圖書館建設中社會力量的參與模式研究*

鄧銀花

（廣東技術師范學院圖書館，廣東廣州510400）

圖書館建設中社會力量的參與模式研究*

鄧銀花

（廣東技術師范學院圖書館，廣東廣州510400）

上世紀八十年代后，新公共管理運動席卷全球并涉及許多領域，圖書館管理和服務也深受影響，社會力量參與圖書館建設成為國外的普遍現象?！笆晃濉焙?，我國積極倡導和鼓勵社會力量以多種形式參與圖書館建設，這些形式從市場機制角度看，有民營化、委托管理、合同外包和第三方圖書館績效評估；從非市場機制角度看，有自辦自營、公私合作、慈善捐贈和志愿服務。

社會力量 圖書館建設 市場機制 非市場機制 參與模式

1 引言

上世紀90年代中后期，我國逐漸打破了政府提供公共服務的“一元化”體制，進行了以“市場化、產業化”為取向的公共服務改革。在對公共服務過度市場化的反思后，2006年我國明確了政府承擔基本公共服務的保障責任，同時也倡導和鼓勵社會力量參與。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業”，《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》提出“鼓勵和引導社會力量提供公共文化產品和服務，促進文化產業發展”,2013年《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》進一步明確提出“倡導和鼓勵社會力量以多種方式參與公共圖書館建設”。

社會力量究竟以何種方式參與圖書館建設，學界研究較晚，成果也相對較少。侯瑋辰（2009）基于1925-1927年《申報》報道，分析了民國時期社會力量參與圖書館建設的四種主要形式，即集資（募集和捐贈）建設、個人或組織建設、捐贈和舊有圖書館的社會開放。王子舟（2010）通過對中外社會力量辦館助館歷史的梳理，總結了“獨立建館辦館、捐資建館與捐書助館、與公共圖書館合作和志愿者服務”四種模式。王素芳等（2010）概括了社會力量參與圖書館建設按性質可分為“對公辦圖書館的捐贈和支持、舉辦公益性和半公益性圖書館、舉辦營利性和非營利性圖書館”三類。馬艷霞（2011）歸納了社會力量參與圖書館建設的“獨立模式、募捐模式、合作模式和志愿模式”。本文擬在現有研究基礎上，從市場機制和非市場機制兩個方面，分析圖書館建設中社會力量的參與模式。

2 社會力量參與圖書館建設的市場機制模式

圖書館的巨大公益性，使得人們普遍認為創辦學校、圖書館、博物館以促進科學技術知識傳播，是政府的當然職責。［1］然而，政府直接提供圖書館服務，又存在成本較高、效率較低、回應社會需求遲鈍等弊端，因此自20世紀70年代起，公共部門逐步“利用市場機制配置公共資源，并利用市場標準評估公共服務生產者與供給者的效率。”［2］時至目前，社會力量參與圖書館建設和管理的市場機制模式主要有民營化、委托管理、合同外包和第三方績效評估四種。

2.1 民營化

民營化是指將原先由政府提供的公共服務交由個人或企業提供，或由政府出售給私方，通過市場作用，依靠市場機制提供的方式；圖書館民營化是指依靠社會資金而非國家財政經費經營圖書館。［3］

圖書館民營化根源于公眾對圖書館服務的超量和特殊需求。理論上說，公民通過民主機制來表達對公共服務包括圖書館服務的需求，決定政府“提供什么、提供多少、怎樣提供”，但無論是直接民主制還是間接民主制都存在時滯較長、成本較高等弊端，因此社會公眾對政府提供的圖書館服務種類、數量和質量一般只能被動接受，政府提供什么樣、提供多少的公共服務，公眾就接受什么、接受多少的公共服務。即使公共產品需求表達機制順暢，政府提供的圖書館服務往往也只符合中位選民偏好，且與當時、當地的經濟、社會發展水平相適應，難以滿足公眾對圖書館服務的特殊和超量需求。這樣，民營化的圖書館就成為滿足公眾個性化和差異化的圖書館服務需求的重要手段。

我國圖書館民營化有其產生的特殊原因。十一屆三中全會后，我國逐步確立了“以經濟建設為中心”的基本國策，轄區內的經濟增長率成為考核地方官員政績的主要依據，因此地方政府就有動力把有限的財政資金投向能促進本地經濟增長的基礎設施，而忽視對教育、文化的投入；與此同時，隨著我國的城鎮化水平和國民素質、收入水平的大幅度提高，其文化消費需求又明顯上升，在這種情況下，一些企業家觀察到我國公共文化資源供給難以滿足人們日益增長的文化需求，創辦了以盈利為目的的圖書館，因此，自張少鴻1987年在河南鄭州創立了“讀來讀去讀書社”后，我國陸續出現了如“昆明博覽讀書社”“每日閱讀連鎖店”等完全以盈利為目的、由私人投資創辦的圖書館。［4］

進入21世紀后，由于信息網絡技術的飛速發展，一些大學或企業創辦了營利性的數字圖書館。數字圖書館具有用戶成本小、擁擠程度低、不受地域和時空限制、能滿足個性化和差異化需求的特點，這就為私人投資和市場經營提供了可能。在美國，大多數的數字圖書館是由私人創建和維護的；就我國來說，也出現了由大學或企業創建的中國知網、書生之家、超星數字圖書館等數字圖書館，并呈現蓬勃發展的良好勢頭。

2.2 合同外包

合同外包是指政府將原來由政府提供的公共服務外包給非政府部門。早在18世紀的英格蘭，合同外包就涉及了監獄管理、道路維護、稅收收繳、垃圾收集等領域。19世紀中期，政府提供成為主流，合同外包一度被放棄。上世紀70年代新公共管理運動興起后，合同外包又開始復蘇，涉及領域從“藍領服務”如垃圾收集、街道和樓宇清掃，逐步擴大到“白領服務”如環保、社會保障、教育、文化、醫療等領域。

合同外包能夠發揮政府和市場各自優勢，其收益不僅僅是減少開支、提高服務質量，薩瓦斯歸納了合同外包的12大好處：更有效率；獲得公共雇員缺乏的專門技能；對新的社會需求及時做出反應；根據需求和資源變化靈活調節項目規模；避免巨量資本的一次性支出；實現規模經濟；為政府支出提供成本比較基準；強化管理；降低對單一提供者的依賴；為企業家的出現和成長創造了機會；限制政府規模；激勵私人部門不斷創新以滿足社會需求。［5］

上世紀90年代后，圖書館業務外包在歐美興起，并迅速遍及圖書館業務的許多領域。借鑒歐美國家圖書館業務外包的有益經驗，加上我國當時如火如荼的公共服務市場化改革，圖書館業務外包在我國也得到了迅速的發展。根據已有文獻，筆者對目前實踐的圖書館外包業務進行了分類，主要有以下四大類型：①圖書館傳統業務，包括采訪業務、編目業務、上架排架業務、流通業務和圖書配送業務；②圖書館讀者服務，包括信息中介服務和部分參考咨詢業務；③信息系統服務，包括網站開發、硬件維護、軟件開發和數據庫建設；④物業管理，包括環境衛生、安全保衛和設施維護，當然，實行業務外包的圖書館由于服務對象、戰略目標、辦館水平以及對自身核心業務定位的差異，業務外包的廣度和深度也有差異。［6］

2.3 委托管理

圖書館委托管理是指保持圖書館國家所有權不變的前提下，政府支付管理費用，將圖書館的管理權限外包給社會專業機構。按受托管理主體的不同，分為委托給其他政府部門、私人機構和非營利組織三種類型。

圖書館委托管理在世界各國均有實踐。在美國，截止到2008年止，美國14個圖書館系統的65個圖書館委托給其它圖書館系統和服務公司管理，2012年該公司又接受了69個圖書館的外包業務；在英國，2008年倫敦豪恩斯洛自治區將圖書館整體外包給約翰萊恩整合服務公司，節省了100萬英鎊的財政支出，2011年沃金厄姆自治區將11所圖書館外包給一家私人企業，每年可以減少17萬英鎊投入；在日本，2008年政府將3019家公立圖書館中的130家委托給民間團體，2009年4月進一步上升到516所［7］。這些圖書館通過委托管理，顯著降低了圖書館運行成本，提高了圖書館服務效率，并緩解了政府的財政壓力。

我國政府委托管理在其他公共服務領域比較普遍，如養老保障、中小學校（如浦東新區）、人才檔案（人才交流中心）、社會基本醫療保險（洛陽）、流動人口管理（溫州）等領域都嘗試了委托管理。近年來，圖書館委托管理在我國個別地方也已出現。廣州市增城區新塘鎮在2011年11月將鎮公共圖書館委托給深圳市粵圖圖書服務有限公司和深圳市拓新圖書銷售有限公司共同管理，委托期限10年，政府提供場地，企業提供設備、圖書、人員管理等，免費對外開放，每年鎮政府以補償金的形式補貼給承包企業，期限到后，圖書館所有資產歸政府所有。［8］可以預見，隨著我國公共服務提供方式改革的推行，尤其是當前公私合作（即ppp方式）提供公共服務改革的大力推進，圖書館委托管理在我國將得到較大的發展。

2.4 第三方圖書館績效評估

政府績效評估始于20世紀50年代的美國，旨在落實政府責任、提高政府效能、增強政府對公民的回應能力，包括內部評估和外部評估（即第三方評估）兩種形式。相對于政府系統內的內部評估，由于第三方評估與圖書館沒有隸屬關系和利益關系，評估過程不受被評價對象的干預，加上公眾的積極參與、評價制度和程序的公開透明，也會給第三方施加強大的外部壓力，因而評估程序更加科學，評估結果更加客觀和公正。

我國第三方政府績效評估發展相對緩慢。1986年前我國不允許第三方評估機構存在，公共服務評估局限于政府內部評估；2004年，蘭州大學成立了我國第一家地方政府績效評估機構，隨后浙江大學、華南理工大學也相繼成立了地方政府第三方評估機構，科學評估政府公共服務績效的專業機構開始出現；此后，許多地方政府都引入第三方機構對政府績效進行評估。［9］

從20世紀60年代開始，國外就開始了關于圖書館績效評估指標體系、評估方法和評估主體的研究，并形成了自評、外審和第三方獨立評估的多元化評估格局。［10］我國2001年國家圖書館制定了國家圖書館績效評估指標體系，2003年中國圖書館學會調整和修改了公共圖書館評估標準，增加了讀者服務方面的指標，如首次增加了讀者滿意率指標，強化了服務效益的評估，更加注重評估績效與效率，但由于缺乏相應的第三方圖書館績效評價相關制度，以及具有獨立性、中立性、專業性的第三方圖書館績效評價機構，加上圖書館本身也缺乏實施第三方績效評價的動力機制，因此我國圖書館績效評價主體還是以圖書館自評和政府評估等內部評價為主，真正意義上的、引入社會力量作為第三方的圖書館績效評價尚未全面啟動。［11］

3 社會力量參與圖書館建設的非市場機制模式

追求經濟利益是社會力量參與圖書館建設的重要動力，但人的行為并不完全由物質利益支配，人性中除了自利外，還有慈善和同情等利他情感。圖書館是公民自由平等獲取信息的公益性機構，能夠維護知識平等、促進社會和諧，因而成為社會力量慈善捐贈的最佳領域之一。社會力量參與圖書館建設和管理的非市場機制模式主要有自辦自營、公私合作、慈善捐贈和志愿服務四種。

3.1 自辦自營免費圖書館

自辦自營圖書館主要是個人出資創辦、免費對外開放的家庭圖書館。我國自辦自營的家庭圖書館一般分布在基層，多為街道圖書館（室）、農民圖書室，創辦者一般來自于退休教師、鄉村知識精英等。［12］這些圖書館雖然規模較小，又缺乏經費保障，但深受基層歡迎，也在某種程度上彌補了基層文化設施的不足。

3.2 公私合作免費圖書館

公私合作免費圖書館是指政府和社會組織或個人合作提供免費公共圖書館服務。美國加州大學北嶺分校華裔教授在1989年建立了公益性組織健華社，該組織以向老少邊窮地區提供免費圖書館服務為宗旨，具體運作方式是健華社與鄉鎮政府簽署協議，健華社每館資助5000美元，分年度撥給，作為新建館啟動的購書經費，鄉鎮政府提供100平米以上館舍、必要設備和至少一名專職管理員，健華社資助期滿后，鄉鎮政府承諾將圖書館的書刊經費列入鄉鎮政府預算，繼續把健華圖書館辦下去。［13］20多年以來，健華社和各基層政府合作創辦了160多所健華圖書館。

3.3 慈善捐贈

慈善捐贈是社會力量參與圖書館建設的非市場機制的主要模式，又分直接捐贈和間接捐贈兩種形式。直接捐贈是慈善人士、社會賢達或具有社會責任感的企業直接向圖書館捐贈，目前我國直接捐贈主體主要有海外華人華僑、杰出校友、學校退休教師和大型企業，如逸夫圖書館遍布我國80多所高校，許多高校圖書館的捐贈主頁上，有來自教師、校友和其他普通民眾的捐贈。［14］

間接捐贈是捐贈人士或企業先向政府或私人設立的、以公益事業為宗旨的基金會捐贈，而后基金會間接向圖書館捐贈?；饡蛟O立法定、管理規范、運作專業、資金安全和非營利性等特征，可以消除捐贈人士的疑慮，從而能最大限度的匯集各方捐贈資金，因而已成為社會力量現代慈善捐贈的主要形式，目前對圖書館提供捐贈的國內外基金會組織日益增多，國內如天下溪“鄉村社區圖書館援助計劃”、百草園公益圖書館等，海外如李嘉誠基金會、宋慶齡基金會、“西部陽光”行動和國際計劃等等。［15］

3.4 志愿服務

志愿服務按服務內容的層次性，分一般和專業志愿服務兩種形式。一般志愿服務旨在彌補圖書館工作人員不足，志愿者主要從事書刊借閱、館舍清潔、圖書上架等館內常規性事務，目前是圖書館志愿服務的主要形式；專業志愿是專業人士、行業精英利用自身專業優勢參與圖書館志愿服務，近些年來在我國發展很快，我國一些大型圖書館邀請專業人士舉行的專業咨詢和公益講座，就屬于專業志愿服務，但相較于發達國家，目前還處于初級階段，在美國，公共圖書館專業志愿服務已延伸到館藏分析、圖書采購等專業領域。

4 結語

社會力量是參與圖書館建設的重要力量，但值得注意的是，圖書館服務巨大的外部性和公益性，使得政府始終是提供圖書館服務的主體。我國建立普遍均等、惠及全民的圖書館服務體系，必須發揮政府和社會力量雙方的比較優勢，走“政府主導、社會參與”的發展道路，這既能改變過去政府包辦圖書館建設的舊體制，改善圖書館服務質量，提高政府治理效率；又能吸收社會資金，減緩財政壓力，加快圖書館事業發展；還能滿足公眾個性化和差異化的圖書館服務需求。為此，一方面要建立健全各種制度，為社會力量以市場機制方式參與圖書館服務建設提供制度環境和激勵政策，另一方面，又要大力加強社會道德風尚建設，使慈善事業具有廣泛的群眾基礎和社會認同，鼓勵社會力量以非市場機制方式參與圖書館建設。惟有如此，才能改變我國公共圖書館尤其是基層公共圖書館發展的落后局面。

〔1〕薩伊.政治經濟學概論［M］.北京：商務印書館，1963年版

〔2〕程樣國,韓藝.國際新公共管理浪潮與行政改革［M］.北京：人民出版社,2007

〔3〕〔11〕羅軍.當代圖書館管理中的市場化工具［J］.中國圖書館學報,2008（5）

〔4〕馬艷霞.社會力量參助圖書館建設的基本模式［J］.圖書情報工作,2011（11）

〔5〕句華.公共服務中的市場機制［M］.北京：北京大學出版社,2006

〔6〕〔14〕〔15〕鄧銀花.社會力量參與圖書館建設的緣由、模式和激勵［J］.圖書館雜志,2014（2）

〔7〕陳俊翹,諸葛列煒.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究—以美英日為例［J］.圖書館論壇,2013（1）

〔8〕陳俊翹,全洪立.公共圖書館總體外包爭論焦點的個案探究——以增城市新塘鎮圖書館為例［J］.圖書館雜志，2013（1）

〔9〕孟惠南.第三方評估在我國政府績效評估中的應用［J］.領導科學，2012（23）

〔10〕張紅霞.國際圖書館服務質量評價：績效評估與成效評估兩大體系的形成和發展.中國圖書館學報,2009（1）

〔12〕文化火種尋找之旅.個體公民公益圖書館事跡尋訪路［EB/OL］.http：//kindling.im.pku.edu.cn/getLibs.asp?ID=498

〔13〕夏勇.健華圖書館的運作模式［J］.圖書館研究與工作,2007 （4）

Basic Mode of Social Forces Assisting in Library Development

Deng Yinhua

After the 1980s,the new public management movement swept across the world and affected many fields.Library management and service was greatly influenced as well.Since then,social forces assisting in library development has become a common phenomenon in foreign countries.After the“Eleventh Five-Year Plan”,China has actively promoted and encouraged social forces to participate in library development in various forms.From the perspective of market mechanism,these forms include privatization, entrusted management,contractoutsourcing and third party library performance evaluation.From the perspective of non-market mechanism,there are self-management and supporting,public-private partnerships, charitable donation and volunteer service.

Social forces;Library development;Market mechanism;Non-market mechanism;Participation mode

G250.1

A

鄧銀花（1972-），女，湖南衡陽人，廣東技術師范學院圖書館，副研究館員，主要從事圖書館學研究。發表論文10余篇。

*本文系廣東技術師范學院校級科研項目立項課題“高校圖書館建設中社會力量的參與模式研究”（課題編號：14SKY32）的階段性成果。