公共管理視域中差等正義的根源及消解

(貴州民族大學 教務處,貴州貴陽 550025)

所謂差等正義,是指公共管理的制度規范及其運行方式背離其必須恪守的公共性、公正性與公平性鐵律,以管理決策者或執行者的價值偏好為依歸,對不同人群、不同階層、不同地區采用雙重或多重標準而引發的不正義[1]。差等正義是正義標準雙重性或多重性的必然結果。所謂正義標準的雙重性或多重性是指對不同社會身份、社會等級或社會地位的人適用不同的正義標準,設置不同的道德規范;或者同樣的行為因其行為者的社會身份、社會等級或社會地位不同而有不同的評價。與過去相比,當代中國公共管理視域中的差等正義現象已大大減少。但不可否認的是,當代中國社會仍然存在一些差等正義現象,社會差等問題還一定程度上彌漫在人與人、階層與階層、民族與民族之間。為此,對公共管理視域中差等正義的根源及其消解路徑的探討,對緩解社會中的性別歧視、就業歧視、地域歧視、階層歧視等差等正義現象有重要的幫助,對增強公共管理的公共性、提升政府運行的合法性、增強公眾對政府的信任度有重要的意義,對完善中國特色的公平正義體系有重要的借鑒。

1　公共管理視域中差等正義的提出：歷史溯源

差等正義思想源遠流長,可從中國古代社會的等級思想與等級制度開始追溯。中國古代社會是典型的金字塔結構的社會。在這種社會中,人與人之間都有嚴格的等級關系和身份區隔,享受的是差等之愛,穿的是差等之服,行的是差等之禮,吃的是差等之食……總之,在這個社會中,不同身份的人有不同的行為規范,不同的言行舉止、服飾禮儀適合不同的社會等級,超越身份和等級的語言、行為、服飾和禮儀等被稱為“大不敬”,有殺頭甚至“誅九族”之禍。這種具有明顯等級的社會結構延續了幾千年,由此產生的被統治者所稱頌的正義必將是有差等的正義。

中國古代森嚴的等級制度也是古希臘時期的社會制度形式。在雅典(古希臘早期)社會中,奴隸被當作“會說話的工具”,氏族貴族享有種種特權。也就是說,不僅奴隸與自由民、奴隸與貴族、自由民與貴族之間是等級森嚴的,而且自由民和貴族內部也是等級森嚴的。雖然公元前621年的德拉古立法試圖緩解下層自由民和貴族的等級矛盾,但該法案維護的仍然是貴族的利益。梭倫改革雖然廢除了農民債務和德古拉制定的殘酷法律,禁止對農民進行債務奴役,恢復公民大會并規定各等級公民都可參加公民大會,有無財產的公民都可參加公民陪審法庭,但是,梭倫仍按財產的多少將公民分為四個等級,并且規定只有前三等公民可以參加四百人會議管理國家,第一等公民才能擔任最高官職。在古羅馬早期,哪怕以維護市民利益著稱的市民法也具有強烈的等級性,其適用范圍也僅限于羅馬公民。比如,它規定貴族與平民之間、羅馬市民與從事卑賤的職業者之間不得通婚,家長、丈夫分別擁有對子女、妻子的合法支配權,就連居住在羅馬的其他民族的自由民也沒有選舉權和被選舉權[2]。柏拉圖也認為,正義意味著“一個人應當做他的能力使他所處的生活地位中的工作”[3]7。柏拉圖指出,社會生活中的每一個成員都有其具體的職責,而每個人都應該將其行動的范圍限制在職責界限內。例如,一些人有命令他人的權力,有統治他人的資格;另外一些人的能力則可能表現為輔助統治者完成目標;而其他的人也許適合當士兵、手藝人或商人。為此,柏拉圖認為,人生來就是不平等的,這種不平等是確立當時等級制度的依據。那么,柏拉圖眼中的人們是如何不平等的呢?柏拉圖將人分為金、銀、銅、鐵四種類型,并且認為,金質的人是統治者,銀質的人是保衛祖國的軍人,銅質與鐵質的人將組成生產階層;國家正義是建立在統治者、護衛者和生產者(柏拉圖或籠統地稱為生產者,有時候又將其稱為生意人)三個等級劃分的前提之上的;這三個等級的劃分是基于人的自然稟賦的差異的,所以,“國家正義就是智慧者的統治、勇敢者的輔助和既不智慧又不勇敢者的服從的關系格局,以及各個等級對這種格局的遵從”[4]28。也就是說,在柏拉圖看來,由統治者、護衛者與生產者組成的城邦中的三個等級各司其職、各負其責、各安其位就是正義[5]143。不僅如此,柏拉圖還將這種人與人之間的差等正義觀泛化到民族關系、性別關系、家庭關系上。柏拉圖曾經提出雅典人不準奴役雅典人,血統和情感相同的希臘諸城邦之間也不得發生戰爭,但卻肯定了對異族的戰爭和掠奪,并承認把對方變成自己奴隸的合理性。亞里士多德也持有同樣思想,他假定一些人生來便注定是主人,而另一些人生來便注定是奴隸,認為天賦高的人統治天賦低的人是正當的。在亞里士多德眼中,公民如奴隸主、貴族、哲學家等是平等的人,享有參與城邦公共生活的權利,而奴隸、外邦人、婦女是不平等的人,因而應該享受不平等的待遇,甚至淪落為公民的工具[6]。在性別關系方面,“男尊女卑”和“男女異德”觀念一直占據著統治地位。這一點,亞里士多德論述得比較明顯。在亞里士多德看來,婦女實際上是介乎于自由人(男人)和奴隸之間的人,絕不能享有與男人平等的政治和社會地位;男女之間的道德也是不同的,男性主導和女性服從的道德地位是由社會的等級制以及人類靈魂的性質和構成決定的[7]11-20。正因為如此,在家庭關系上,男人也享有對女人的支配權與統治權。由是觀之,這種生而差等的自然正義觀主張的是天賦特權,而不是天賦的平等權利。

在中世紀,在平等與不平等間雖然更加強調平等,但其差等正義的意蘊更為明顯。中世紀建立的是等級森嚴的科層制社會結構,該結構是以復雜的等級與資格劃分為基礎的。在那時,人們都在竭力證明在法律權利方面給予婦女的不平等待遇是正當的,人們同時也在承認有錢人享有的一些實際特權與免受法律制裁的豁免權的正當性。如亨利·皮雷納所言,“在城市出現以前,勞動是奴役性的;隨著城市的出現,勞動成為自由的”[8]63,但是,由于中世紀是典型的等級社會,城市市民的等級性也十分明顯,因而這里的“自由”是需要加引號的。“在等級序列中,市民所處的位置是靠后的,但與農民相比,還是某種榮耀的象征。”[9]在市民社會中,市民雖然享有一定的權利,但“權利”也是有等級的,行會成員的權利相對于社會整體仍是特權。“行會不僅在社會整體中是市民等級的代表,而且在行會內部也存在著一種等級結構。”[9]行會中的師傅與幫工、學徒之間的關系實際上近似于奴役與被奴役的關系。正是由于這種封閉性,行會在促進生產力發展的同時也阻礙了生產力的發展。由行會所代表的市民社會是等級條件下的市民社會,代表社會中不同市民的等級序列。這種等級序列延續至今,仍然對生活與工作產生影響,導致差等正義的存在。

雖然自柏拉圖以來,平等正義一度被認作不同等級的人各司其職、各享其利的代名詞,但在支持無限制資本主義經濟的新自由主義者眼里,發達國家存在的不平等現象很大程度與個人在市場經濟環境下自由選擇地發揮他們的能力與才智有很大的關系。正如諾奇克在其著作《無政府狀態、國家與烏托邦》中所極力申辯的那樣,由此而引起的財富和收入方面的差距不足以構成一種需要采取政治行動來予以糾正的不公正現象。他們把社會上殘留的不平等解釋為國家插手干預市場運作的不正常結果[10]16。這是對不正義歸因的一種誤讀,認為不正義來自于政府的過度干預。正是由于新自由主義對不正義歸因的誤讀,“9·11”事件之后,美國打著“民主”“和平”的大旗,卻在肆意踐踏某些國家的主權和他人的人權,其行為是違背道德的,是被美國政府貼上正義標簽的非正義行為,這樣的非正義也可歸于差等正義。

事實上,差等正義更多地指制度安排將人與人之間事實上的差別變成了法律上的差別,這是一種典型的歧視,就如男女的生理差別變成制度上的差別對待一樣。這種差別對待的不合理性在以下情境中會被激發和識別出來,這種情景就是：“當一種現存的不平等安排因情勢的變化或科學知識或人類認識的發展而被認為不再必要、不再正當或不再可以接受的時候,正義感通常就會強烈地表現出來。”[3]291正因為如此,在某種程度上人們可以說,“為正義而斗爭”在許多情形下都是為了消除一種法律上的或為習慣所贊同的不平等安排而展開的,因為這種不平等既沒有事實上的基礎也缺乏理性。即便如此,雖然為消除歧視而進行的群體斗爭在歷史上一直延綿不斷,但幾乎從未真正實現過人與人之間的完全平等。在當代中國,亦有一些典型的表現,即某些公共政策不僅沒有減少社會不平等,反而進一步強化、固化、擴大原有的不平等,甚至制造新的不平等,由此產生了“同工不同酬、同命不同價”等差等正義現象。

2　公共管理視域中差等正義的根源：公共管理制度排斥

制度有非正式制度和正式制度之分。非正式制度是指人們在長期社會交往中逐漸形成的,得到社會認可的約定成俗的行為準則,包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等。正式制度是人們有意識建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度安排,它通常是成文的并由權力機構來保證實施,如法律、法規、政策、規章、契約等[11]。無論是非正式制度還是正式制度,都可能引起社會排斥,但本文討論的卻主要是正式制度引發的社會排斥,即社會排斥往往建立在公共管理制度有意為之的基礎之上。

差等正義的根源在于公共管理制度排斥,即正式制度對自身規制下的個人形成排斥,將一部分人的合法權利排斥在公民資格之外。公共政策是制度的主要表現形式,因此,準確地說,公共政策排斥是產生差等正義的根源。公共政策,顧名思義,不同于私人政策,應具有很強的公共性。按照薩繆爾森的定義,一種政策能成為公共物品,就不應具有排他性或競爭性[12]1194。公共政策的根本目的是維護社會公平和社會公正,實現社會資源的合理配置。然而,在現實生活中,我國公共政策卻存在著大量的排斥現象。所謂政策排斥或公共政策的社會排斥,是指公共政策違背其應有的公共性、公平性和公正性鐵律,將一部分人的合法權利排除在政策之外的過程。新中國成立以來,我國公共政策的社會排斥先后經歷了以政治為主導的計劃經濟時期、以價格“雙軌制”和“股份制改造”為主導的市場經濟初期、以全面改革為主的市場經濟時期。無論是哪個時期,公共政策的社會排斥都產生了大量的腐敗現象,擾亂了正常的分配秩序,引發了國有資產的大規模流失,加劇了社會不平等的程度[13]5。一般而言,公共政策的公正度建構了社會成員活動的空間邊界。當公共政策的公正度偏低時,社會成員的活動空間就比較狹小;當公共政策的公正度較高時,社會成員的活動空間就比較大,而且成員之間的關系是比較平等的。劃定公共政策的空間邊界時不能任意伸縮,“它的合理范圍應該處于政策受體在開放的公共領域內通過民主的方式博弈的均衡點,在這個位置上,公共政策運行的成本最低,政策的運行阻力也最小,而社會認同則達到最大化”[14]50。當通過某種分類體系或某種標準來劃定公共政策的空間邊界時,部分群體就會被排除在外,這些被排除的群體有可能是應該排除的群體,例如低保制度對富裕階層的排除,這種排除是正向排除;也有可能是被政策歧視的群體,如戶籍制度對農業人口的排除,此排除是負向排除。將這些群體排斥出去的政策主要包括社會保障、勞動就業、戶籍、高考以及所有制政策等。

公共政策是資源配置的手段之一,其制定目標是維護社會公平、倡導社會正義、促進社會效率,應該主要承擔社會整合功能,但實際卻產生部分社會排斥,這是為什么呢?這里的原因不外乎有兩類：一類是無意識的排斥,即受政策制定者主觀認知能力和文化水平的影響,公共政策制定得不夠合理、嚴密和周全,進而產生社會排斥;二是有意識的排斥,即政策制定者明明意識到制定這樣的政策會產生社會排斥,但是出于理性經濟人自利性的考慮,或為了維護政府利益,有意制定出具有社會排斥功能的政策。而不管是哪種原因產生的排斥,其根源在于國家或政府自身就是利益矛盾體。不僅如此,公共政策的制定還受到精英階層、利益集團和立法機構的影響。由于這些群體都有追求利益最大化的傾向,他們會不斷地向公共政策的制定者施加壓力,使政策制定朝著有利于自身的方向發展。實際上,政治家、政府官員和利益集團組成的“鐵三角”在公共政策中相互勾連,損害社會公共利益的行為時有發生,這使政府不顧民眾公共產品和公共服務的需求而盲目增長預算,這為“尋租”及其腐敗活動提供了空間。由此,公共政策在維護社會秩序、追求公共利益、保證社會公正等方面的角色也就大打折扣,其主要表現為：有的政策惠及面狹窄,只是照顧到了部分社會群體;有的政策過程比較封閉、政策內容流于形式;有的政策對弱勢群體的關注不足。這些表現都將導致公共政策公共性的喪失,引發社會排斥。

那么,公共政策是通過什么樣的運作機制或運行方式形成的社會排斥呢?李保平指出,公共政策的社會排斥機制是這樣的：由于政府制定的政策具有封閉性,政策尋租的可能性大大增加,而政策尋租就要對政策作一些相應的變通,政策變通的結果是政策背離其原有的方向與目標,最終導致失范[13]68-77。為此,公共政策的社會排斥機制可歸納為“政策封閉—政策尋租—政府變通—政策失范—政策排斥”,這樣的排斥機制建立在政策失范的基礎之上,有一定的合理性。劉哈蘭指出,制度排斥機制指基于排斥性的制度和政策將被封閉和隔離的社會成員推至邊緣境地的機制和過程,因此,制度排斥機制包括“制度封閉機制、政策變通機制、代際再生產機制與制度合法化機制”四個過程[15]20。具體來說,這四個過程是這樣發揮作用的：首先通過制度封閉機制對社會成員進行制度封閉與隔離,然后在執行制度的過程中通過變通執行的方式使其偏離原有的制度目標,隨后通過代際生產機制使制度排斥產生的不平等在在代際間復制、繼承和強化,最后通過制度合法化機制使具有排斥性的制度具有合法性地位,從而實現對制度受動者的合法排斥。不管是李保平所論的政策排斥還是劉哈蘭所論的制度排斥過程,都沒有考慮到外在因素對制度排斥的影響。由于差等正義現象并不是城市化過程中城鄉的自然差別,而是有許多人為因素的制度扭曲或制度差異的結果,這些政策不僅沒有縮小人與人之間的等級差別,反而擴大或制造人們之間的身份差異和等級差別,固化社會不平等的格局。再加上任何制度的運轉都需要嵌入更大的制度、結構甚至文化因素,因而,制度的扭曲或排斥除受到制度制定者和制定部門自利性影響之外,還受到文化、經濟、政治等多重外在因素的影響。也就是說,一項政策形成社會排斥,內部的運行過程即內因固然重要,但是大量的外部因素也會對其產生影響。從這個角度出發,政策的社會排斥是內部與外部多種因素共同作用的結果。內部因素是指影響政策排斥的內部要素的總和,包括政策的目標、價值取向、結構,政策的制定主體、形成過程以及運行方式,等等;外部要素是指作用于公共政策運行過程的外部因素的總和,包括觀念、權力、財富、組織結構形式等多方面,這些要素構成公共政策社會排斥的完整運行機制。也就是說,公共政策是通過內外部因素的共同作用將一部分人的合法權利排斥在成員資格之外的。由此,公共政策的社會排斥機制就形成如圖1所示的過程。

圖1　公共政策排斥機制圖

由圖1可知,當傳統文化中的等級思想、官僚制中的等級觀念、異化的公權力與具有支配性的社會財富等外部環境共同作用于公共政策時,經由利益集團、社會整體價值偏好與公共政策制定主體價值偏好、制度目標和制度過程的影響,公共政策會發生異化,其表現是：政策價值與公共利益背離,政策目標異化為利益集團的工具,政策制定過程呈現出封閉性,政策結果具有歧視性,最終形成政策排斥。而政策排斥會產生大量的社會排斥、社會歧視現象,引發社會不平等,差等正義由此產生。

3　公共管理視域中差等正義的消解：良善公共管理制度的構建

制度是一個社會正常運轉的約束和保障。羅爾斯《正義論》一書開篇即指出：“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論無論它多么精致和簡潔,只要它不真實,就必須加以拒絕和修正;同樣,某些法律和制度,不管它們如何有效率和有條理,只要它們不正義,就必須加以改造和廢除。”[16]54這意味著,制度正義是社會正義的保障,但同時,某些制度也可能是社會不公平不正義的罪魁禍首[3]285。例如,就業權的平等意味著要打破壟斷,如果一個工作機會并沒有向所有的人開放,那么這種就業平等就是形式平等而非實質平等。受教育權的實施也同樣如此,它取決于是否存在足夠數量的教育機構以及這些機構所確立的收費標準。機會上的形式平等與實質平等之間的矛盾常常存在,甚至不可避免,為此,為了協調二者的關系,人們常常采取基本需要的平等補充基本權利的平等這一折中的辦法來確保弱勢群體的最低生活需要[17]112-115。如果事實如此,弱勢群體就可以在生活陷入緊急狀態時被賦予特權,例如頒布最低工資法案、實行社會救濟、建立福利制度等,也就是說,要通過制度來矯正權利不平等。而要做到這些,良善的公共管理制度就是不可缺少的。

何謂良善的制度呢?這里有目的論與權利論兩種觀點,功利主義和自由主義分別是其兩種代表。功利主義認為,良善的制度就是可以實現社會成員福利(功利、效率)最大化的制度;自由主義則側重制度的合法性和正當性,并以平等的自由權利是否得以實現作為衡量良善制度的標準。功利主義的良善制度標準有根本缺陷,這一缺陷就是“以功能本身規定制度的善,進而使制度本身只是在一種純粹工具性、技術性的意義上被估量”[18]。權利論的良善制度更加合理,但是若僅以是否能實現人們平等的自由權作為衡量的標準,這又是不合理的。自由主義的良善制度也有致命的缺陷,那就是自由權尤其是財產的自由可能會損害人們的平等權。那到底什么是良善的制度呢?先看什么是良善。哈貝馬斯提到：“后形而上學能否回答良善生活的問題呢?這里所說的良善,意思是指具有典范意義,無論是對個體的生活,還是對政治共同體的生活,都值得仿效。”[19]也就是說,良善是具有典范意義的、值得效仿的一種狀態。將這種狀態映射到制度領域,與政治合法性一樣,制度的良善性就呈現出形式良善性和實質良善性兩個方面。形式的良善性指制度形式上的正當性,即是否違法。在我國,由于制度是較抽象的價值規范,因而這里的制度違法大多數時候指的是違反憲法。而所謂制度的正當性是指制度的程序正義性,是制度合法性的體現。制度的正當性包括以下幾方面的內容：一是制度存在的根據是什么?該依據是否合法?二是制度創設的程序是否合法?三是制度的使用依據是什么?即在什么樣的條件下使用制度才是正當的。四是制度的執行根據是什么?即一個國家、一個政府應該怎樣具體執行各種制度才是合法的。五是制度執行的方式是什么?即以什么方式執行制度才被認為是合法的,等等。高兆明指出,一個形式上善的制度應當具有形式上的普遍性、運轉上的高效性,一個善的制度是沒有“潛規則”的制度,也是一個有效率的制度[20]54-55。但是,形式良善表現出來的工具性必須在具有實質性的善的充實下才能獲得真實的價值。根據黑格爾的分析,工具性的善只有在成為實質性的善的構成部分時,這種工具性的善才能發揮其價值。羅爾斯曾在良序社會話題之下討論過“善”的制度應當具有的基本內容。根據羅爾斯的思想,當討論一個制度的“善”與否時,并不是空洞抽象的泛泛而談,而總是在一個具體時代背景下的言說。“我們在當今時代所討論的制度善,是基于現代民主政治制度而非宗法等級或專制制度這一歷史背景。”[21]65其實,一個良善的制度首先應該具有基本的道德精神,沒有道德精神,良善的制度就沒有了實質性內涵。而根據羅爾斯的分析,一種良善的制度是“自由和平等的人們之間的公平合作體系”[21]24,這種良善的制度至少具有如下特質：一是有公認的政治正義觀念,即這個善的制度不是某些集團或階級而是全體成員認可的善的制度,保護的是全體成員的共同利益和權利;二是社會結構和社會秩序受到這種價值精神的有效調節;三是生活在這種制度中的公民具有正義感,能夠根據這個被公認的政治正義原則采取自己的行動,即符合馬克思所說的合乎人性的生長環境[21]14-15。羅爾斯的這四個闡釋可將其稱為“制度的合理性”問題。因為任何一種制度設計得哪怕再精細,也是某種特定價值的呈現。離開了這種特定價值,良善的制度就無從談起。

關于良善制度的內容,羅爾斯認為,善的制度包括善的基本制度和具體制度,基本制度提供的是“社會背景正義和程序正義,能夠培育和塑造社會成員的道德能力”,具體制度是“社會基本制度的具體化和細化,與基本制度一起構成完整的社會制度”[16]154。概言之,一個良善的制度就是一個正義的制度,一個正義的制度就是一個平等的制度,而一個平等的制度就要求平等對待所有的人,尊重所有人的人格和尊嚴。

至于良善制度的實現,制度道德化或制度倫理化應該是最好的選擇。制度的道德化意味著以人性的需要和發展作為制度確立和制度創新的根本目標。公共管理制度的道德化要求在公共管理制度建設中融入倫理、道德等因素,體現為民執政的思想和公平正義的理念,這對實現公共人員公共行為的道德化有重要的幫助。同時,由于任何制度要獲得廣泛的支持都必須具有為全社會所接受的道德正當性。因此,制度道德化對整個社會的道德建設具有根本性作用。這一點,張康之是這樣描述的：社會價值體系的重建或“返魅”應明確定位在道德方向上,因為道德是社會治理體系的核心價值,其他價值都主要是圍繞道德因素而展開的[22]。安東尼·吉登斯也認為,人與人的分離是一種現象,其實質則是在人的生活中失去了道德[23]。為此,阿馬蒂亞·森指出,那些單純把人看成經濟人的做法忽視了人類的倫理屬性,是不可取的[24]52-53。事實上,如果制度建設真的喪失了倫理考量,政府這架精密的機器網羅“最有資格的能手來操縱這個機器的辦法愈是巧妙,為患就愈大”[25]120。這意味著,制度的道德化是良善制度的主要實現進路。簡言之,良善的制度就是不歧視、不排斥,提倡平等對話與協商,倡導平等協作的制度。這樣的制度不僅是尊重人的人權,還尊重人的尊嚴,倡導人格的獨立與平等。

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