中央政治局法治學習與我國法治“新常態”的營造

(鄭州大學公共管理學院,河南鄭州 450001)

1　法治學習與法治“新常態”的關聯

十八屆四中全會提出全面推進依法治國,標志著法治將成為未來中國治國理政的基本方式,依法治國將進入制度化、規范化軌道,法治成為一種新常態。

在漢語詞典里,常態的本來含義是指固定的姿態、形態或本來的狀態,意指事物的發展進入了一種固定或穩定的狀態。而新常態意味著事物的發展進入了一種新的長期穩定的趨勢。與事物過去的發展態勢相比較而言,新常態之“新”不僅意味著形成了一種的常態化的模式,而且具有一定的創新。基于對新常態概念的理解,筆者認為,法治“新常態”至少包含三層內涵。

第一,與十八大前中國法治的理念、法治建設相比較,法治“新常態”意味著法治成為未來中國一種常態化、制度化的模式。不僅如此,法治具有新的內涵,法治之新體現在新思維、新方針和新方法,法治的系統性、整體性和根本性更為明顯。

第二,法治不僅成為未來中國治國理政的基本方式,而且將成為未來長期穩定的制度化方式。法治“新常態”實際上意味著法治成為一種國家形態,法治不僅應成為政府和公職人員恪守的基本原則,還應成為全社會常態化的行為模式。法治不是可有可無或者權宜之計,而應成為一種基本的社會準則和人們遵守的行為規范。

第三,法治成為全社會的一種信仰,一種精神,法治深刻嵌入社會之中。法治既是一種法律形態,更是一種價值形態,法作為最高權威深受社會尊崇,任何人和任何組織必須遵守法律,不能逾越法的邊界。

從一定意義上講,法治本來作為一種國家治理的手段,本身具有穩定性和秩序性,但法治成為一個社會、一個國家的常態,并不是很容易的事情,也不是瞬間形成的。從最基本的條件來說,一個國家法治信仰、法治精神的養成離不開全社會對法治的反復學習、領悟與把握。因此,法治學習是使法治常態化的一個重要過程和基礎。

首先,法治學習可以樹立法治思維。對于法治“新常態”而言,法治思維非常重要,在一定程度上決定著法治能否成為常態,因為法治“新常態”的形成有賴于社會的推動,作為社會主體的人有無法治意識、法治思維就顯得尤為關鍵。而法治思維不可能自動形成,必須通過反復學習才能確立。法治學習的主體可以是普通公民,也可以是執政精英。就前者而言,普通公民的法治學習無疑是推動法治常態化的社會基礎,是促成和形成全社會守法氛圍的關鍵。就后者而言,執政精英的法治學習對于一個國家選擇法治道路至關重要。塞繆爾·亨廷頓認為一個國家的政治決策很大程度上取決于執政精英的態度[1]32。而政策過程實質上也是一種知識過程,而知識過程的形式之一即學習[2]69。因此,無論是執政精英還是普通公民,必須通過學習才能牢固確立和形成法治思維。

其次,通過法治學習,才能增強學法、用法的本領。學習既可以是理論學習,也可以是實踐層面的。學習也是政治有機體的基本能力之一,尤其是適應能力的體現。對于發展中國家而言,治國理政的過程也是一個學習的過程,中國的改革開放從本質上講就是一個學習的過程。一個國家只有通過法治學習,才能真正領悟法治精神的精髓,才能在學習中真正運用法治的手段解決發展中的問題,體驗法治的智慧,提升本身的適應能力和水平,推動法治化的水平。

最后,更重要的是,通過大興法治學習之風,營造學法、用法的氛圍。在全社會樹立起法治權威,使法治真正成為一種信仰,使法治成為人們認同的根本價值,法的權威才能在人們的心中和社會中真正牢固確立。

2　中央政治局法治學習與法治“新常態”

法治“新常態”的營造是中國共產黨執政以來長期法治學習的重要成果,中央政治局集體學習法治的過程,也就是我國法治確立、法治實施、法治逐漸常態化的過程。

早在20世紀50年代,為了保證新中國第一部憲法制定的科學性,毛澤東就倡導中央高層學習各國憲法,對世界各國尤其是社會主義國家的憲法制定進行必要的借鑒。20世紀80年代,為推動“一五普法”工作,中央政治局先后邀請法律專家為政治局開設法律、法制講座,希望通過中央領導學法來推動全國的普法工作,推動全社會樹立法治理念。中共十六大以后,中央政治局集體學習正式制度化。在學習內容上開始明確提出依法治國的基本方略,通過學習加快探索、構建中國特色的社會主義法律體系,在全黨營造依法執政、依法辦事的良好氛圍。

新中國成立后持續到十八大前的法治學習為法治“新常態”的營造做了很好的鋪墊,法治“新常態”的真正營造開始于十八大。十八屆中央政治局繼承、延續了以往法治學習的傳統,并不斷立足于當前社會發展的現實,大膽開拓創新,通過法治學習推動法治常態化、制度化。

第一,明確提出法治中國建設的總目標、總布局。黨的十八大后,習近平提出了“法治中國”的時代命題。在十八屆中央政治局第四次集體學習中,習近平指出：堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,不斷開創依法治國新局面。法治國家、法治政府、法治社會三者之間相互聯系,實際上構成了一個有機的整體,也是法治新常態的一個整體體現和總布局。因此,這次學習實際上提出了全面深化改革時期中國法治體系的總綱要。中國共產黨對法治中國建設的基本方略、整體方案進行了部署,強調法是統轄國家、政府、社會的核心,表明全面深化改革時期法治的根本作用、范圍已經從依法行政、法治政府為重點轉向社會各方面事業的全面法治化。

第二,在法治學習中,逐漸深化對法治“新十六字方針”的認識和宣傳,以“新十六字方針”為主要內容的法治“新常態”構成了一個有機系統。中共十八大報告提出：“要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,堅持法律面前人人平等,保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”其中,“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”被稱為依法治國的“新十六字方針”。“新十六字方針”從科學立法、嚴格執法、公正執法再到全民守法,法治的內涵更加豐富、全面,這既是對改革開放后我國社會主義法制建設的“舊”十六字方針(“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”)的豐富和發展,又根據中國社會發展的現實進一步闡釋了法治的時代內涵。在十八屆中央政治局第四次集體學習中,習近平在總結講話中,對“新十六字方針”進行了深刻解讀,強調要提高立法的科學化、民主化水平,完善立法工作機制和程序,發揮立法的引領和推動作用;加強憲法和法律實施,維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威,形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環境;改進司法工作作風,讓人民群眾感受到司法的公平正義;引導全體人民守法,在全社會形成守法光榮的良好氛圍[3]144。這表明中央領導層對法治的認識已經達到了一個較為成熟的高度,法治“新十六字方針”實際上已經構成了法治“新常態”的一個有機系統。

第三,在法治學習中,中國共產黨反復強調法治思維的常態化。首先,強調中國共產黨的執政應牢固確立法治思維,強調依憲執政、依法執政、依法行政的有機統一。在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上,習近平指出：“依法治國,首先是依憲治國;依法執政,關鍵是依憲執政。”[3]141黨的領導方式和執政方式統一的關鍵是法治思維的確立、法律規則的遵守。因此,黨自身必須在憲法和法律范圍內活動,真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法,尤其是黨的領導干部要把對法治的尊崇和敬畏轉化為思維方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策[4]。其次,在進一步深化改革上強調應始終確立法治意識和法治思維。在中央政治局學習以及習近平的多次講話中,談到改革,反復釋放的信號和核心要求是,要把各項改革納入法治化軌道,要善于運用法治方式推進改革,以法治規范改革,凡是重大改革都要于法有據。2013年,習近平在山東考察時再次強調,要正確、準確、有序、協調推進改革,該中央統一部署的不要搶跑,該盡早推進的不要拖宕,該試點的不要倉促推開,該深入研究后再推進的不要急于求成,該得到法律授權的不要超前推進[5]。在改革的問題上,樹立法治意識、法治思維既指明了改革方向,又保證了改革的常態化。再次,用法治的思維處理政府與市場的關系。政府與市場的關系問題始終是中國社會主義建設過程中一個至關重要而又很難厘清的問題,它關系到中國特色社會主義市場經濟的健康發展。在中央政治局第十五次集體學習中,習近平在談到如何處理政府與市場的關系時,強調政府一定要嚴格依法執政,該管的事一定要管好、管到位,該放的權一定要放足、放到位,堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。這其實是強調在處理政府與市場的關系上要遵守法律程序和規則。

第四,在法治學習中,中國共產黨反復強調法治方式、行為的常態化。強調全面運用法治進行國家治理始終是十八屆中央政治局法治學習的一個突出特色。例如,在十八屆中央政治局第十四次關于維護國家安全和社會安定的集體學習中,習近平強調從源頭上預防和減少社會矛盾,最根本的還是全面推進依法治國,運用法律手段來解決社會矛盾,形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境[3]204。在十八屆中央政治局第五次、第十六次、第二十四次集體學習中,同樣強調用法治來加強廉政建設、黨的作風建設、反腐倡廉法規制度建設,把法律、法規制度貫穿到反腐倡廉、作風建設各個領域,充分發揮法規制度的激勵約束作用,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制,用法治推進反腐倡廉工作制度化、規范化。在十八屆中央政治局第十次關于推進住房保障體系的主題學習以及第六次關于生態文明建設學習中,同樣強調解決問題的根本方法在于法治。不僅如此,在國家對外行為上,同樣注重用法律維護國家利益。在十八屆中央政治局第八次關于建設海洋強國的主題學習中,習近平強調要堅持用和平方式、談判方式解決爭端,努力維護和平穩定。在現實海洋維權中,中國政府密切跟蹤國際海洋法最新進展和世界各沿海國在海洋權益維護方面的海洋實踐和成功經驗,不斷提高海洋維權能力,堅決維護國家海洋權益。在打擊“三股勢力”、維護國家統一中同樣注重法治手段的根本性作用。法治的作用,己經從十五大提出依法治國基本方略時的“基礎性作用”演進為今天治國理政當中的“決定性作用”[6]。

第五,遵循法治領域的客觀規律,“破”“立”結合,不斷頒布、修改以及廢止相關法律、法規,扎實推進司法領域的改革,推動法治實踐的有效展開。首先,在“破”的方面：為了規范立法工作、推動科學立法,2014年8月舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議,初次審議了《立法法》修正案草案。這是《立法法》實施14年后首次修改。《立法法》的通過,對于進一步提高立法質量,推進科學立法、民主立法,更好地發揮立法的引領和推動作用,完善中國特色社會主義法律體系具有重要意義。依照新時期社會治理的要求,十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關于修改《行政訴訟法》的決定,新的《行政訴訟法》從2015年5月1日起開始實施。按照法治的新要求,推動依規治黨,2014年11月,中共中央發布《關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》,160件黨內法規和規范性文件被廢止,231件宣布失效,從而有效解決了黨內法規制度中長期存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題,初步形成了完善的黨內法規體系。實行已久的勞動教養制度也已被廢止。其次,在“立”的方面：按照依法治軍從嚴治軍的要求,兩年多的時間,相繼出臺50多項法規制度,軍隊的紀檢、審計等工作全面加強;正式頒布《中國共產黨巡視工作條例》,推動巡視工作的制度化;建立憲法宣誓制度。再次,在司法改革領域上,十八屆中央政治局舉行以深化司法體制改革、保證司法公正為主題的集體學習,部署和推動司法改革。新的司法體制改革先后進行了一系列真正革除司法體制之弊的舉措,如明確從財政上保證司法獨立、完善司法人員分類管理、啟動領導干部干預司法問責制等。通過司法改革,推動司法去行政化和去地方化,規范司法權力的運行。

第六,強調法治建設的“中國化”。中國法治“新常態”不是西方常態意義上的法治,而是帶有中國特色的法治模式,具有一定的創新性和自主性。在法治的問題上,不可否認,域外法治意識形態事實上浸染于我國法治建設的整個過程中,并不同程度地對我國法治建設的內容及進程產生實質性影響[7]。中國歷來缺少法治傳統,中國法治的進程很難置之度外,不可能完全與西方法統絕緣,但從中央政治局集體學習法治來看,中國執政精英顯然對西方的法治具有一定的警惕性,以一種審慎和理性的態度來看待西方的法治模式。在集體學習法治的過程中,中國共產黨高層始終強調我國政治制度和政治建構的特殊性,堅持法治語境的本土化,強調法治建設的“中國化”。也就是說,成熟的中國法治形態,不可能是西方發達國家的腔調,而只能是中國式的。中國法治必須以當代中國社會為具體場景,以解決中國社會的實際問題為使命。習近平在省部級主要領導學習貫徹十八屆四中全會全面推進依法治國專題研討班上的重要講話中強調：“我們要堅持的中國特色社會主義法治道路,本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現;我們要發展的中國特色社會主義法治理論,本質上是中國特色社會主義理論體系在法治問題上的理論成果;我們要建設的中國特色社會主義法治體系,本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。”[4]因此,在中央政治局集體學習法治的過程中,執政精英果斷摒棄搭載著一定政治企圖的西方法治模式,中國需要的法治不是西方三權分立為根本原則的模式,而是強調以黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一為根本原則。

3　法治成為新常態的政治邏輯

第一,法治成為新常態,是中國共產黨執政理念的必然要求。法律作為一種根植于特定歷史時期和社會經濟文化環境的制度,反映了人們在相應時期和背景下的社會需求和價值取向[8]。對于中國共產黨而言,從革命黨到領導黨、執政黨,政治角色的轉換必然要求政治理念從革命的邏輯轉換到執政的邏輯。執政的一個重要目標和價值就是尋求秩序和穩定。法治作為人類憑借法律規則對自己生活的一種制度安排,它是規則之治、文明之治。雖然,各國法治模式不同,但法治已經成為當今世界各國治國理政的首要選擇,它自然也成為執政的中國共產黨的一種價值選擇。自新中國成立以后,中國共產黨也一直在積極探索法治建設的道路,從毛澤東的法律觀,到鄧小平的法制觀,江澤民提出依法治國,胡錦濤闡述社會主義法治理念,習近平提出法治國家、法治政府、法治社會一體化建設,可以看出不同時期法治理念在執政精英中逐漸確立的軌跡。法治成為新常態,正是長期以來飽受人治苦痛的中國人民理性思考后作出的選擇,也在一定程度上反映了中國共產黨對執政規律的認識和把握。

第二,中國政治發展的現實要求以法治邏輯取代以“國家統治”為起點的權力邏輯,法治成為中國國家治理最為有效的手段。中國的改革開放催生了現代社會的成長,現代社會的發展要求更加系統全面的政治發展與其相適應,國家與社會之間的互動越來越需要法治的嵌入,越來越需要法律和制度進行規范和調適。尤其是進入21世紀后,中國的執政精英越來越形成清晰的政治共識：在政治現代化過程中,權力的失范和不受制約很容易對國家的政治、社會生活帶來潛在的危害,非制度化的政治權力更容易成為影響我國社會和諧、穩定的重大因素。在推動政治權力的制度化,保持權力的有效與有限的平衡方面,法治是最好的選擇,是最為可靠的治國方略。只有通過法治建設,才能真正“把權力關進制度的籠子里”,才能真正規范權力、制約權力、監督權力,使政治權力的運作和變化減少或消除偶然性、任意性。法治明確界定不同權力主體的地位、作用以及各種政治力量、政治組織相互關系的規范,為政治生活的有序進行提供了最可靠的保障。因此,營造法治“新常態”,其根本目的是要鍛造出一個符合中國社風民情的治理模式。

第三,更重要的是,法治成為新常態為未來的中國政治發展創造了新的政治空間。改革開放以來,中國政治發展逐步取得了一系列的成果。20世紀80年代以來,通過恢復社會主義民主和法制,初步實現了國家政治生活的正常化,國家政治體制恢復基本的常態。但長期以來的政治體制改革一直在適應經濟體制改革,政治發展服務于經濟發展的需要,在這個階段,政治發展的空間自然有限。20世紀90年代以后,隨著改革開放的不斷深入和中國經濟體制的整體轉型,政治形態也必然發生整體轉型,在這種政治轉型中,政治發展的集中體現不是體制變革,而是整個政治生活邏輯的改變[9]39。這個時期的政治發展的主動性、創造性開始增強。十八大以后,中國共產黨提出全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略思想。“四個全面”成為新時期執政黨治國理政的全新布局。“四個全面”戰略思想的實施,要求中國的發展更加注重系統性、整體性、協同性。所以,整體性、系統性和協同性不僅是未來中國政治發展的題中應有之義,而且也是實現政治形態整體轉型的主要目標。而支撐政治形態整體轉型、實現全面治理必須通過法治來解決。通過全面推進依法治國,法治國家、法治政府、法治社會的建設,黨、國家與社會各自的政治空間自然由改革之前的三位一體、改革之初的初步分立逐漸走向相對自主、合理,國家與社會的相對自主有了憲法和法律的基礎,同時,在依法治國的方略下,黨的領導最終可以通過有效執政來實現[10]128。這樣,法治建設就不僅僅是基于確立和維護社會秩序的價值了,更重要的是為未來中國的政治發展創造了新的政治空間。

4　結語

從一定意義上講,法治“新常態”命題的提出不僅使中國共產黨的法治學習能力得以體現,更是中國社會、中國政治逐漸法治化的結果。法治“新常態”框定了中國未來政治發展的方向,但法治成為一種信仰、一種精神在實踐中的牢固確立和充分落實,還有一段很長的路要走。不過,可以預見的是,在法治“新常態”的營造、運行中,必然大大改善中國國家治理的政治生態,中國國家治理的進程會進入良性運行的軌道。因此,法治“新常態”這一嶄新命題的提出,其意義并不在于重啟法治價值的討論與對話,而是使法治成為一種國家治理政策選擇。

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