耕地保護經濟補償基本問題及政策分析

□劉西云

（黃陵縣國土資源局 陜西 延安 727300）

耕地保護經濟補償基本問題及政策分析

□劉西云

（黃陵縣國土資源局 陜西 延安 727300）

本文主要圍繞耕地保護進行分析，并對明確耕地產權，落實承包經營者的主體地位、外部效益納入到耕地非農化成本、建立完善的金融資體系和法律體系、保護外部效益和耕地保護經濟補償機制的科學研究等政策路徑進行探討。

耕地保護經濟補償；基本問題；政策路徑

1 基本問題

1.1 耕地保護的外部性特點

耕地保護產生的綜合效益包括經濟效益、社會效益以及生態效益，耕地利用和保護者往往關注的只是直觀的經濟效益，而處于公共領域的社會效益以及生態效益因為無法以貨幣形式體現而成為耕地保護的外部效益。耕地產生的社會生態效益作為外部效益有未能納入耕地保護收益當中，而且單純的經濟效益較低，這樣就很大程度上降低了耕地保護的積極主動性。

耕地與建設用地綜合效益之間的不均衡性與耕地非農化的整體進程以及強度有著直接關系。因為耕地保護的外部性使其產生的社會生態效益均未被納入到耕地的主體收益當中，不利于發揮耕地與建設用地的綜合效益效應，進而產生耕地非農化驅動力，并進一步擴大。

1.2 耕地保護外部性的內涵、成因和類型是耕地保護經濟補償機制的構建的基礎

耕地保護經濟補償研究中將耕地保護的外部性界定為耕地所產生的外部效益，是指耕地保護過程中產生的未被納入收益主體的效益。但在耕地利用的過程中，農藥、化肥使用量的逐漸增加導致各種殘留有害物質以多種不同形態擴散到土壤、地下水、大氣，給土壤環境、水體環境以及大氣環境造成了污染，并嚴重破壞了生物多樣性以及生態平衡；另外，農產品有害物質殘留量超過一定標準也可引起食品安全問題。由此可見，耕地利用過程中對生態效應以及食品安全效應帶來了負面影響，給人類福利造成了損失，這一現象屬于外部不經濟效益，可稱為耕地保護的負外部性。另外，耕地產生的外部效益具有一定可持續性以及普遍性，可以通過受益者付費，保護者受補償的形式來構建耕地保護經濟補償機制，而耕地利用過程中產生的負外部性可以通過一定手段措施降到最低程度或者是完全消失，所以其產生的負外部效益具有可消失性，所以基于以上原因，耕地保護經濟補償機制中將耕地保護的正外部性界定為耕地保護的外部性。

耕地不能僅僅被定義為一種資源或者資產，它更是一種生態系統。耕地、農作物、其他生物以及周邊環境共同構成了一個自然系統，而這個能夠實現物質轉化和能量流動的自然系統與人類經濟活動的融合形成一個集自然、經濟、社會為一體的能夠實現信息處理功能以及物質能量轉換的復合生態系統，耕地社會生態效益也產生于這個過程。在關注耕地產生物質產品的同時需要顯化其產生的生態社會效益，對耕地保護的內涵和功能進行正確定位，認識耕地的內在價值，這些都是構建更得保護經濟補償的重要理論依據。

1.3 耕地保護外部性的內部化是解決耕地保護外部性問題的關鍵所在

耕地利用和保護產生的社會生態效益具有的外部性以及非物質形態的特征致使其不能被納入到耕地利用的收益當中，最終成為耕地非農化的重要原因，嚴重威脅著我國生態安全以及糧食安全。抑制耕地非農化的關鍵在于顯化和突出耕地產生的外部效益，構建科學、合理的耕地保護經濟補償機制。

2 解決耕地保護經濟補償問題的政策路徑

2.1 明確耕地產權，落實承包經營者的主體地位

我國物權法已經明確了農民土地承包經營權的物權屬性，使承包經營者成為獨立的民事權利主體，使土地承包經營權成為獨立的財產權利，落實并強化了土地承包經營者對土地的支配權以及妨害排除力，明確了承包經營者在耕地保護中的主體地位，實現了耕地外部效益的穩定性和持續性。土地權利關系的明確極大地增強了承包經營者保護耕地的積極主動性，為耕地保護經濟補償的實施提供了產權保障。所以在耕地保護實際操作中各級政府需要嚴格按照我國物權法的規定將土地承包農戶的承包經營主體地位落實到實處，維護其對耕地享有的使用權和收益權，堅決制止耕地非法征用和征收。

2.2 將耕地利用和保護產生的外部效益納入到耕地非農化成本，建立完善的金融資體系和法律體系

目前，耕地利用和保護產生的社會生態效益（大氣改善效益、土地精凈化效益、糧食安全效益、科學文化效益以及景觀效益等非物質效益）并沒有被納入到耕地的征收補償額度的評價范圍當中，只是根據耕地產生的物質效益來進行耕地非農化成本的核算。在耕地保護經濟補償機制中，將耕地產生的外部效益內部化的同時將耕地非農化后損失的生態社會效益納入到耕地征收補償體系中，提高耕地非農化成本以及耕地征收補償與保護經濟補償的相互適應性，同時也通過提高耕地非農化門檻實現耕地農用的穩定性和持續性。

建立耕地有償使用費、耕地出讓費、生態社會效益稅在內的的多元化融資渠道，并將各個渠道資金納入到耕地保護經濟補償基金當中，實現統一管理，專款專用。前階段可將耕地有償使用費、耕地出讓費作為耕地融資的主要項目，后期階段隨著民眾對耕地保護經濟補償的深入了解建立耕地社會效益使用稅相關制度，以維持耕地利用對社會生態效益的可持續生產。另外，建立完善的法律制度，為耕地保護經濟補償機制的有效實施提供法律依據，并明確耕地補償對象、補償范圍以及補償標準，保證耕地保護經濟補償的規范化，制度化。

2.3 對耕地外部效益和補償機制進行不斷研究，讓民眾對耕地保護經濟補償的參與度

耕地所產生的效益保護經濟效益、社會效益以及生態效益，尤其是被人們忽略的社會效益以及生態效益對社會經濟發展有著重要意義。耕地保護經濟補償具有長期性，而且因為耕地效益的外部性特征使其更具有復雜性，所以需要對耕地外部效益和耕地保護經濟補償進行科學研究，努力實現耕地保護經濟補償機制的合理性。耕地保護經濟補償的有效實施離不開全社會民眾的支持，所以要對社會民眾進行科普教育，讓社會對耕地產生的社會生態效益以及其重要性有所了解，認識到社會生態效益對社會發展的重要作用，進而提高耕地保護經濟補償意識和參與度。

結束語

隨著耕地非農化問題的不斷加劇，耕地保護的外部性特征逐漸被引起關注，耕地保護的外部性是耕地非農化問題的驅動力，也是構建耕地保護經濟補償機制必須要考慮和解決的問題。耕地保護外部性的內部化是解決耕地保護外部性問題的關鍵所在，是抑制耕地非農化的重要途徑。耕地保護經濟補償的建立和完善必須要對耕地外部性的內涵、成因、類型以及影響進行不斷學研究，實現耕地保護外部性的內部化，讓耕地保護者有利可圖，促進耕地得到有效保護。

[1]牛海鵬,許傳陽,李明秋,張安錄.耕地保護經濟補償的接受和給付主體分析——基于110份接受主體和445份給付主體的問卷調查[J].資源科學，2011(03).

[2]王雨濛,吳娟,張安錄.我國耕地資源問題與實現有效保護的耕地補償機制探討[J].農業現代化研究，2010(01).

1004-7026（2015）09-0008-02

F301.21

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.09.04

劉西云，女，1966年10月，土地管理工程師，單位：黃陵縣國土資源局。