巨災風險對策探析
——兼論臺灣保險業經驗

梁正德 洪炳輝

臺灣財團法人保險事業發展中心

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巨災風險對策探析
——兼論臺灣保險業經驗

梁正德 洪炳輝

臺灣財團法人保險事業發展中心

近年來全球氣候變化愈趨極端，地震、風災、水災、旱災等自然災害在世界各地頻發，影響范圍與強度日益增加，如何應對越來越難以捉摸的氣候變遷風險及其影響，引發世界各國政府與社會大眾對災害防治與風險管理的重視。

一、保險為應對氣候變遷風險的重要工具

諾貝爾經濟學獎得主、美國耶魯大學經濟學系教授Robert J. Shiller 曾于2014年5月24日于《紐約時報》(The New York Times)發表文章《Buying Insurance Against Climate Risk》表示，商業社會中的保險機制對于氣候變遷風險所導致之損失保障扮演著重要的角色。而面對氣候變遷的速度加快，及其所導致的各種風險，人們可著力之處似乎不多且其成效相當有限，面對天然災害可能導致嚴重的經濟損失，應鼓勵利用各種創新的風險管理方案與政府支持等方式來應對。

我們必須關注潛在可能發生的風險，特別是針對特定地區可能發生的特定風險，風險所致災害的影響范圍可能超乎預期，故個人、企業甚或是國家必須將氣候變遷風險納入其風險管理的一環，特別是保險業。因為保險的主要功能在于將少數人發生的不幸與困難，由眾多人分攤，緩和受災者之財務沖擊，安定社會人心。面對災害，保險的價值得以發揮。

保險業可以與研究機構合作投入巨災風險評估、巨災風險辨識、巨災風險降低與巨災風險應對等相關研究，或投入巨災風險模型的建構，累積相關巨災風險知識與經驗。除了傳統商品之外，保險公司可以針對個人或企業客戶之需求，設計新型保險產品，例如指數型氣候保險保單，以降低巨災風險對經濟的負面沖擊。

二、亞洲地區有明顯保險不足(Underinsurance)情況

損失幅度，以巨災事故所致死亡與失蹤人數及巨災事故所致之保險損失來衡量。依據瑞士再保險公司Sigma 2003—2014年統計資料((圖1～3)顯示，事故所致之死亡與失蹤人數，以自然災害事故為主因。除了2010年之外，災害所導致死亡與失蹤人數以亞洲地區最為嚴重。

從保險損失來看，仍以自然災害事故為主。2003—2014年統計資料顯示，天災事故所致之保險損失比重約85%～95%之間。

以2009—2014年各地區經濟損失占GDP比重而言，亞洲經濟損失占GDP比重較北美、歐洲為高(見圖4)。

再由2009—2014年全球各地區保險損失占經濟損失之比重

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2003～2014, Sigma 2004～2015, Swiss Re圖1

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2003～2014, Sigma 2004～2015, Swiss Re.圖2

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2003～2014, Sigma 2004～2015, Swiss Re.圖3

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2009～2014, Sigma 2010～2015, Swiss Re.圖4

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2009～2014, Sigma 2010～2015, Swiss Re.圖5

來看，北美比重高于全球平均水準，而歐洲與全球平均水準較為接近。相較于北美與歐洲，亞洲整體巨災保險損失占經濟損失比重為低，顯示亞洲保險市場仍有成長空間(見圖5)。

目前，巨災事故正挑戰傳統保險市場的運作。一般而言，消費者(個人及企業)通常低估自身所面臨的巨災風險，畢竟，僅有少數人曾經親身遭遇巨災事故，這由強制保險制度的推動可知。此外，消費者與保險公司在保險商品(例如承保范圍與被保險危險事故等)認知上更是存在差距。臺灣在推動住宅地震保險初期，亦曾經歷類似情況。

認知差距進一步影響保險購買行為。以往，消費者基于期望效用極大化來選擇保險保障與保險商品，消費者在巨災事故發生之前通常低估其所面對的風險，在購買巨災保險時，基于理性選擇，以自己是否曾經遭受巨災事故損失作為購買決策之依據。

三、巨災風險應對策略

(一)個人層面

保險業必須針對無力支付保險保障的個人，特別是低收入者或是最易受到巨災風險沖擊的個人，提供基本保障。

1.微型保險：財團法人保險事業發展中心曾研究推動巨災微型保險制度，微型保險所能保障的經濟弱勢族群比例雖然無法與商業保險廣大的保障對象相比，但如能在政府相關單位與保險業者的合力推動下，發展巨災微型保險，亦有助于弱勢群體或低收入者因應巨災風險，加速災后復原能力。巨災微型保險制度除了保費低廉外，理賠程序簡便及理賠迅速更是必備條件，應可從指數型微型保險著手規劃，但理賠方式有別于傳統保險商品，須加強消費者宣導。例如：GTZ、慕尼黑再保險公司與Asuransi Wahana Tata曾于2009年于印尼雅加達推動參數型洪水微型保險制度。

2.巨災保險機制：許多國家聚合保險業的力量，推動巨災保險制度，協助人民移轉巨災風險，通過保險制度(包括強制性與自愿性保險制度)的運作，同時減輕災害發生后政府的財政負擔。例如：美國聯邦政府于1969年實施的住宅洪水保險、1985年實施的加州地震保險制度、1992年夏威夷颶風紓困基金以及1993年佛羅里達州颶風巨災基金等州政府天災計劃；日本于1966年實施住宅地震保險制度;此外還有法國天災保險制度、新西蘭地震保險制度、土耳其強制性地震保險制度與泰國巨災保險制度。

(二)國家層面

巨災事故發生后，災害救助、災害復原與重建等事項所衍生之負債，須由政府承擔，就財務方面而言，保險市場與資本市場可以有所貢獻并消化部分成本。世界銀行與聯合國于2010年出版《Natural hazards, unnatural disasters: the economics of effective prevention》一書中指出，巨災事故發生后，導致各行各業無法正常運作而產出銳減，同時政府用于救災、重建費用支出與災后補助款項的增加，使得政府收入相對減少。此時，政府雖可通過國內、國際借款來應對災后預算短缺之窘境，但這種方法并非長久之計，特別是一些發展中國家，想取得國際借款尤為困難。因此，政府究竟應采用借款、提撥基金或利用保險方式作為風險自留或移轉的策略，除了考量巨災事故發生頻率與其可能造成的損失幅度之外，還須考量國家本身財政狀況。

1.短期貸款機制：世界銀行鑒于災后專案融資緩不濟急，故以設立基金(Undisbursed Fund)方式，于巨災事故發生后快速借款給需要的國家。世界銀行建立Catastrophe Risk Deferred Drawdown Option(簡稱CAT DDO或稱Development Policy Loan With CAT DDO)機制，鼓勵各國防范巨災風險于未然。

2.共保機制：加勒比海巨災風險保險機制(Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility, CCRIF)于2007年6月成立，集合加勒比海各國政府所面臨的巨災風險，并將風險以各種工具分散。

3.氣候衍生性商品：氣候衍生性商品(Weather Derivatives)系指以一定區域之氣溫、雨量、風速等氣候指標為標的，而產生的衍生性商品。主要功能系提供因氣候因素而導致損失的風險規避工具。

4.風險連結型固定收益證券：風險連結型固定收益證券(Insurance-Linked Securities, ILS)以巨災債券(Catastrophe Bond, Cat Bond)為主。藉由保險市場與資本市場的結合，將巨災風險轉由資本市場來承擔。

聯合國減災署(UNISDR)發布《2015年減輕災害風險全球評估報告》指出，最新全球風險評估顯示，預計因地震、洪水、颶風、風災和海嘯等事故造成全球年平均損失(AAL)達3140億美元，以地震與洪水為主要風險，損失金額高達1130億美元與1040億美元，比重分別為36%與33%。亞洲如韓國、日本、菲律賓、印尼、中國大陸與臺灣等國家及地區的災害年平均損失高達33億美元以上。如果再將其他風險因子(如干旱等)和農業等部門損失納入，損失將遠高于這個金額。

這個金額為一持續累積的或有負債，表示國家每年必須準備用以彌補災害損失的金額，如果無法有效降低風險，那么未來可能發生的損失更將是未來經濟發展的機會成本。一旦災害風險超過一定比例的資本投入或社會支出，則經濟發展將面臨挑戰。因此，除非減輕災害風險，否則許多中、低收入國家將無法實現持續發展的目標。

倘若一個國家擁有足夠的資金可應對其所面臨之風險所造成的年平均損失，但面對偶發的極端風險事故，經濟與財政抗災能力可能受到沖擊。在高收入國家，保險損失占經濟損失的比重較大，顯示其大部分損失具有保險保障，增強了這些國家災后的財政應變能力；相對許多低收入國家，保險損失占經濟損失比重小，多數風險沒有投保，政府沒有財政準備，難以取得緊急融資，一旦發生極端事件，將為國家財政帶來嚴峻挑戰，不僅無法消化風險所造成的損失，更遑論災后重建。特別是擁有龐大預算赤字的國家，大規模災害損失無疑是雪上加霜，因此更需要運用稅收、國際貸款、準備金、舉債、國際援助與風險融資工具等。

四、臺灣保險業經驗

(一)住宅地震保險機制

在1999年9·21集集大地震后立法推動的政策性住宅地震基本保險制度，其在住宅火災保險承保范圍中自動涵蓋地震危險，并設立財團法人住宅地震保險基金負責管理。承保之住宅地震風險除了由簽發保單之簽單公司組成共保組織承擔風險之外，其他分散于島內外再保險市場或資本市場與主管機關等承擔。

(二)巨災債券發行

巨災債券發行之臺灣經驗：臺灣住宅地震保險危險分散機制亦曾通過資本市場移轉風險。2003年，“中央再保險公司”擔任住宅地震保險制度之經理人，以財產保險業所承保的住宅地震風險，發行巨災債券(即Formosa Re Cat Bond)。此為臺灣發行的第一張巨災債券。此巨災債券發行的目的為將保險市場與資本市場連結，通過巨災債券的發行，利用資本市場分散臺灣財產保險業所承擔的住宅地震風險。此巨災債券期間約3年，發行金額1億美元，采用沒收本金(Principal at Risk)且為損失填補型賠償機制。

(三)風險評估模型建置

1.住宅地震保險風險評估模型

地震災害風險牽涉諸多區域特質，如地震活動特性、地質特性、建筑環境等，這些因素考量的完整性及正確性與否，對于評估結果的影響頗大。考量住宅地震保險為政策性保險，保險費率厘定涉及數百萬保戶福祉，并對地震風險評估模型的運作及合理性有更完整的掌握，同時可以建立自主的風險評估能力，對后續住宅地震保險制度相關議題分析研究及制度長遠發展均有助益。

2.天災保險費率

天災風險為臺灣財產保險業經營的一大挑戰。臺灣財產保險市場進入費率自由化第三階段后，各險種之費率仍有逐漸下降情形，與其他經濟體經驗類似。為避免保險公司失去清償能力及各保險公司間價格非良性競爭，故主管機關除公布相關配套措施(例如提供參考危險費率、自律監控規范、制定天災準備金提存辦法等)之外，并開放保險公司可自行采用風險評估模型厘訂費率，或采用財團法人保險事業發展中心所訂定之參考危險費率，以確保保險業天災保險之費率充足性及準備金的提存與累積額度足以因應天災事件之發生，確保天災保險機制正常運作。

此外，保險事業發展中心目前已與學術機構共同合作開發天災風險評估模型，通過此模型的運作，除了可評估不動產、動產或農作物所面臨的地震、風災、洪水等風險之外，還可評估可能最大損失(Probable Maximum Loss； PML)、保險費率、風險轉移決策效益等。

(四)參數型天氣保險商品

統計資料顯示，2007年至2013年臺灣農業災害損失金額估計達28億美元，平均每年損失超過4億美元，其中尤以農作物損失為最大宗，占80%。農業部門經濟損失主要由農民自行承擔(約70%)，其余部分則由主管機關提供救助。為建構完善風險管理機制，2015年1月，臺灣試辦農作物保險(參數型天氣保險)，由高接梨農民優先參加。農業保險試辦期間，保險公司自主營運，主管機關僅提供農民保費補助及協助辦理農民災害損失程度的勘查認定。農業保險為參數型天氣保險，只要溫度或雨量達一定標準即可理賠，相較于過去依農民實際損失理賠的保險產品可節省更多的時間及人力成本。

保險公司設計參數型天氣保險須包括自負額、核保查勘與再保安排等三要件。參數型天氣保險之投保人或被保險人對于保險標的應具有保險利益，保險金額需要和可能損害之間具有一定程度的關聯，且應有自負額。參數型天氣保險必須有明確核保查勘機制，如異常天氣影響之分析報告、與承保危險事故相關之天氣指標如溫度、風速或者雨量等。承保參數型天氣保險之保險公司應妥善安排再保險。

五、建議構建區域性巨災保險實驗機制

英國風險管理顧問公司Maplecroft于2011年所公布的調查報告顯示，若計算絕對價值，也就是以美元計價的天災整體損失，有四個國家和地區被視為有“極高風險”，美國名列第一，接下來分別是日本、中國大陸及臺灣。墨西哥、印度、菲律賓、土耳其、印尼、意大利及加拿大等七國，則列為“高風險”國家。

亞洲地區為全球最具成長潛力的地區，擁有全球六成人口。中國提出籌建亞洲基礎設施投資銀行，向亞洲國家政府提供資金以支持基礎建設開發，以及提出“一帶一路”等跨國經濟合作概念，可預見，未來亞洲地區將加速都市化發展，大舉推動基礎建設，預計在貿易、醫療、資訊、環保等領域，都可能出現新的投資機會，促使亞洲區域經濟快速發展。前述各項調查與分析資料顯示，亞洲國家暴露于自然災害風險中，隨著都市化程度提高，國家重要基礎建設易遭受地震與洪水等災害事故的侵襲而摧毀，自然災害事故對于國家經濟建設與經濟成長的沖擊將更顯嚴重。因此，各項重大經濟建設均應于規劃時期即納入風險管理理念，防范風險于未然。

應對全球巨災事故對財務所造成之沖擊，通過保險機制的有效運作，應能有效緩解。在需求上，因巨災事故發生頻率低，故少有消費者親身遭遇巨災事故，因此通常低估自身所面臨的風險。隨著消費者巨災風險意識的提高，消費者將要求政府提供必要資訊，包括明確風險地圖的建構，這將有助于消費者了解其所可能面臨的巨災風險，與巨災風險一旦發生所可能造成的沖擊等。同時，消費者勢必從保險市場尋求解決方法。

在供給方面，巨災事故發生與否、巨災事故發生與損失之間的關聯，則是保險公司產品設計時的最大挑戰。政府必須推動并落實執行國土使用規范與建筑法規，這有助于保險業依風險制訂適當的費率，使價格充分反映風險，保險業因而推出更多創新商品，以滿足不同需求，協助消費者有效應對巨災風險。通過價格誘因機制的運作，保險費率亦需有效鼓勵投入各項減災措施。進一步考量低收入消費者投保巨災保險之保費負擔，政府可提供一定程度的保費補貼，以促使保險機制有效運作。

面對巨災風險，我們所知仍屬有限。后續巨災風險的消納，亦非僅憑借本土保險業者的承保能量即可應對，更需要跨國家、跨區域之間的相互合作，并結合傳統再保險市場與資本市場的風險承擔能力，方可有效地分散。除各個國家基礎建設間合作之外，共同合作應對巨災風險，不失為可行的方向。

然而各國經濟狀況不同，所面臨的風險類型、發生頻率與損失幅度差異頗大，災后融資需求更是不同，對于如何進行跨國合作，確實有相當程度的難度。建議可先由單一風險開始，集合部分亞洲國家力量，共同建構區域性巨災保險實驗機制，包括巨災保險共保實驗機制以及巨災風險交換實驗平臺，適度融合商業保險機制，提升天災風險管理能效。俟運作成熟后，再擴大至多重風險。此外，亦可選擇自由貿易試驗區與境外金融或保險業務中心，作為實驗機制營運地點，轉移巨災風險。