身份主導型政策負排斥：演變軌跡與形成機理
——以當代中國為視角

鐘裕民,陳僑予

(1.南京師范大學公共管理學院,江蘇南京 210023;2.澳門大學 社會科學院)

由于社會資源的稀缺性,政府不可能對所有社會成員的利益要求都予以滿足,這就需要運用政策對不同人群的利益要求進行區分和選擇,以協調他們之間的利益沖突。以排斥①從詞源學角度,“排斥”一詞并非社會學所指向的負向意義。《后漢書·宦者傳序》：“雖時有忠公,而竟見排斥。”在此句中,“排斥”一詞為“不相容”之義。唐朝韓愈《贈別元十八協律》詩之四：“勢要情所重,排斥則埃塵。”“排斥”一詞在此為“使離開”的意思。當代漢語詞典對排斥一詞也有明確的界定：(1)排除、駁斥;(2)不能容納;(3)生物體對于非本身組織的外來物質,產生免疫反應或不相容。從上可知,“排斥”一詞的中文字義可指不相容、使離開或不使進入的意思,從感情色彩上看,“排斥”一詞為中性詞。角度觀之,這種區分和選擇體現為將部分社會成員或群體排斥出政策受益范圍,以維護自身代表群體或階層的利益,“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”[1]123。顯然,排斥性是公共政策的本質屬性。

依據公正與否,公共政策排斥可區分為正排斥與負排斥。正如黃健榮所言,如果一項政策的排斥性有利于促進、實現和維護社會公正,有利于促進資源優化配置及資源配置效率的持續實現,即為公共政策正排斥;反之,則為公共政策負排斥[2]。公共政策負排斥,即把某些本來應當同等受惠于某項或某些政策的社會成員、群體或區域排斥在政策受益范圍之外,或是將某些本來應當同等受惠于某種權利和社會機會的人群確定為政策的受制者。為了實現或保護自身利益或所代表群體的利益,戶籍、性別、編制等社會身份因素常常成為政策主導者排斥他人分享某種利益和機會的杠桿。這種政策排斥與公共政策的公正屬性嚴重相悖,是典型的負向排斥,本文將這種政策負排斥稱之為“身份主導型政策負排斥”。

今日之中國,身份主導型政策負排斥現象遠未徹底清除。二元制戶籍政策、身份區隔型干部人事政策、所有制歧視性政策等都是身份主導型政策負排斥的典型。身份主導型政策負排斥不僅嚴重破壞和消解政府合法性,而且極大地阻滯社會公正的實現,科學地揭示其形成機理,對于促進社會公平正義具有重要意義。

1　身份主導型政策負排斥的基本界定

身份主導型政策負排斥,即政策主導者在關涉某種權利和社會機會的政策安排中,以社會身份為區分是否受益于政策的依據,自覺或不自覺地對各種不同社會身份的人群予以不同政策待遇,使本來應當同等受惠于某項或某些政策的個人、階層或群體被排除出政策受益范圍,不能公正地獲得某種權利或社會機會的過程或狀態。其基本特征體現為：

1.1　社會身份成為社會成員獲得權利和社會機會的決定性因素

所謂社會身份是指人們在復雜社會中所處的地位及其相互關系。在身份主導型政策負排斥中,人們獲得某種權利和社會機會以及社會地位主要由其社會身份及身份之間的關系所決定,如籍貫、住址、職業、種族、職位等,都將成為公共政策分配社會利益的依據。李強認為,這種負向排斥性政策主要有嚴格的戶籍政策、單位政策、檔案政策等[3]17。其一,戶籍政策按人們的出生地、父母(尤其是母親)的戶籍身份把他們分為城市居民與農村居民兩個基本層次,并賦予不同的社會權利和社會機會。城市職工以及其他許多城市居民可以享受或部分享受公費醫療、低價租借住房、子女入學入托,甚至包括就業等種種福利,而持“農業戶口”的社會成員卻被整體性地排除在國家糧油食品的計劃供應、城鎮就業、以及退休金、公費醫療、城市免費教育等國家福利之外[4]。其二,單位政策把單位組織劃分為行政單位、事業單位或企業單位,并賦予不同的利益和機會。其三,檔案管理政策把人們區分為體制內與體制外身份,具體劃分為正式編制、人事代理、聘用制、租賃制等不同的社會身份,并賦予不同的工資和社會福利待遇。這種政策排斥嚴重相悖于公共政策的公正屬性,是典型的負向排斥。正如沃爾澤所指出的那樣,擁有某種社會職務的人只能獲得基于這種職務的利益,而不能把這種職務轉換為其他領域中的利益[5]22-23。

1.2　身份性權力在社會公共資源分配中居于主導地位

在身份主導型政策負排斥中,人們所擁有的權利和機會主要由其所處的社會身份地位所決定。為什么社會身份能夠成為人們獲得權利或社會機會的媒介呢?這是因為社會身份及其相互關系也能產生權力,即居優勢地位的社會成員和社會群體具有決定、控制和影響處于劣勢地位的社會成員和社會群體的機會和能力。因為,一個人的身份位置決定了能接觸到哪些人,特別是關鍵位置的人。比如,在檔案政策的作用下,那些沒有編制的社會成員處于單位中的底層,他們的社會關系無法接觸到最高領導層,決定其在社會公共資源分配中的被支配地位,進而決定其社會生活所必需的資源、機會等依附于體制內群體的被排斥處境。

1.3　差等正義：身份主導型政策負排斥的價值理性

差等正義的思想可以追溯到柏拉圖,他在《理想國》中闡述了差等正義的實質：天賦原則要求適合種地的種地,適合做鞋的做鞋,作戰勇敢的做軍人,有管理能力的擔當統治者。每種人各做各的事,互不越位,這就是正義。黃健榮對此問題的論析可謂鞭辟入里：“公共政策的差等正義,是指決策者或執行者在制定、執行公共政策時背離其應恪守之公共性、公正性和公平性鐵律,對不同群體或階層、不同地區實行雙重或多重標準。”[6]身份主導型政策負排斥以社會成員的社會身份(民族、性別、戶籍、職業、文化、職位、所有制等)作為社會利益分配的根本依據,實質就是把人分為不同的等級,并在資源分配上施行雙重或多重標準,是一種對某種或某些先天差異的后續保持,是一種典型的差等正義。在這種政策負排斥環境中,個人獲得的多少、優劣與其所屬社會等級緊密掛鉤。

1.4　精英壟斷的利益整合機制：身份主導型政策負排斥產生的根本要因

身份主導型政策負排斥實質上就是按照人們的身份等級來分配社會資源,等級高低與享有社會權利的多少和國家財富再分配的多少成正比。而產生這種等級政策的根源在于精英壟斷的利益整合機制,即高等級階層直接掌握著價值分配的權力,而低等級階層在一些關系自己命運的利益分配上沒有發言權。在現實中,這種利益整合機制表現為：政治精英作為國家權力的執行部門,從而決定他們的福利待遇在整個社會中處于最高水平;事業單位不僅擁有數量最多的專業技術人員,而且作為國家合作主義的合作對象,從而決定其在利益整合中處于次優地位;工人與農民階層幾乎不掌握社會資源,而且工人農民集體行動的困難在很大程度上削弱了他們在政治領域的重要性,這決定了他們在整個利益整合機制中的弱勢。誠如李成貴所說,“三農”問題的深層原因就在于城鄉利益集團力量對比相差懸殊,他們在結構位置、資源控制、行動能力等方面存在明顯的反差,這些反差進而對政策安排的損益產生了巨大的影響[7]。

2　當代中國身份主導型政策負排斥的演變軌跡

自1949年以來,身份主導型政策負排斥總體呈現持續發展的態勢。

2.1　1949年至1978年：身份主導型政策負排斥的全面形成階段

中華人民共和國成立之初,為維護與鞏固國家政權,中國政府面臨兩項重要任務：一是建立公共秩序,二是快速建設工業強國。在實現這兩項任務的進程中,中國政府建立了一系列具有社會等級分層特征的負向排斥性政策體系。(1)城鄉之間的嚴格二元戶籍身份分層政策。1958年1月9日,《中華人民共和國戶口登記條例》出臺,正式確立了戶口遷移審批政策和憑證落戶政策,初步確立了我國的城鄉二元身份。1977年11月1日,公安部發布《公安部關于處理戶口遷移的規定》,強調要嚴格控制“農轉非”,繼續嚴格限制農民進城。至此,按“農業人口”和“非農業人口”進行管理并在就業、福利、教育等方面差別對待的城鄉二元戶籍政策最終完全確立。(2)城市內部的工人、干部的身份分層政策。如,在1949年后建立的人事管理與勞動用工政策中,“級別”成為干部群體政治經濟生活排序的重要標準。比如,8級工人最高工資水平,相當于18級干部的工資[4]。而干部內部的工資差別也很大,最小級差僅2元,最大級差55元,有27.5倍之多;1956年工資改革后的國家機關工作人員最高工資與最低工資的差別系數,約為28∶1,當年年底,《國務院關于降低國家機關十級以上干部的工資標準的規定》出臺后,這一系數為25.2∶1[8]。(3)單位等級政策。為了實現有效的社會控制,我國建立了具有鮮明等級制的單位政策,從而導致各不同單位職工權利和社會機會享有的巨大差別。就拿住房來說,在單位制下,由于單位性質與實力的不同,于是形成了不同單位所享受的住房等待遇的巨大差別。大體而言,單位級別越高,得到的住房資源越多,級別越低,被分配住房資源就越少[9]。通過上面三大政策體系的建構,一個以社會身份等級為特征的身份社會全面形成,農民、非國家工作人員、級別較低的單位等遭受政策負排斥的情形逐步滲透到社會的各個角落。

2.2　1978年至2003年：身份主導型政策負排斥高位運行階段

1978年以后,在改革開放政策的作用下,某些身份主導型政策負排斥類型的發展勢頭得到了有力遏制并逐步減弱。一是戶籍政策有所松動。20世紀80年代后,農民被允許進城從事第三產業。二是檔案身份有所突破。隨著人們大量涌入私企就業,檔案身份對就業者的束縛有所減弱。三是單位級別的分層作用逐步弱化。隨著市場經濟的推進,企業地位的高低由改革開放前的單位級別轉向以其資產、產值、利潤來評價。這樣,單位級別的分層作用逐步減弱。四是社會分層機制有所變化。人們通過后天努力獲得的文憑、技術證書等逐步取代傳統的先天身份指標,發揮著社會分層的功能。然而,身份主導型政策負排斥仍然大量存在,并呈現高位運行的態勢,比如城鄉二元分層結構不但沒有得到解決,而且還有加劇的趨勢;在市場化的力量作用下,不同社會階層的基本社會保障水平的差別顯著擴大,弱勢群體的社會權利進一步受到壓縮;就業排斥、教育排斥、醫療排斥等越來嚴重,導致階層分化日益加劇;官員級別、身份在某些方面也有強化的現象,比如,20世紀90年代末以來,隨著政府財政稅收的大幅度增加,官員的級別、身份在分層中又有強化的趨勢[10]。另外,在區域化高等教育招生政策的推動下,戶籍、性別等社會身份因素越來越成為獲得某一高校教育機會的重要因素。從大學招生計劃來看,招生人數出現地區之間的巨大差異。比如,1998年,上海交通大學把招生計劃指標(2396名)的59%分配給了上海、江蘇、浙江3省市,其中上海占了近一半的指標(1125名),江蘇省為190名,浙江省為95名[11]159。從2000年若干地區的錄取比例來看,如果將全國的平均錄取水平設為1,那么,北京的錄取率則為5.23,上海、天津、遼寧和江蘇別為3.62、2.86、1.68 和 1.39。 北京的水平是貴州的10.93 倍,是山東的2.72 倍[12]84。

2.3　2003年以來：身份主導型政策負排斥非對稱性發展階段

在改革開放的頭20年里,“效率優先”是一切工作的指導思想。2003年以來,中央逐步確立了公平導向的元政策。2005年底,中共十六屆五中全會進一步提出未來中國要“更加注重社會公平,使全體人民共享改革發展成果”。為貫徹注重公平的政策理念,中央通過了一系列政策調整：一是收入分配政策。比如實施義務教育政策、取消農業稅政策等。二是醫療保障政策。比如逐步建立并完善了新型農村合作醫療政策,把城鎮非從業居民納入了醫療保險的范圍。三是農村最低生活保障政策的變化。2007年,國務院發布在農村建立最低生活保障制度的通知,城鄉二元的福利體制有所打破。這些政策的實施有力地改善了身份主導型負排斥的總體狀況。但是,身份主導型政策負排斥仍然大量存在,并呈現非對稱性發展的態勢,即某些傳統的身份主導型政策負排斥(如醫保、社保、單位政策)有所減弱,但新型的身份主導型政策負排斥卻有不斷加劇的趨勢,主要體現為：一是某些身份主導型政策負排斥有進一步加深的趨勢,比如戶籍政策仍然是公民權利獲得的重要條件,而且大城市戶口的含金量越來越高;所有制政策的負排斥效應更加明顯(國有壟斷企業與非國有企業的權利、地位的差距進一步擴大);不同地域的公民權利享有差距進一步擴大;高校招生的城鄉差距進一步拉大,“農村大學生的比例在逐年下降,越是重點大學、名牌大學比例越低,這已經成為不爭的事實。例如近年來考入北大清華的農村大學生只占15%左右,浙江大學、南京大學、中國農業大學均低于30%”[13]。二是由于競爭的強化和技術的革新,一些新的身份主導型政策負排斥不斷涌現,比如工作機會獲得中的性別排斥、網絡參政中的信息排斥等。

3　身份主導型政策負排斥的形成機理

從本質上說,身份主導型政策負排斥就是政策主導者以社會身份因素為基準來分配權利和社會機會,從而使某一社會成員或社會群體遭受非公正對待的過程(見圖1)。

圖1　身份主導型政策負排斥的形成機理

3.1　社會身份認證機制

在身份主導型政策負排斥中,負排斥過程主要是通過社會身份認證機制來啟動的。社會身份認證主要是通過戶籍認證、單位認證、人事認證三種認證方式來實現的。當某社會成員的權利需求輸入后,就進入了社會身份認證程序。首先,要通過地方政府的戶籍認證,主要包含是本地人口還是外來人口,是城市戶口還是農村戶口,等等;其次,要通過單位認證,主要包含是否是本單位,是編內(有編制)還是編外(人事代理、合同制、租賃制等),等等;再次,要通過(組織)人事認證,主要包含行政編制、事業編制、工人編制認證,職位(職稱)等級認證,黨群關系認證,學歷認證,等等。人事勞動部門通過上面一系列認證完成對某一社會成員社會身份的鑒別,從而為社會成員的權利和社會機會的分配提供依據。另外,隱性社會身份認證機制也在身份主導型政策負排斥中發揮著重要作用,比如誰是某某人的親戚、誰是某某人的學生、誰是某某人的老鄉等標簽,都有可能成為某社會成員獲得某種社會資源和社會機會的依據。

3.2　單位中介機制

為實現以社會身份為基準對社會成員的權利和社會機會進行分配,單位機制發揮著至關重要的作用。比如,改革開放以前,作為資源分配單位,單位幾乎決定了一個人工作、生活的所有方面。在那個時代,人們的吃穿住行、生老病死、小孩上學等社會生活的方方面面幾乎都通過單位解決。甚至連結婚也要單位批準。假如婚姻不幸福,單位還要出面調解[14]。即使在當下中國,單位因素在決定工作者的經濟收入和福利方面仍然起著重要的作用[14]。單位中介機制不可避免地產生政策負排斥效應：有無單位、單位級別帶來的單位人待遇之間的巨大差別,在優勢單位工作的人在工資收入、社會保障、就業等方面享有特權。正如有學者指出的,獲得城市單位身份是“一切體制外的人夢寐以求的最高理想”,而“剝奪這種身份,則是對單位人最嚴酷的懲罰”[15]。

3.3　社會封閉機制

為排除或限制他人對自身或所代表群體利益的分享,社會封閉成為重要手段。正如李路路所言,社會封閉就是通過各種方式排除或限制其他人的參加,保障自身已經獲得的機會和利益[16]。社會成員的種族、籍貫、出身、家世、語言等,都可能作為封閉的標準。正如韋伯所言,各種各樣的成員資格限制乃至婚姻,以自由參加為形式的各級各類資格考試,或者排除他人對自身既得權利和資源的覬覦,都可以成為社會封閉的方式[17]72-75。由于存在各種社會封閉機制,那些占有優勢地位或壟斷地位的社會集團就能輕松地對外封閉或壟斷各種資本獲得的機會,從而將它們繼承或傳遞下去,形成社會群體之間的權利差距及其權利代際再生產。

在社會身份分配機制作用下,形成了一系列孫立平所說的“社會斷裂”[18]現象：社會等級與分層結構的斷裂,城鄉之間、區域之間的斷裂,文化以及社會生活等諸多層面的斷裂。社會斷裂必然導致階層固化,即,一個階層的成員只同本階層的人交往,以確保外人無法侵占他們的資源和特權,于是出現“農之子恒為農,商之子恒為商”的階層固化現象。

4　結語

身份主導型政策負排斥實質上就是按照社會等級來分配社會價值的一種分配方式,是施行按照社會身份等級的高低來分配權利和社會機會的政策安排,因此,身份主導型政策負排斥的治理要堅持保障社會權利和建構共享式利益整合機制并行的策略：一方面要以社會權利理論為指導,消除社會權利差等的政策體系,以法律賦予公民平等的社會權利,并通過社會性公共產品均等供給來保障公民基本社會權利的充分實現;另一方面要建構共享式利益整合機制,充分保障公民平等參與社會政策的決策,凈化產生這種等級制度的土壤。

由于公民社會權利的獲得受到國家能力的制約,即必須以國家雄厚的經濟基礎和強大的財政實力為支撐,因而,理解身份主導型政策負排斥及其治理必須堅持相對主義的態度。我們今天要建立覆蓋13億多人口的基本醫療保障體系、基本社會保障體系、基礎教育保障體系,都需要強大的國家財力為后盾,否則,這些目標都將成為空頭支票。而且,即使國家為每個公民提供了平等權利的法律保障,但因公民個體行為能力和地區經濟發展水平的差異,他們也不可能真正平等地享有社會權利。因此,身份主導型政策負排斥的治理要堅持不斷壯大經濟實力,夯實物質基礎,全面提升國家治理能力,走循序漸進的治理思路。正如郝鐵川所言,所有人權利的平等取決于經濟的發展和綜合國力的提高,而不僅僅是我們的良好愿望[19]。

參考文獻：

[1]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐,譯.北京：商務印書館,1993.

[2]黃健榮.公共政策排斥論：政策認知的一個新界面[N].光明日報,2014-11-05.

[3]李強.中國社會分層結構的新變化[M].北京：社會科學文獻出版社,2004.

[4]王愛云.試析新中國成立后我國身份社會的形成及其影響[J].中共黨史研究,2011(12).

[5]邁克爾·沃爾澤.正義諸領域：為多元主義與平等一辯[M].褚松燕,譯.上海：譯林出版社,2002.

[6]黃健榮.當下中國公共政策差等正義批判[J].社會科學,2013(1).

[7]李成貴.國家、利益集團與“三農”困境[J].經濟社會體制比較,2004(5).

[8]楊奎松.從供給制到職務等級工資制——新中國建立前后黨政人員收入分配制度的演變[J].歷史研究,2007(4).

[9]邊燕杰,約翰·羅根,盧漢龍,潘允康,關穎.“單位制”與住房商品化[J].社會學研究.1996(1).

[10]李強.改革開放30年來中國社會分層結構的變遷[J].北京社會科學,2008(5).

[11]陳中原.中國教育平等初探[M].廣州：廣東教育出版社,2004.

[12]彭世華.發展區域經濟學[M].北京：教育科學出版社,2003.

[13]曹文振.農村大學生比例下降是個大問題[N].學習時報,2012-09-24.

[14]謝宇.認識中國的不平等[J].社會,2010(3).

[15]揭愛花.單位：一種特殊的社會生活空間[J].浙江大學學報：人文社會科學版,2000(5).

[16]李路路.再生產與統治——社會流動機制的再思考[J].社會學研究,2006(1).

[17]韋伯.經濟與社會[M].林榮遠,譯.北京：商務印書館,1997.

[18]孫立平.利益關系形成與利益結構變遷[J].社會,2008(3).

[19]郝鐵川.權利實現的差序格局[J].中國社會科學,2002(5).