城鄉一體化建設制約因素及路徑探索

(重慶工商大學會計學院,重慶 400067)

改革開放以來,我國市場經濟日益發展,但因為我國歷史形成的城鄉二元經濟結構,導致城市與農村之間的發展失衡,差距較大,其中“三農”問題尤為嚴重,阻礙了我國整體經濟的進一步發展。

1　我國城鄉一體化取得的成效

1.1　城鎮化水平顯著提高

自1998年取消住房實物分配改革以來,我國城鎮化進程發展迅速。我國城鎮化水平于2003年達到40%,比歐美國家達到40%的時間晚了100多年,比日本都晚了50多年,但是我國從1981年到2003年,所用時間僅有22年,比英國的120年、法國的100年、德國的80年、美國的40年和日本的30年都要快,說明我國城鎮化速度相當快。高度城鎮化是經濟發展到一定階段的一般規律,世界發達國家城鎮化水平普遍都高,因此,我國城鎮化水平的迅速提高必然會推動城鄉社會經濟一體化的進程[1]。

1.2　城鄉收入與儲蓄大幅增加

從2004年開始,城鎮居民人均可支配收入增速穩步上升,2007年增速最大達12.2%,隨后增幅下降,穩定在7%～9%左右,2014年我國城鎮居民人均可支配收入為28 844元,扣除價格因素,同比增加6.8%,相比1978年的343.4元增長了約83倍。農村居民人均純收入增速從2003年的4.3%持續上升至2011年的11.4%,隨后增速小幅下降,2014年農村居民人均純收入為9 892元,扣除價格因素,同比增加9.2%,相比1978年的133.6元增長了約73倍。

城鄉居民收入大幅增加的同時,我國城鄉居民儲蓄存款余額也在穩步上升。我國城鄉居民儲蓄存款余額由 1978年的 210.6億元增加到 2013年447 601.57億元,增長了約 2 124倍,增幅驚人。2008年以來的同比增速也保持在12%以上,2013年同比增幅為12.03%,儲蓄存款余額比上年增加55 915.15 億元。

1.3　城鄉基本公共服務水平整體提高

教育方面,2008年實現了中小學生義務教育階段學雜費全免,2009年開始實施中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免費教育。社會保障方面,2009年我國開始推進新型農村社會養老保險試點工作,現已全面展開;2003年新型農村合作醫療制度開始試點,農村居民看病報銷比例不斷提高,報銷范圍也有所擴大,到2014年,新型農村合作醫療覆蓋范圍基本輻射到全國[2];2004年開始全面實施農村計劃生育家庭扶助制度,2007年建立農村最低生活保障制度,2009年開始在全國10%的縣(市、區、旗)進行新型農村社會養老保險制度試點?；A設施建設方面,2006年以來,國家農村飲水安全工程建設投資590億用以解決全國2.15億農村居民以及農村學校師生飲水安全問題。截至目前為止,大電網覆蓋了超過95%的農村,使得農村居民得以享受與城市居民同樣價格的電力[3]。

2　我國城鄉一體化存在的問題及其原因

2.1　城鄉居民收入差距有不斷拉大的趨勢

1978年以來,通過經濟體制改革,解放生產力,我國經濟得到快速發展,城鄉居民收入也大幅上升(見圖1)。然而在城鄉居民收入普遍得到大幅提升的同時,城鎮居民和農村居民之間的收入差距卻不斷擴大。尤其是1998年以來,城市居民收入增長迅速,但農民收入增長卻較遲緩。1998-2009年期間,城鎮居民收入的增長速度9.22%,遠超農村家庭人均純收入年均增速6.14%。

2010-2013年,農村家庭人均純收入增速大于城鎮家庭人均可支配收入。2013年,農村居民人均純收入8 895.8元,扣除價格上漲因素,比上年實際增長9.3%,較同年城鎮居民人均可支配收入7%的增長速度要略快,說明相對差距有減小趨勢,但仍處于高位。

圖1　1985-2013年我國城鄉收入增速對比

導致我國城鄉居民收入差異的原因,一是城市偏向政策。如二元戶籍制度。二是二元經濟結構的影響。尹帥運用格蘭杰因果分析研究二元經濟結構和城鎮化水平等因素對城鄉收入差距的影響,研究結果發現二元經濟結構對我國城鄉收入差距的縮小具有負向作用[4]。三是城鄉金融支持失衡。金融行業多集中在城市,而農村地區由于資源短缺,不能獲得資金來源,導致城鄉經濟發展差距逐漸拉大。

2.2　城鄉基礎設施建設嚴重失調

盡管國家出臺一系列政策推進城鎮化進程,興建農村基礎設施等,使農村工作取得了一定成效,然而長期以來,基礎設施建設投資一直偏向于城市。相對城市而言農村的電力設施破舊、道路閉塞、信息封閉、飲水障礙,且城鎮過度分散的建設導致基礎設施在空間上的支離破碎以及用地浪費;基礎設施供給數量不足,質量不高,結構不合理,標準低、功能弱、形象差,投資重疊或重復。

綜上分析,城鄉基礎設施差距原因在于：一是計劃經濟下的二元經濟體制,具體表現在“以農補工”和城鄉分割建設。二是我國農村基礎設施供給制度存在缺陷,主要表現為基層政府財權事權不對稱,農業基礎設施建設缺乏資金來源,農民自籌動力不足,供求機構不合理。三是財政體制不合理,具體表現為中央與地方財政收入、支出的不對稱。四是缺乏區域宏觀調控,部門之間各自為政,城鄉規劃不科學。五是經濟社會發展的內在失衡和外在的巨大壓力[5]。

2.3　城鄉基本公共服務聯動不均

2.3.1　基礎教育方面

相對城市而言,農村家庭收入低、農村高中階段教育進程緩慢,越來越多的初中畢業生進入城市尋找工作機會,導致農村接受非義務教育和高等教育的學生數量遠遠少于城市學生。此外,農村教學條件與城市相比落后太多,城市大多數學校使用現代化教育教學手段,擁有投影儀、實驗室、微機室、語音室等教學設施,而農村學校在現代化設備方面十分欠缺。農村教師師資總體素質也不高,教師隊伍不穩定,很多學校沒有一位公辦教師,基本是初中畢業教小學。由于農村學校教師的待遇偏低,許多高文憑、高素質教師選擇在大城市就業,農村教師流失現象十分嚴重,教師也偏老齡化,知識更新速度也較慢。

2.3.2　基礎衛生方面

城市擁有較多硬件齊全的大型醫院、醫術精通的優秀人才、先進的醫療技術和醫療設備,農村卻處于缺乏醫療衛生人員、醫療設備陳舊、醫務環境簡陋的資源極度匱乏狀態,城市居民享受的醫療衛生條件也遠遠好于農村居民。衛生部統計數據顯示,2012年我國農村衛生費用只有6 781.2億元,城市衛生費用為21 065.6億元,是農村的3倍多,人均衛生費用的差距更大。2012年我國城市每千人口衛生技術人員數為8.54,農村卻不到城市的一半,僅為3.41。而城市的執業醫師和注冊護士,平均每千人口醫護人員數量約為農村的3倍。2012年,每千人口醫院和衛生院床位,城市為6.88張,農村僅為3.11 張。

2.3.3　社會保障方面

我國勞動與社會保障部的數據顯示,我國城市社會保障制度的基本框架已基本完成,現已進入完善發展階段,然而農民的社會保障仍然滯后于現實需要,農民參保水平低下。社會保險方面,城鎮職工可以享受養老、醫療、工傷、失業和生育等五險,城鎮居民和農村居民僅能享受養老和醫療二險,但是農村居民和城鎮居民享受的保險內涵和保障水平差距十分顯著。在社會救助方面,根據社會保障部數據顯示,2012年時,城市的最低生活保障平均支出水平是每人每月238元,農村103元。農村獲醫療救助人次為1 483.7萬,超過城鎮醫療救助人次689.8萬,而每人每次救助平均支出,城鎮858.7元,農村721.6元,農村醫療救助水平明顯低于城鎮。

針對以上我國城鄉基本公共服務在供給水平、供給質量以及成本負擔方面不均等,投入力度也不夠等現象,吳根平認為這是由公共財政投入不足、二元經濟結構、各級政府財權事權不匹配以及供給模式單一等原因所引起的[6]。

3　制約城鄉一體化的影響因素

3.1　經濟要素流動失衡

經濟要素的流動遵循比較利益原則,比較受益高的企業、產業、地區,會得到更多經濟要素。城市相對農村,擁有更多的高效益企業和產業,資源流向城市是市場經濟的自然規律[7]。由此導致農村的土地資產無法進入市場,經濟要素流通不暢,主要表現在：

3.1.1　大量農村剩余勞動力滯留在農業部門,使農業不再具有比較優勢,難以提高農民收入

目前,中國新增勞動力多數都在農村地區,但是勞動技能卻較低。在新增就業機會有限的情況下,如果國家選擇勞動節約型技術經濟進步,就會提高城市勞動力市場準入門檻,造成眾多農村剩余勞動力無法從城市的經濟增長中獲取就業機會,從而滯留在農村,農村剩余勞動力難以向城市轉移。這不僅會導致農村人口收入水平低下,而且其消費結構和消費水平都無法達到城市化和工業化的基本要求,進而會制約城鄉一體化進程。

3.1.2　農村土地資源以非市場化的形式流入城市,導致財富效應在城鄉之間的分配不合理,失地農民難以市民化

當土地由農業生產轉向非農業部門,這種配置是有效率的。這種流動轉變的主要成本是征地賠償,其本質可以看作是農民失去原有資產的置換費,合理的征地補償金應該覆蓋土地要素的流動成本。然而,我國現行的土地流動是由地方政府主導強制實行,農民從土地流動中獲取的收益分配比例過低,僅有5%～10%。失地農民具有的技能與工業部門要求的就業技能不符,導致農民難以真正融入到城市生活中。

3.1.3　農村金融服務組織缺失,農村金融資本流向城市,導致農業發展缺少金融支持

由于農業積累資金能力較差,金融機構追逐利潤最大化,不愿意為農業生產提供資金,導致目前農村地區金融服務組織數量少,金融服務與農業生產脫節。農村地區難以獲得農村金融機構資金支持會導致農民只能存款,很難貸款,意味著農村地區的金融資本將通過金融機構的存款業務向城市轉移[8]。

3.2　政策制度不平等

以勞動就業為例,我國“三農”問題主要體現在農村勞動力嚴重過剩,國家就業政策僅是鼓勵農民在小城鎮就業定居,大中城市就業門檻依然較高。因此,在城鄉一體化的過程中,關鍵是要增加農民就業,消除就業壁壘,將農村富余勞動力轉移到城市。

3.3　產業差異明顯

由于農業生產在農村經濟結構中占主導地位,但是農業生產其周期長、易受環境條件影響、收益率較低等局限性,導致其增速明顯低于第二、三產業。此外,由于我國目前對工業產業投入較大,投資于農業產業的資本較少,加上農業產業經營方式相對落后,仍以勞動密集型要素投入為主,導致生產效率較低。長遠看來,農業產值占 GDP比重下降是必然的。

從需求看,決定農業GDP水平的主要是非農業居民的消費水平,而不是農業生產的供給能力。在需求水平不變的情況下,農產品總量上升,必然導致供大于求,由此導致農產品價格下降。而食品類商品的需求彈性小,價格大幅度下降不能引起銷售量的同比增加,因此會造成農業生產中農作物增產而農民收入卻下降的困境。然而我國農村的經濟發展以農業為主,其他產業很不發達,在農業產業勞動生產率低下的情況下,必然會使得城鄉居民收入差距越來越大。

3.4　政府職能缺失

市場經濟體制發揮著配置社會資源的作用,但也存在市場失靈的情況,如提供公共物品,消除分配不均等,市場調節失靈,這時需要政府的宏觀調控。而政府如果作為不當,不但不能有效矯正市場失靈造成的偏差,反而會放大了市場機制的影響。

3.4.1　職能定位不明確

現階段國家法律法規對鄉鎮政府職能的基本定位與城鄉一體化的實際要求不相符。如有的地方上級政府不遵從市場經濟規律,要求鄉鎮政府必須完成招商引資指標,必須完成某些工作評比指標,而忽視對公共服務、基礎設施等方面的建設,不能有效治理生態環境和保護公平公正的市場環境。無法發揮宏觀調控當地政治、經濟和社會文化的功能。這種上級政府的要求初衷是無可非議的,但這樣會形成形式主義、形象工程,勞民傷財。

3.4.2　財權事權不匹配

目前我國鄉鎮政府仍是壓力型地方政府管理體制,事權財權不匹配、財政收支管理混亂等原因導致地方債務嚴重,影響鄉鎮政府的正常運轉和鄉鎮干部積極性,使得鄉鎮政府作為公共權力部門,因為財力原因,無法實現公共目標和產品的提供,導致其公共服務職能弱化。這種政府職能的缺失和錯位制約了農村發展,進一步拉大城鄉差距。

4　加強城鄉一體化建設的政策建議

4.1　科學規劃城鄉土地利用

土地是目前我國城鄉經濟要素流動的關鍵,城市對農村土地需求較大,農村土地以超低價格向城市供應,造成城市房地產的暴利和城市土地資源使用的浪費。有關數據顯示,我國644個城市的人均建設用地達133平方米,遠高于歐美發達國家的82.4平方米和發展中國家的83.3平方米[9]。土地利用規劃應該與經濟發展、城鄉規劃、生態建設和環境保護結合起來,這樣既能避免人力、財力、物力的巨大浪費,又能避免規劃偏向城市,忽略農村的弊端。

科學規劃利用土地需要完善土地產權制度,因為土地問題的核心就是產權問題。為保證農業長期穩定發展、糧食生產能力繼續提高,必須保護耕地。國家擁有土地的管理權和發展權,按照農地農有、農地農用的原則,嚴格限制農業用地非農化。因此,要對現行土地管理制度進行改革,通過城鄉土地規劃,促進產業轉移和農村富余勞動力的轉移,讓農村人口在城市工作、定居,同時保證農村耕地不被破壞。這樣既可以解決目前城市土地嚴重短缺而農村土地富余的難題,還可以矯正畸形的城鄉房地產市場,打破城鄉界限、破除各地區各自為政,統籌各地區發展規劃。

嘗試解決農村土地使用權流轉問題的一個創新探索即是地票交易制度的建立。十八屆三中全會以來,“農村改革試驗區”紛紛進行了農村宅基地制度改革。國內局部地區推行若干年,已形成一定經驗的地票交易制度在建立城鄉統一的土地市場、保護耕地、城市反哺農村和實現農民增收等方面都具有示范作用和意義。所謂地票,是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地,經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標。購得的地票,可以納入新增建設用地計劃,增加相同數量的城鎮建設用地。

4.2　逐步取消二元戶籍制度

取消二元戶籍制度需建立健全城鄉統一戶口登記管理制度,培育平等競爭、城鄉一體的勞動力市場。實行統一居民身份登記制度,以居民的居住地為依據進行登記,以擁有穩定職業和合法固定住所為基本落戶條件,確定戶籍基本功能：(1)證明公民身份、權利能力和民事行為能力;(2)為政府制定國民經濟和社會發展規劃以及配置勞動力資源等提供人口數據及基礎性資料。將依附在戶籍制度上的其他利益剝離開來,恢復戶籍管理制度的本來面貌,完善對戶籍管理的立法,并加強依法行政和規范執法能力。

4.3　促進農村產業結構升級

農業發達是一切產業穩定發展的基礎,由于我國農村產業基礎投入長期嚴重不足,農田水利設施年久失修,適應現代化耕作技術的規劃缺乏,使得種植業長期處于補貼非農產業的弱勢地位,其價格使得投入農業的收益不具有比較優勢,因此城市的資金、技術、企業家能力等經濟要素難以自主流向農村。因此,要發展農村知識密集型產業,尤其要發展以高新技術支持的新型產業,促進農村經濟增長,擴大國內需求,推動消費升級,為農村產業結構升級以及產業協調做準備。此外,要發展農村生態旅游業。隨著城鎮化的進程,人們越來越注重旅游享受,廣大農村地區可以充分利用本地區環境、資源和生態優勢,豐富生態旅游資源,發展生態旅游產業,促進農村產業結構進一步升級。在此基礎上,需要改善農村基礎設施建設,完善農村社會保障體系,增加農村財政補貼,加快新農村建設,促使農村產業現代化,引導城市資金、技術、組織流向農村產業,才能有效推進城市化進程。

4.4　統籌政府職能建設

鄉鎮政府在城鄉一體化進程中至關重要,政府既要擔當引導者和服務者,還要轉變職能,調動各方面社會主體積極性,建設“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型城鄉關系。為此,鄉鎮政府需要：(1)優化宏觀調控職能,根據本地區實際發展情況,對其長遠經濟發展、基礎設施建設、公共服務設施建設進行合理規劃,包括土地農業與工業用途的規劃、城鎮內部空間規劃、農業發展方向規劃等。(2)強化經濟發展職能,把握城鄉一體化發展趨勢,圍繞城鄉一體化發展目標,為經濟主體提供經濟服務,在招商引資的基礎上,提高農業科技水平,加強農民農業技術教育,積極推進農業產業化經營。完善經濟制度,創造一個公平競爭的市場環境。(3)提升社會管理職能,積極學習,多方面提升社會管理能力,學會解決各種社會問題,尤其是社會穩定問題。做到有法可依、有法必依,加強社會管理體制建設,推進體制創新,充分發揮鄉鎮政府穩定社會的功能。(4)完善公共服務職能,以具體的鄉情、鎮情為依據,建立農村基本公共服務供給制度。合理分配事權和財權,為基本公共服務提供財力支持,在社會養老、醫療衛生、義務教育、交通電力通訊等基礎生活方面保證其供給,切實保障農民公共服務利益[10]。

參考文獻：

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[3]馬曉河,劉振中.“十二五”時期農業農村基礎設施建設戰略研究[J].農業經濟問題,2011(7).

[4]尹帥.城鎮化對二元經濟結構及城鄉收入差距的影響[J].北京農業職業學院學報,2013(4).

[5]徐喬.我國城鄉基礎設施協調發展文獻研究[J].懷化學院院報,2012(7).

[6]吳根平.我國城鄉一體化發展中基本公共服務均等化的困境與出路[J].農業現代化研究,2014(1).

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[9]王光龍.我國城鄉經濟要素自由流動的主要障礙與對策[J].農業工程,2011(4).

[10]周志旺.城鄉發展一體化進程中鄉鎮政府職能發展研究[J].人民論壇,2014(7).