論“延遲提款選擇”在災害風險管理中的運用

劉騫文

復旦發展研究院金融研究中心

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論“延遲提款選擇”在災害風險管理中的運用

劉騫文

復旦發展研究院金融研究中心

中國是一個自然災害多發的國家，根據中國民政統計年鑒的數據，在1990年到2014年間，全國每年由于各類自然災害造成的平均受災人口達到38690.7萬人，平均失蹤及死亡人數為7423.2人，25年來累計形成直接經濟損失高達69388.5億元人民幣。頻發的自然災害給國民經濟帶來了巨大損失，給社會安定引入了諸多潛在風險。如何建立完善的災害應對體系，對中國經濟社會具有深遠意義。尤其是市場經濟中，資金對于災前預警、災中應對以及災后重建都非常重要，因此，如何在災害風險管理體系中實現金融資源的合理安排，是一個值得研究的問題。

一、中國災害風險管理機制相對落后

相對于快速的經濟發展，中國應對自然災害的機制還有很大的完善空間。改革開放以來，中國經歷了超過三十年的高速發展，經濟總量已躍升至全球第二，但是，從人均GDP來看，中國仍然處于中等發展水平。而根據學者的研究，在中國目前所處的發展階段，自然災害所帶來的經濟損失往往是最大的。Kellenberg et al.(2008)針對多國的實證研究表明，一國經濟發展水平與其遭受自然災害時的經濟受損程度呈現倒U型關系。也就是說，經濟處于中等發展水平的國家，其由災害導致的經濟損失(以直接損失和間接損失占GDP的比重來衡量)要高于發達國家以及發展落后國家。造成這種現象的重要原因之一，就是這些國家在應對自然災害的方法措施尤其是風險管理制度建設上，沒有能夠隨著經濟增長協調發展，而隨著物質資本的快速積累，自然災害給其經濟帶來的損失要遠大于另外兩類國家。

這個特點也十分顯著地存在于中國。在應對自然災害尤其是巨災方面，我國不僅與發達國家存在著較大差距，也明顯地跟不上經濟發展的速度。當前，在應對巨災方面，中國主要還是以“舉國體制”為主。例如，在應對2008年汶川大地震的過程中，主要是通過行政手段動員全國醫療、交通、通信、軍隊和武警等各方面力量，進行基礎設施臨時搶修；而在災后則是通過減少中央政府公用經費支出預算，以支持部分恢復重建基金，并且要求東中部地區省市結對支援受災地區縣市，同時通過社會募集、銀行優惠貸款等方式為災區重建籌集資金。而且，在2008年6月所進行的央行上調金融機構存款準備金率過程中，地震災區的金融機構被排除在外。這也是通過貨幣政策調整的手段，給予了災區更多的金融支持。雖然這些以行政主導為特征的災害應對措施具有快速直接的特點，也起到了較好的效果(吳吉東等，2014)，但是，類似的措施并非常態化的災害應急機制，一方面有較高的成本，在市場化的條件下，政府籌集和運用資金也必須面臨各種長短期約束，另一方面這種“舉國體制”也不適用于一些發生頻繁而損害較小的自然災害。當然，目前我國已經意識到了建立市場化災害應對機制的重要性，在2014年8月國務院發布的保險業“新國十條”中，明確提出了開發災害保險產品等發展措施，通過積極引入商業保險，建立我國的巨災保險制度和體系。這是對現有救災“舉國體制”的一個重要補充，也是順應市場化改革發展的一個趨勢。但結合到我國經濟的發展狀況，還應該從多個方面加快救災體系的完善。

二、災害風險管理體系的國際合作

應當積極引入有益的國際資源、借鑒國際經驗，加快完善我國災害應對體系。對于中國來說，隨著對外開放程度的不斷提高，在通過市場化機制大力發展國內災害應對體系的同時，也要充分利用國際經驗和資源，支持國內的災害應對機制建設。在國際上，有不少機構專門為遭受自然災害的各個國家提供多種援助，例如，提供急救以及人道主義救助的國際紅十字會(ICRC)，以及為受災國家組織發起救助捐贈的聯臺國減災戰略署(UNFlCP)等等。而與其他組織的救助行為不同，世界銀行主要通過金融支持幫助受災國家，為它們提供了大量應急資金安排以及災害恢復援建項目。世界銀行的災害管理措施從災前的風險預防與減災計劃，到災害發生的應急反應與緊急救援，再到災后的損失評估與恢復重建，不僅覆蓋了整個災害發生前后過程以及各個方面，而且強調項目的長期效益，通過提供資金、技術以及管理經驗，為受災國家走出困境、恢復經濟增長提供機制和動力上的保障(段勝、王伊琳，2012)。

世界銀行的救助項目以及機制，基本上是針對發展水平較低的欠發展國家來實施的，但是作為發展中國家，中國與世界銀行仍然存在不少合作的空間，可以利用世界銀行提供的救災計劃，為我國的救災體系提供有益補充，同時也起到促進完善救災體系的作用。在世界銀行主導支持的多項救災項目中，有一類是面向中等收入國家開展的，具有較為鮮明的特點。這便是與自然災害相聯系的應急貸款——災害風險延遲提款選擇(CAT DDO)。延遲提款選擇(DDO)是一種應急貸款產品，也被稱為或有信貸(Contingent Credit)，是一種貸款協議安排，在符合一定條件的情況下可觸發，借貸人可以按照約定獲得相應貸款，并且可以在一定的期限內推延提款。當一個國家在面臨自然災害、經濟衰退、商品價格下降或貿易條件惡化等風險事件時，延遲貸款選擇能夠為借款客戶迅速提供所需現金。在2008年9月，世行批準了第一個災害風險延遲貸款項目，對象是哥斯達黎加政府，總金額為6500萬美元，旨在實現災害風險管理項目，增強其應對能力。在2009年1月發生的6.2級地震中，哥斯達黎加政府提取了其中的1500萬美元用于救助重建。隨后，世行還與哥倫比亞、危地馬拉、秘魯以及薩爾瓦多等拉美國家簽訂了項目協議。

三、災害風險延遲提款選擇的金融創新

災害風險延遲貸款項目具有一些獨有的特色。首先，申請災害風險延遲貸款項目的國家需要滿足一些條件。申請的國家必須是世界銀行集團的成員國，而且，該國必須要有合適的宏觀政策框架以確保資金的恰當使用和償還。另外，最重要的是，該國必須準備開展或者已經開展了災害風險管理項目。這表明，這個項目不僅僅是幫助受災國解決燃眉之急，而且更強調其必須持有長期風險管理方面的機制建設能力和決心。其次，需要確立與災害風險掛鉤的提款條件。當項目申請國發生自然災害，宣布國家進入緊急狀態時，就可以進行提款，除非世界銀行認為該國沒有滿足部分提款條件并且已經提前進行了通知。再次，貸款的時機可以靈活選擇，由于貸款的發生依賴于自然災害的發生，因此，自項目簽訂生效起的三年內，申請國都可以進行提款。而且可以申請期限延長，每一次可以延長三年，總共可以延長四次，也就是總共可以有長達十五年的提款時限。最后，在提款期限到達前，之前償還過的金額還可以循環提取。從申請國的成本來看，災害延遲貸款選擇的費率主要以貸款利率外加費用構成。貸款利率采取的是“浮動利率+利率差價”的形式，其中浮動利率每半年確定一次，以利息期開始時的6個月LIBOR利率為基準，利率差價的確定有兩種方法，分別是固定和浮動，固定差價適用于整個合同期限，而浮動差價是每半年進行調整重新設定。兩種差價的組成類似，都是由世界銀行資金成本相對于LIBOR的價格差外加合同規定的0.5%的風險溢價以及大于12年的到期溢價所組成。使用災害延遲貸款選擇的費用有兩部分，一是先征費，相對于合同金額的0.5%，二是續展費用，是續展金額的0.25%。

世界銀行通過發展災害風險延遲取款選擇，給借款者提供了一個靈活的、快速的融資途徑，使得借款者可以在遭受自然災害后迅速地融入資金進行應對。從災害風險延遲提款項目的特點來看，其所具有的一些獨特優勢，使其能夠在一國的救災體系中充當重要角色。

第一，延遲貸款能夠避免災后資金成本高漲的問題。

從一般的情況來看，當經濟面臨突然的負向沖擊時，籌集資金的成本有可能會出現顯著的上升。突然發生的自然災害，打破了原有的經濟秩序，其所造成的急救、交通通信設施及必要生活設施恢復等，都需要大量資金的投入。這種突生的資金需求不僅需求量大，而且時間緊迫。不論是個人、企業，還是保險公司，往往不可能備有如此大規模的閑置資金。在救災主體是政府的情況下，一方面如果動用財政資金，會給政府的財政預算帶來很大壓力，而且也擾亂了政府的資產負債安排；另一方面，即使是政府有相應的救災基金，也不太可能常年持有大量的高流動性資產。災后各個主體的資金需求會使資金市場出現流動性短期緊張。對于救災的主體來說，如果要在資金市場上借入資金，必然帶來利率的上漲，如果是通過變賣資產的方式籌措資金，也會由于流動性緊缺而面臨交易難以達成或者交易成本高漲的局面。一個顯而易見的例子是，日本2011年3月11日遭受地震及海嘯，其無擔保隔夜利率隨之從0.087%飆升至0.109%，資金成本在一夜之間上升了25.3%。另外值得一提的是，日元匯率在2011年地震之后一度出現了上漲，原因是日本的公司將大量資產配置在海外，為了救災應急，不得不將資金從國外調回，而高漲的匯率也同樣使得國外籌集、國內運用的資金成本出現了上升。總的來說，不管是哪種情況，對于使用延遲提款選擇的國家來說，可以按照相對固定的利率獲取應急資金，在一定程度上避免了救災主體為救災不得不接受較高資金成本的情況。

第二，運用災害延遲提款選擇，可以保證政府能夠及時地獲得救災資金。即使一國有著發展良好的巨災保險機制，但在災害發生時，要得到相應的資金補償，還涉及到一個觸發賠付的問題。保險公司賠付需要一定的條件，即合約上約定的自然災害達到一定級別。但現實中可能的情況是，自然災害沒有達到相應級別，卻由于多種因素的疊加，形成了較為嚴重的后果。在這種情況下，如果政府參與了災害延遲提款選擇，可以直接聲明緊急情況并獲得貸款，因為在災害延遲提款選擇項目中，并不會對具體的受災級別進行約定。從這個角度看，與保險計劃相比，災害延遲提款選擇的觸發條件更為寬松，軟化的標準為資金的及時獲得提供了充分的保障。而且，商業巨災保險的賠付，往往還要經過受損認定等等一系列環節，對于急需資金的災區來說，災害延遲提款選擇的資金能夠更快到位。

第三，對于政府而言，參與災害延遲提款選擇，整個項目過程中的成本是可控的，而且也相對低廉。因為災害延遲提款選擇是一項資金援助計劃，以LIBOR為基準加上一定利息差價的定價方式，壓低了資金的價格。如果申請了災害延遲提款項目，政府就擁有了一個有保障的可及時獲得救災流動性的渠道，這時政府可以將其持有的救災基金投資于一些流動性稍微低的資產上，而這些資產所能夠獲得的收益，一般都會高于延遲提款的利率。因此，參與災害延遲提款，實際上是幫政府在不損害救災效率的情況下改善救災基金的配置，提高收益。而且，災害延遲提款選擇是以政府為主體，比較符合中國救災“舉國體制”的國情。在目前的情況下，中國居民以及企業的保險意識還較弱，巨災保險產品以及相關體系的發展還沒有跟上，在發生自然災害的緊急情況下，還是不得不主要依靠政府的應對。因此，參與災害延遲提款項目，可以在不對中國救災主體有過多改變的情況下，通過一種市場化的手段幫助政府提高資源配置和救災的效率。

四、中國運用延遲提款項目的方式

在目前的情況下，中國可以考慮在部分行業或者部分地區引入延遲提款選擇項目。中國的經濟總量已經十分龐大，相比之下，世行的災害延遲提款選擇項目所能提供的資源顯得十分有限，這個項目能夠給一個國家提供的資金上限是5億美元及該國GDP總量的0.25%這兩個標準中的規模較低者。因此，這一項目并不適用于全國層面的救災安排。但是，可以將這個項目應用于部分行業或者部分地區的自然災害管理中。

在中國，一個可行的行業便是農業。農業受到自然災害影響很大，多種災害都會對農業產出形成沖擊。目前，中國農業保險還是處于起步階段，而且農民的投保意識也不是很強，在進行農業災害風險管理的過程中，還需要大量的政府資金參與。根據庹國柱等(2013)的參數研究，如果在現行標準下，中央大災準備金對農業保險不能覆蓋的超額損失進行賠償，那么在二十年一遇的災害損失水平下，中央大災準備金承擔各省200%以上賠付率超賠責任時，準備金規模需要達到1197億元；而在五十年一遇的災害損失水平下，準備金規模需達到1440億元。因此，我國可以在部分產糧地區，例如東北三省試點設立針對農業的政府大災準備基金，并且申請災害延遲貸款選擇，加上地區的農業保險，形成一個較為完整的農業災害風險管理體系。根據庹國柱等(2013)的研究結果，政府大災準備金覆蓋200%以上超賠責任時，總共需要83億元的準備基金。如果動用5億美元的延遲提款選擇，那么就可以覆蓋超過35%的大災基金，這對于提升政府資源效率，是大有幫助的。需要強調的是，申請災害風險延遲提款選擇，不僅僅是為了豐富資金來源，得到穩定的救災資源，也是通過這個項目，在協商中獲取外部推動力，倒逼本地區的風險管理體系建設。