監察機關不斷提高工作透明度,暢通群眾監督渠道,發揮新媒體、新技術作用,形成無處不在的監督網?！比欢?網絡反腐也是一柄雙刃劍,網絡以其信息碎片化、監督主體大眾化、揭露腐敗便利化、議題設置多元化、腐敗信息發布實時化等特點在帶來反腐工作巨大成效的同時,也使得網絡反腐風險與機遇并存,帶來新的社會問題。因此,推進網絡反腐制度化、規范化地常態運行,進而實現體制外反腐和體制內反腐的有效對接,就成為黨和國家亟需解決的重大課題。

1　構建網絡反腐“新常態”的意義

第36次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示,截至2015年6月,我國網民規模已達6.68億,手機網民數量達到 5.94億,互聯網普及率為48.8%。伴隨網絡技術和應用的迅速普及和發展,中國的互聯網輿論環境發生了不可逆轉的變化,網絡已經成為民眾監督政府和反貪治腐的最前沿陣地和重要渠道,展現出了獨特的價值優勢。

1.1　提升公民參與政治的效能感,推進政府廉政建設

在科層制組織結構下,高度集權、等級森嚴、垂直管理的政府運行模式造就了傳統社會信息的壟斷局面。信息資源嚴格控制于政府手中,且只能以線性的方式在各層級政府之間進行交流溝通。網絡的出現改變了這種信息傳遞的垂直性和封閉性,突破了傳統社會公民參與政治途徑和渠道單一的障礙。“距離不再限制通訊成本的現象……將會改變人們在居住和工作上的選擇,改變國界的觀念和國際貿易的方式。距離的消亡意味著依賴于(計算機)屏幕或電話,任何活動可以在世界的任一地點進行?！盵1]互聯網傳播的分散式技術特性使得互聯網高度靈活、四通八達,政府很難像對待傳統媒體那樣將互聯網禁錮起來,通過控制互聯網來限制信息的傳播和流動。公眾只要坐在家中,鼠標一點就可以跨越時空限制,繞過科層制中間環節的“層層把關”而把國家公職人員的貪腐信息展現在全世界面前。網絡的交互性又使得網絡爆料經過網民評論、發酵、媒體介入等環節而相互碰撞、激蕩形成強烈的輿論風暴,對政府處置腐敗事件產生巨大的壓力。調查顯示,對網絡曝光的腐敗事件,迫于眾目睽睽的巨大輿論壓力,政府的回應通常極其迅速而有效,大多數被網絡曝光而發展成網絡公共事件的腐敗官員基本都得到了查處。網絡導致的這種信息傳遞路徑的顛覆性變化及在此基礎上產生的倒逼機制,往往給腐敗以致命一擊,使得政府官員不敢腐。網絡反腐通過讓公民親身行使作為公民基本權利的監督權,親自參與網絡反腐各個環節,眼見腐敗官員如何因自己的參與而落馬,能夠增強公眾參與政治的效能感,進一步激發和提高公眾參與政治的更大熱情和積極性,激起網絡反腐的巨大風暴,最終推進黨的廉政建設。

1.2　監督和規范公共權力運作,鞏固執政合法性基礎

亨廷頓曾指出,“腐化是現代化的產物”,“腐化程度與社會和經濟迅速現代化有關”[2]45?，F代化轉型過程中社會基本價值觀、社會財富和權力來源的變化,使得腐敗已經成為現代化國家發展進程中的突出問題,反腐也因此成為事關國家政權生死存亡的大問題。然而,“反腐敗沒有藥到病除的良方,需要一點一滴地改造,在社會結構中不斷增加透明和制衡兩種精神”[3]。網絡反腐依托互聯網全方位開放的優勢,成為這種透明精神的一種有效載體并逐步轉換成制衡機制。當前,國家公職人員違紀違法案件越來越呈現出作案群體化、隱蔽化、高智能化,辦案線索發現難、突破難等特點,使得違紀違法案件如果只靠專門機關來調查整治,因受到信息和技術水平等各方面的限制而效果不佳。而網絡以其開放性、廣泛性、互動性特質將反腐的主體擴及最廣大的人民群眾,改變了專門機關單打獨斗、發現線索和取證困難的現狀。網絡將政府運作的諸多信息都曝光在陽光之下,使得腐敗行為的生存空間被不斷壓縮,反腐治貪的視野和范圍也因此而不斷擴大和深化。對于腐敗官員來說,“網民強大的曝光能力和聚焦所形成的影響力,似乎已成為一種噩夢般的威脅”[4],而不得不謹言慎行,更加嚴格地執行廉潔從政的各項規定。網絡以其對貪腐的舉報、懲治的高效率和警示震懾作用而在反腐敗斗爭中越來越成為一種“起決定性作用的工具”[5]59。通過將公共權力運作的過程、機制和信息置于億萬網民面前,督促政府官員利為民所謀、權為民所用,網絡反腐正在改變傳統的上下脫節的權力運行異化困局,實現權力運行的本性回歸和規范運作。通過監督和確保公共權力的規范化、制度化常態運作,督促政府清正廉潔、克己奉公,網絡反腐必將因此而增強公眾對政府的政治認同和支持,最終鞏固和夯實黨和政府執政的合法性基礎。

1.3　培育現代公民意識,提升公民民主能力

國民的民主意識、民主素質和民主能力,深刻影響著國家的政治發展水平。網絡反腐以其廣泛的匿名參與、高度的人身安全和極低的政治危險等特質,給予國民民主意識、素質和能力鍛造的機會和實踐。一方面,網絡的技術特點使它成為一個高度互動、靈活及去權力化的媒體,網絡以其平等交互性特征突破了國民政治參與在政治、經濟、地理和生理上的障礙?！熬W絡具有一種‘再造’和‘遮蔽’作用,能夠把人的身份隨意進行修飾涂抹?！盵6]23在網絡這個虛擬世界里,國民再無現實世界的高低貴賤之分和思想顧慮,可以自由地對政府官員的貪腐事件進行檢舉、揭發、舉報與評論。網絡反腐因為國民的廣泛參與進而有助于鍛造和強化國民的平等、自由和公民權利等民主意識。另一方面,網絡的開放性、透明性、互動性,為公民提供了更為自由、即時的意見表達空間,更是因其匿名性消解了國民害怕打擊報復的后顧之憂,促使國民能夠按照自己的內心真實意愿參與社會事務和對政府權力的監督。網絡反腐突破了普通公眾很難直接獲得民主實踐演練機會的現實窠臼,在網絡領域提供給公眾一個直接參與政務、監督政府的公共手段和平臺,對公眾進行民主政治的實戰訓練。通過發動和參與網絡反腐,公眾可以習得如何爭取、維護自己的權益,掌握利益表達和捍衛的方法和技巧。因此,網絡反腐作為公民在網絡公共領域中參與政治生活的實踐,不僅具有提升反腐的實效、健全社會監督體系的現實功用,更具有培育公民民主意識、提升公民民主能力,進而推進我國政治發展的作用。

2　構建網絡反腐“新常態”面臨的困境

國際互聯網從1994年接入中國至今只有20余年的歷史,而利用網絡進行反腐也只是近10年的事情。網絡反腐的“年輕、不成熟”使得網絡反腐要真正實現新常態還面臨著制度缺位、平臺滯后、反腐主體素質參差不齊等種種困境,阻礙著網絡反腐實踐的深入推進。

2.1　網絡反腐制度殘缺

當前,網絡的迅捷、匿名、互動特質使得網絡成為部分人散布謠言、人身攻擊、誣告陷害、娛樂愚弄等推波助瀾的場所。侵害公民權利、干擾司法工作等現象屢禁不絕,網絡反腐制度供給不足、殘缺不全是重要原因。當前,雖然我國已經相繼頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》《互聯網信息服務管理辦法》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》《互聯網電子公告服務管理規定》《互聯網從事登載新聞業務管理暫行規定》等基本的法律法規,但這些法律法規局限于網絡安全和追究網絡侵權責任的范圍,非?！傲闵ⅰ焙蜌埲?對網絡反腐不能給予足夠的制度支持。一是現有法律法規缺乏圍繞網民、網絡經營者而建構的確保貪腐信息真實性的網絡監管制度,使得網絡反腐信息的發布、評價、討論、互動、傳播等各種行為缺乏“把關”而淪為網絡暴力。二是雖然國家倡導網絡舉報,但現有法律法規卻缺乏網絡反腐的工作體制和運行體制,網絡貪腐信息的收集、甄別、處理、回應、反饋以及查辦期限等具體程序模糊不清,消解了網民對政府網絡反腐態度和效果的信心。三是確保網絡反腐能長效進行的配套制度缺位。政府信息公開、官員財產公開、離職審計等配套制度尚不完善,使得網民對貪腐的信息獲知能力受到限制,網絡反腐的廣度和深度因此受到掣肘?？梢?網絡監督仍處于初級階段,關于網絡監管的現有法律法規與互聯網的發展相比還存在一定的滯后性和可操作性不強的問題。法律規范的不完善已經成為網絡反腐的最大硬傷,致使政府往往進退失據,拿捏不住分寸,網民也可能行為失范,造成在網絡反腐中怪像頻現。

2.2　網絡反腐平臺滯后

盡管網絡反腐方興未艾,日益勃興,但網絡反腐案例總數與全國檢察機關立案偵查的腐敗案例數相比還十分微小,而且官民間網絡反腐功能倒置現象也十分突出。政府網絡反腐平臺滯后、缺乏影響力是造成網絡反腐發展困境的又一重要原因。

一是中央與地方反腐機構網站發展失衡。2009年10月28日中央紀委監察部開通了全國紀檢監察統一舉報網站,2015年6月30日西藏紀檢監察網正式開通運行。至此,全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團紀委、監察廳(局)均已開通官方網站,中紀委官方網絡舉報平臺中的二級網頁能全部直接鏈接到各地紀檢監察機構的網頁,全國紀檢監察機關網站群正式形成。與中央和省級紀委專門的舉報平臺蓬勃發展相比,省級以下地方網絡舉報平臺發展相對滯后,普遍存在發展水平低、管理不規范、綜合性差、回應性差等問題,與聲勢浩大的民間網絡反腐相比,影響甚微。首先,各地市州特別是縣(市、區)專職反腐機構網站建設嚴重滯后。地方紀委監察局和檢察院還有一部分尚未建立反腐網站,少數已建有的網站也是名存實亡,普遍存在與公共網絡銜接失調。其次,面對公網平臺上各類洶涌激蕩的貪腐信息無法主動出擊進行采集,面臨“信息危機”。最后,反腐網站的社會影響力低。多數政府反腐網站忽視政府網絡反腐流程的建設,網站內容“千網一面”,更新緩慢,難獲網民青睞,更談不上引導網絡輿論。

二是官民間網絡反腐功能倒置。各級紀委、監察、檢察部門等反腐機構大多數都建立了網絡檢舉和舉報平臺,并且倡導廣大民眾通過官方網絡途徑積極舉報腐敗行為。但是,不少民眾對官方網絡反腐平臺仍然心存疑慮,他們更傾向于選擇其他網絡曝光的方式來揭露腐敗行為。調查數據顯示,通過論壇、貼吧、微博曝光的比例高達83%,而通過專門舉報網站曝光的只有12%。一個原因是政府公信力下降導致的信任危機。網民對政府的不信任,往往采取發帖曝光,讓廣大網友參與圍觀、評論,形成強大輿論壓力倒逼政府部門迅速采取反腐措施。而專職反腐機構網站較封閉,舉報后很難達到這個效果,同時還擔心政府故意掩蓋舉報信息。另一個原因是專職反腐機構網站影響力小。除中紀委監察部、中紀委官方網絡舉報平臺享有很高知名度外,各地的紀檢監察網站和舉報平臺知名度、關注度均較低,無法滿足網民利用輿論壓力倒逼政府積極作為的心理預期。

2.3　主體素質參差不齊

面對日益勃興的網絡反腐形勢,網絡反腐要真正取得實效,需要網民和政府團結協作,發揮合力。而目前在網絡反腐中怪像頻現,網絡反腐主體素質參差不齊也是其重要原因。一方面,網民結構的復雜化和政治冷漠,制約著網絡反腐的健康發展。一是網民規模在擴大,但地區分布、城鄉分布極不平衡。截至2014年12月,東部地區互聯網普及率普遍超過全國平均水平,最高高達75.3%,而西部地區互聯網普遍低于全國平均水平,最低只有34.1%;截至2015年6月,城鎮互聯網普及率高達64.2%,而農村互聯網普及率只有30.1%,9億多中國農民只占全國網民的27.9%,尚有大部分農民因各種原因不能上網。地區和城鄉的“數字鴻溝”嚴重影響網絡反腐的發展。二是網民學歷、收入、年齡呈低端化變動趨勢。調查發現,占據網民總數約60%的是30歲及以下的低學歷、低收入年輕群體,30歲以上高收入、高學歷群體所占比重不到前者一半。低收入、低年齡、低學歷等“三低網民”占據大半天下,這部分網民往往缺乏正確應對網絡反腐所需的法律道德素質、公民素質和媒介素養,缺乏對網絡反腐的正確認知和理性表達。三是長期以來形成的政治冷漠心理使得網絡反腐難以長期進行。雖然網絡反腐能在短時間內聚集人們對某一貪腐事件的關注,并迅速引起相關紀檢和司法部門的注意和介入,加快貪腐事件的懲治和處理,但許多網民長期以來的政治冷漠心理使其關注貪腐往往是一時興趣,缺乏對政治活動的長期參與和有效監督的熱情,從而使網絡反腐“形成時間快”,但“消失也快”,網絡反腐常因網民關注熱度的轉移下降而功虧一簣。

另一方面,政府對網絡反腐思想認識的不統一和應對網絡的能力欠缺,構成網絡反腐異化的又一原因。部分政府部門面對洶涌澎湃的網絡反腐輿情,思想上害怕、作用上低估、效果上夸大,消極對待甚至反對和排斥網絡反腐,這就造成實踐中部分官員視網絡反腐為洪水猛獸,動輒封堵刪除,激化網上對立情緒,他們或者敷衍塞責,對網絡反腐視而不見,放任自流,導致不良情緒滋生蔓延;或者消極應對,處置失當,導致簡單問題升級變質,造成輿情危機;或者忽視網絡管理,在培養和引進網絡管理及服務的復合型專業人才以及設備采購等方面拖拉敷衍,致使政府使用和控制網絡媒體及腐敗信息的能力不足,難以掌控和引導網絡反腐的輿情走勢。

3　構建網絡反腐“新常態”的路徑

作為一種反腐新模式,網絡反腐以其成本風險的低廉性和懲治腐敗的高效性政被人們廣泛關注和認同?；谏鲜隼Ь澈吞魬鸬拇嬖诒仨毺剿鞒鼍W絡反腐的完善路徑,充分挖掘網絡反腐的正能量。

3.1　要加快網絡反腐制度建設,提供網絡反腐的制度保障

實踐證明,法律制度對網絡反腐的規范乏力,極易導致反腐失控,甚至誘發群體極化效應。因此,防止網絡反腐失范,避免誘發政治不穩定的最根本方法,是要加強制度建設,從源頭上確保網絡反腐健康推進。

一是要建立圍繞網民、網絡服務提供商的網絡監管制度,確保網絡反腐信息的發布、評價、討論、互動、傳播等各個環節都有章可循,維護網絡在反腐過程中的自由性和嚴肅性。當前,網絡反腐信息真偽難辨、侵害公民權利、妨礙司法等問題和現象產生的原因一定程度上就是因為政府對網絡反腐信息及其流轉監管的制度缺位。因此,必須加強網絡監管制度建設。一方面,要確立網絡言行的邊界和規則,細化區分網絡知情權、監督權與隱私權以及言論自由與造謠誹謗、人身攻擊的性質區分等問題,從源頭上防止虛假不實反腐信息的傳播,引導和規范網民合法、理性地發表言論,同時,對在網絡上發布虛假信息、誣告陷害、侵犯他人合法權益的行為嚴格追究相應法律責任。另一方面,明確門戶網站等主要網絡運營商以及微博、微信、移動互聯網等新媒體服務終端服務商的權利、義務和責任追究機制,督促其完善網絡信息篩選、過濾和監測功能,盡可能防范和減少網絡不良信息的傳播。

二是要明確政府在網絡反腐中的權利和義務,建立健全公開透明、互動高效的網絡反腐工作體制。首先,政府必須建立完備的網絡舉報法律制度。通過建立嚴格保密的舉報人安全檔案、實名舉報優先辦理、舉報人保護、打擊報復舉報人犯罪懲治等系列制度,推動網絡反腐規范化運行。其次,必須建立互動、高效的網絡反腐運行體制,確立網絡反腐信息的舉報、受理、甄別、處理、回應的標準和具體程序規范,實現對網內網外反腐信息的匯聚、分析、研判、反饋,以及對腐敗官員的及時查處,增強網絡反腐流程的透明度和實效性,強化公眾對網絡反腐的信心。最后,必須建立健全政務信息公開、官員財產公示、離職審計等配套制度并貫徹執行,使得網民對政府公共權力運作和官員財產信息有充分的知情權,以便于網民對政府和官員展開監督。通過這些法律法規建設,使網絡反腐能夠與體制內的反腐機制相對接,共同推動反腐的深入進行。

3.2　要加快網絡反腐硬件建設,構建官民聯動網絡反腐平臺

網絡反腐要真正取得實效,關鍵在于建設整合度高、安全性好、科學高效的綜合性網絡反腐平臺。必須著手整合各類反腐力量,建設統一的反腐敗網絡平臺,為官民聯動反腐提供陣地。

一是要加快市縣一級專職反腐機構綜合性網絡反腐平臺建設。首先進一步完善疏通網絡舉報渠道,建立健全專門的網絡舉報平臺。既要對現有專職反腐機構網站進行升級,確保官方網站舉報渠道的暢通,又要高度重視“民間反腐平臺”的積極作用,實現反腐網絡平臺的全覆蓋以及反腐功能模塊設計與配置的合理化、一體化,解決現有網絡反腐平臺回應性差、更新慢、發展水平低等弊端。其次,加快互聯網管理軟件的開發和設計,上線運行專職反腐機構網站手機客戶端(APP),開通手機、微信、微博等舉報方式,要充分發揮網絡在反腐中個人隱私安全維護、操作便捷、反腐信息傳遞暢通等方面的技術優勢,減少網民運用網絡反腐的心理和技術障礙,增強官方網絡反腐平臺的吸引力和運用效率。

二是要加強專職反腐機構的反腐信息收集能力,注重與民間反腐網站的資源整合。首先,應注重利用公網平臺開辟民意傾聽與回應空間,通過借助政府開博、官員微博、網絡新聞發言人、網絡民意調查等主流公網應用形式,與普通民眾就民間反腐信息進行面對面交流,實現反腐信息的多渠道主動直接采集。其次,應加強和重視與轄區內知名網站的信息合作,搭建信息間接采集通道。可將專職反腐機構網站的舉報平臺及方式與本地區影響力大、知名度高、群眾普遍參與的網站、論壇、貼吧等進行有效鏈接,開設網絡監督專區,暢通網絡民意表達渠道,規范反腐舉報流程,引導和鼓勵群眾通過正規渠道反映問題,形成協同合作、群策群力的聯合反腐機制。

三是加大官方反腐網站的宣傳力度,將官方網站發展成為網民參與監督、揭露腐敗的主陣地。首先要加強官方網站的宣傳力度。除了通過各種渠道向網民介紹官方反腐網站的網址、功能、舉報方式及流程等基本信息,增加知曉度和關注度,引導網民了解官方舉報方式和流程,更重要的是要通過實實在在的案例讓網民相信政府對網絡反腐的態度,消除網民的不信任心理。其次要在官方反腐網站設立可供網民自由發言、討論的留言板或者意見建議區,給予網民充分的話語權,保障其自由發言權,以增加官方網絡反腐網站的吸引力,逐步引導網民到官方網絡反腐平臺檢舉揭發腐敗官員,將官方網站發展成為網民參與監督、揭露腐敗的主陣地。

3.3　要加強網絡反腐教育,提升網絡反腐主體素質

一是加強網民的網絡反腐教育,提高網民的責任意識和自律能力。首先,必須加強網民法律素質的培養和教育,借助政府、企事業單位、網絡運營商和社區組織做好形式多樣的網絡反腐法律知識的宣傳、教育和普及工作,讓民眾知悉和明了腐敗犯罪中罪與非罪的界限、網絡反腐的權利義務、反腐的方法技能、以及網絡空間反腐的程序制度等法律知識,提升網民的法律素養,敦促網民自覺規范網絡反腐行為,實現在網絡空間“依法反腐”。其次,必須加強網民道德素養的培育和養成,督促網民將網絡道德內化為自身需求,自覺引導網絡輿論朝健康方向發展,防范和避免網絡反腐輿論演變成網絡暴力和群體性事件。最后,必須加強培育網民媒介素養,通過普及網絡信息的采集、制作、傳播等知識,提高網民利用網絡獲取信息的能力,并能夠對網絡信息進行正確的分析和判斷、有批判地看待和接受、有主見地傳播和交流,避免網絡反腐的參與激情有余而理性不足。二是要強化政府網絡觀念和反腐人才培養,提升政府網絡反腐能力。網絡反腐無論是在參與主體、手段方式還是在過程、效果等方面都與傳統的反腐有所不同,它是官民聯動的反腐新模式。因此,政府反腐人員的觀念和素質,將影響網絡反腐的成效。

一方面,必須通過開展網絡輿情處置與管理培訓等方式,加快政府反腐機構及工作人員對網絡反腐的正確認識和觀念轉變,從片面夸大、畏懼或低估網絡反腐轉向積極主動應對。另一方面,必須著力培養精通網絡的新型反腐人才。網絡時代,井噴式增長的網絡反腐輿情民意,更是凸顯了政府控制和使用網絡才能的重要性和緊迫性。為此,政府必須加快培養掌握網絡輿情搜集技術、精通網絡輿情信息管理、擅長網絡溝通與交流、具備綜合網絡處理能力的新型反腐人才,實現專業反腐與民間反腐的信息互動,共同推動反腐工作的常態化和長效化發展。

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