巨災保險制度中的財稅政策比較研究

李 哲

武漢大學經濟與管理學院

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巨災保險制度中的財稅政策比較研究

李 哲

武漢大學經濟與管理學院

一、引言

近年來，我國特大自然災害頻發(表1)，造成了巨大的經濟損失，阻礙了社會的穩定和發展。巨災風險發生后，政府往往以財政撥款為主，對災區進行搶險救災和恢復生產。由于保險的投保率過低，受災地區的保險賠付金額微不足道，未能充分發揮保險“社會穩定器”的功能。2014年8月，國務院發布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》(簡稱“新國十條”)明確提出完善巨災經濟補償機制，建立巨災保險制度。所以，合理利用保險手段管理巨災風險，建立巨災保險制度，是科學管理巨災風險的有益嘗試與發展方向。

從保險公司的角度來看，巨災保險由于其準公共品特性、巨額資金需求所形成的進入壁壘,以及無法利用大數定理等原因導致巨災保險市場失靈，供給不足，需要依靠政府進行宏觀財政干預。

從投保人的角度來看，根據美國經濟學家卡尼曼提出的前景理論，投保人對巨災風險偏好不合理，往往存在僥幸心理而低估巨災風險發生的概率。同時，高風險地區的巨災保險產品價格較高，有效需求不足，需要依靠財稅政策進行激勵。

上述兩方面的分析表明，財稅政策對于解決巨災保險市場的供給和需求雙重不足的情況具有重要作用，是建立巨災保險制度的關鍵節點。

表1 近年來中國部分特大自然災害風險損失與補償情況

數據來源：民政部救災司以及各地保監局

二、文獻綜述

早在1994年就已經有學者通過對墨西哥、美國和日本的地震保險制度的觀察，提出健全和完善我國的巨災保險制度(蔣恂，1994)。關于巨災保險制度的討論也一直沒有停止(王和，2005；謝世清，2008；田玲和駱佳，2012等)，其中許多都是對國外經驗的比較和借鑒(曹海菁，2007；許均，2009；卓志和吳婷，2011等)。

關于政府在巨災保險體系中應發揮的作用，魏華林、張勝(2012)認為，“政府主導，市場運作”是一種較好的模式，并對公平與效率目標的取舍、政府是否應過早過多干預市場等方面提出了政策建議；楊寶華(2008)認為，以市場增進為目的的政府協作模式更適合我國國情，政府一方面需要超額再保險人承擔損失責任，另一方面可以作為潤滑劑協調巨災保險制度的建立。

關于巨災保險制度中財稅政策的研究，蘭東娟(2011)認為，政府應充分發揮其在巨災保險體系中的作用，中央、地方各級財政對巨災保險應給予財政補貼，切實提高巨災保險參保率和覆蓋面；曾文革、包李梅(2011)認為，農業巨災保險的財政補貼有其必要性和可行性，但其法律體系須完善，對補貼方式、補貼程序、補貼數額、補貼范圍應作出明確規定；甘長來、段龍龍(2015)通過分析國外主要國家的農業巨災保險財政支持體系和支持模式，強調政府財政支持的必要性，認為應進一步加大財政支持力度，將農業巨災保險資金納入公債融資體系，建立農業巨災風險分散轉移機制和儲備基金。

大部分對財稅政策的研究都集中在重要性和可行性分析方面，對具體政策內容的研究較少，本文將主要研究這方面的內容。

三、國外巨災保險財稅政策比較研究

國際經驗表明，根據政府和市場主導地位的不同，巨災保險模式可以歸納為三種：一是政府主導模式，由政府直接參與提供巨災保險并承擔保險責任；二是政府與市場協作模式，由政府提供政策和資金支持，商業保險公司進行巨災保險運作；三是市場主導模式，由商業保險公司獨立提供巨災保險服務，承擔巨災保險責任，并進行市場化經營管理。下文以洪水保險為例，從三種模式來介紹各國的巨災保險財稅政策。

(一)美國洪水保險

美國的洪水保險是典型的政府主導模式，政府單獨提供洪水保險并承擔所有賠償責任，商業保險公司代理銷售保單并收取傭金。同時，聯邦政府還設置了專門機構——聯邦保險管理局(Federal Insurance Administration，FIA)，FIA接受聯邦緊急事務管理局(Federal Emergency Manager Administration，FEMA)的領導，負責國家洪水保險計劃(Nation Hood Insurance Program，NFIP)的運營和管理，政府對NFIP提供財政支持和稅收優惠，以保證其償付能力。

其財政支持政策主要包括：

表2 各國洪水保險財稅政策比較

資料來源：根據王和,吳成丕. 國際巨災保險制度比較研究[M].中國金融出版社, 2013.；Burby R J. Flood insurance and floodplain management: the US experience [J]. Global Environmental Change Part B: Environmental Hazards, 2001, 3(3): 111-122.；英國保險協會網站(https://www.abi.org.uk/)等資料整理而得。

(1)聯邦政府撥款設立美國國家洪水保險基金；(2)在洪水保險基金不足以支付保險賠償時，NFIP可以向財政部申請不超過15億美元的有息貸款以保障其償付能力，該貸款限額隨著卡特里娜颶風等重大損失災害的發生而逐步提高；(3)NFIP根據洪水保險費率圖施行精算公平費率，在洪水保險費率圖出臺之前建造設計的建筑防洪意識不強，風險大、費率高，聯邦政府提供一定程度的保費補貼；(4)NFIP通過設立社區評分系統(Community Rating System，CRS)鼓勵社區進行防災減災管理，并對在社區進行防災減災管理的個人提供優惠費率，由財政進行補貼；(5)NFIP對公司和個人投保施行差別費率，個人投保者享有優惠費率，其差額由財政補貼。

其稅收支持政策主要包括：(1)洪水保險基金通過投資獲得增值時，其收益享有聯邦免稅待遇；(2)對因洪水等巨災造成傷殘的個人，免征聯邦社會保險稅；(3)《1986年稅收改革法》規定，一系列洪水保險證券化發行主體SPV享有聯邦免稅待遇；(4)SPV可自由選擇股票、債券、共同基金和信托等形式進行洪水保險資產證券化，投資者投資相關證券的收益可在稅前予以扣除。

(二)法國洪水保險

法國洪水保險屬于政府與市場協作模式，對于不能由私人保險市場承保的洪水風險，通過政府和市場結合的方式——自然災害保險體系(the Cat Nat System)來承保。自然災害保險體系主要承擔的是洪水保險，也包括地震、山崩等特定自然災害，強制附加于財產保險保單上。各商業保險公司以自己的名義銷售綜合自然災害附加保險，也可以將承保風險進一步轉移給隸屬于法國政府的中央信托再保險公司(Caisse Centrale de Reassurance，CCR)。由政府對中央信托再保險公司提供無限保障，對于超過法律規定數量的損失予以補償。

其財政支持政策主要包括：(1)財政出資設立中央信托再保險公司；(2)商業保險公司可自愿向中央信托再保險公司進行分保，政府作為最后再保險人對中央信托再保險公司提供無限擔保，以保證其償付能力。

其稅收支持政策主要在于，允許計提平衡準備金，并可在稅前抵扣。除一般的未到期責任準備金和未決賠款準備金之外，自然災害保險還允許計提專門的平衡準備金。保險人或再保險人經營自然災害保險業務時，可按照年度盈余的75%計提平衡準備金，但累計不超過總保費收入的300%。平衡準備金享有免稅地位，可分十年在稅前抵扣，滿十年后可轉為收入。

(三)英國洪水保險

英國洪水保險制度屬于典型的市場主導模式，該模式主要依靠市場機制實現巨災保險供給，政府只負責制定法律法規，不參與經營，也不承擔任何再保險責任或托底責任。

其財政支持政策主要包括：(1)財政出資提供防洪工程建設、洪水風險評估和災前預警等相關公共產品，使洪水風險損失達到商業保險公司可以承保的范圍；(2)政府會根據洪水災害的大小給予洪水保險業務非固定的財政補貼。

其稅收支持政策主要包括：(1)普通家庭和小企業主在投保洪水保險時，政府會給予一定比例的稅前扣除，免征個人所得稅和公司所得稅；(2)某些因洪水等巨災導致傷殘者，在征收住房財產稅時可降低其稅率檔次，適當減輕稅賦；(3)對商業保險公司提供的洪水保險服務免征增值稅。

四、國內巨災保險財稅政策比較研究

在中央政府的支持推動下，國內一些地方進行了巨災保險制度建設的積極探索，巨災保險試點工作取得了一定的成績(見表3)，主要包括深圳、寧波和云南三地，并分別根據自身條件和特點建立了各具特色的巨災保險制度。

(一)云南巨災保險試點

云南省地震多發，經濟水平較為落后，抵御地震風險的能力較弱。這次試點以農房作為保險標的，選擇地震風險較為典型的楚雄州進行地震保險試點，涉及50多萬戶農戶。

云南省楚雄州地震農房保險制度財稅支持政策初步設想如下：(1)楚雄州地震農房保險的保費主要通過財政全額補貼的方式解決；(2)與此同時，政府積極推動地震保險基金的建立，當地震損失超過保險市場承擔的規定限額后，分別按照約定由省級地震保險基金和中央地震保險基金承擔超出部分的損失；(3)地震保險基金前期主要由財政劃撥建立，運行之后，通過巨災準備金提取的方式進行積累。

表3 國內現有巨災保險試點財稅政策比較

資料來源：中國保監會相關新聞收集整理而得。

其在稅收優惠方面：(1)云南省政府對保險機構經營的地震保險業務免征營業稅和所得稅；(2)對地震保險業務涉及的資金運用所帶來的收益免征所得稅。

(二)深圳巨災保險試點

深圳市巨災救助保險主要保障人身安全，對因地震、臺風和海嘯等15種常見巨大自然災害導致的人生傷亡和應急救助給予賠付，覆蓋災害發生時所有在深人員。深圳市政府作為投保人和被保險人，每年由政府財政出資3600萬元向人保財險深圳分公司購買巨災保險服務。另外，深圳市政府還計劃另行撥付3000萬元設立深圳市巨災基金。

(三)寧波巨災保險試點

寧波市推出了人身財產雙重保障制度，對于因自然災害及其次生災害所造成的處于市行政區域范圍內的財產損失和人身傷亡，由保險公司負責賠償和給付。寧波市巨災保險由寧波市政府出資向商業保險公司購買，保費支出由寧波市財政統籌安排，第一年3800萬元，約1000萬人口受益，此后根據每年實際賠付及風險保障變動情況，再對保費進行調整。初期，由政府財政撥付500萬元設立寧波市巨災基金，主要用于補償超過保險公司賠償限額范圍的居民人員傷亡撫恤和家庭財產損失救助。

五、國內外經驗總結與啟示

(一)國際經驗總結

第一，各國巨災保險的成功經驗表明，巨災保險的財稅政策支持是必要的。不論哪個國家，不論哪種模式，其巨災保險均離不開財稅政策支持。區別僅在于，政府主導型模式中財稅政策扶持力度最大，而市場主導型模式中財稅政策支持程度最小。

第二，財稅政策是隨著巨災保險的發展與制度的變遷而不斷調整的。各國經驗表明，巨災保險制度往往是漸進式發展的：在保險業不發達、不具備巨災風險承保能力的階段，施行政府主導型巨災保險制度，執行高標準高保障的財稅政策；在保險業發展到一定水平，具備一定的承保能力的階段，再由政府主導、市場參與，施行政府與市場共同分擔型巨災保險制度，通過財稅政策保障巨災保險償付能力、擴大巨災保險供需；在保險業發展到制度健全、風險分擔機制完善的階段，施行市場主導型巨災保險制度，只給予部分稅收優惠。

(二)國內經驗啟示

第一，我國巨災保險試點經驗表明，實行財稅政策激勵是可行的。首先，我國穩固增長的財政收入確保了政府實施財政政策的能力。其次，針對部分貧困地區或巨災風險較大地區，可以合理確定各級政府財政分擔比例，并進行適當調整。

第二，應以保障償付能力為核心、擴大保險供需為目標，探索建立我國巨災保險的財稅支持政策。

財稅政策可以保障保險公司償付能力，改變巨災保險的可保邊際。保障保險公司償付能力的財稅政策途徑主要包括：出資建立巨災保險基金，并對其進行稅收減免；為保險公司提供特別貸款；參與巨災風險分擔，并承擔兜底責任；對巨災債券的發行和投資進行稅收減免等。

巨災保險市場供求矛盾需要財稅政策來調節。擴大保險供需的財稅政策途徑主要包括：對保險公司的巨災保險業務予以免稅；允許合理計提準備金，并在稅前抵扣；允許保費在稅前抵扣等。