農村土地確權問題探討
——以豫東地區為例

王 曉 征

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘 476000)

農村土地確權問題探討
——以豫東地區為例

王 曉 征

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘 476000)

土地資源的稀缺性和差異性形成了對土地的競爭。對農村土地進行確權，保證土地資源各利益主體尤其是農民的土地權益不受侵害，是集約利用土地、夯實農業發展基礎、加快土地經營權流轉、維護農村社會穩定、統籌城鄉發展的重要基礎?；趯υ|農村地區的調研發現，當前土地確權進程中存在著基層政府認識不到位、多方支持配合不足、土地權屬資料不健全、確權資金不足等問題。推進農村土地確權，要兼顧歷史和現實發展，依法依規制定確權流程和方法，妥善處理各種權屬關系，建立切實可行的土地權屬爭議化解機制，切實保護農民權利。

土地資源；確權；農民權利

一、問題的提出

土地是農村基本的生產資料，是農民自身的安全感和對于村莊的歸屬感的來源。隨著我國城鎮化和現代化進程的加快，農民的土地權益在一定程度上受到了損害：一是農民的土地承包經營權在現實生活中不斷被侵害；二是地方政府追求經濟利益與農民土地權益之間存在沖突。此外，隨著我國經濟、社會的快速發展，對土地的需求逐年遞增，尤其是在農村社區建設過程中，存在著強迫農民拆掉舊居入住社區以獲得建設用地增減平衡指標的情況。新村莊建成后整理出來的建設土地的指標，被置換到城市以地生財，引發了激烈的社會矛盾。因此，進行農村土地確權，依法保護農民的土地合法權益顯得尤為迫切。

改革開放以來，我國的農村土地政策基本沒有太大變化，只是進一步明確了對農民承包權利的保護。1984年頒布的《土地管理法》確立了家庭聯產承包責任制的土地制度，規定承包權15年不變，1993年則延長到30年不變。2008年黨的十七屆三中全會提出：現有的承包關系要保持不變并長期穩定，積極探索農村土地流轉的多種形式。家庭聯產承包責任制使農民擁有了土地的經營權，土地確權則是新形勢下保障和維護農民土地權利的關鍵。從2011年起，國家開始在一些地區進行土地確權登記試點，2012年中央一號文件明確提出了農村土地確權問題，2013年的一號文件更為明確地提出五年之內要完成農村土地確權工作。筆者于2013年9月至2014年2月多次深入到豫東地區多個縣市，通過實地訪談、查看資料等形式，對農村土地確權工作進行調研，得到了關于農村土地確權工作的第一手資料，現以此為基礎進行分析和研究。

二、農村土地確權的內涵及意義

(一)農村土地確權的內涵

確權即權利的確認，是依照法律法規和相關政策確定農村土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。農村土地的權屬主體主要包括鄉鎮集體土地所有權、農村農民集體土地所有權、集體建設用地使用權和農民的宅基地使用權四個方面，其中最重要的權利主體是村集體和農民。農村土地確權的主要對象包括：耕地(園地)、林地、牧草地、公共事業與服務管理用地、農業設施用地、水域及水利設施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農用地。其中，農村土地承包經營權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權所涉及的土地是確權的重點。農村土地確權的核心是依法確認和保障農民的土地物權，實現集體建設用地和國有建設用地同地、同權、同價，形成“產權明晰、分配合理、權益保障、流轉順暢”的農村集體土地產權制度。

(二)農村土地確權的意義

依法確定農村土地的權屬關系，對于全面執行嚴格的農村土地管理制度，統籌城鄉發展，為農民土地財產權提供全面、完整的保護體系，具有重要的意義。主要體現在以下幾個方面。

1．整合農村土地資源，實現城鄉統籌發展。農村土地確權是理清農村集體土地產權關系的根本環節，也是農村社會進一步改革的基礎。通過對農民集體、農民與土地的長期穩定的產權關系的確認，將農民主體與土地物權緊密聯系起來，有利于打破土地二元結構，統籌城鄉發展，實現耕地保護及用途管制，提高土地產出率，形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

2．穩定土地承包關系，充分保障農民權益。通過查清土地的權屬、面積、用途和空間位置，建立土地登記簿，摸清土地利用情況。對于不同類型的農村土地，通過確權規范其用途，并與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地征收等各項工作結合，確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系。這樣做有助于改變農村土地管理基礎薄弱的現狀，穩定農村土地承包關系，切實保障農民的土地權益。

3．夯實農業發展基礎，促進農業現代化進程?，F階段我國農村亂占耕地和農民棄耕打工導致耕地荒蕪、家園廢棄的現象普遍存在，18億畝耕地的紅線已岌岌可危，開展農村集體土地確權登記發證，明晰農村集體土地的產權關系，依法確保農民的土地物權，能夠激活農民對于土地的熱情，減少土地的拋荒和浪費，提高農業的集約化經營程度，加快農業現代化的步伐。

4．加快農村土地經營權流轉，促進農村土地依法入市。目前我國農村土地經營權流轉的實踐包括轉包、互換、租賃、入股等多種形式，流轉的規模呈現多樣化，流轉的進程發展迅速，范圍也在不斷擴大，從原來的荒山、荒地到果園、林地、農耕地等多種類型的土地均能夠參與到流轉中去。而土地入市是推進城鄉要素平等交換的重要形式，我國多個地區的土地改革均向規范土地入市的方向發展。已有的經驗表明，對農村土地進行確權頒證是土地入市的最重要的基礎和條件。

5．維護農村社會秩序，化解社會矛盾。通過調查登記對國有土地和集體土地的界線進行明確的界定，進行農村集體土地確權頒證，依法確認農民土地權利，能夠有效解決農村集體土地權屬糾紛；在出現征地和拆遷情況時，以土地確權登記結果作為補償依據，能夠化解農村社會在城鎮化、工業化和農業現代化進程中因房屋拆遷、土地征用等帶來的社會矛盾，為更好地維護農村社會的穩定提供保證。

三、豫東地區農村土地確權實踐及困境

2011年10月，河南省制定了《關于加快推進全省農村集體土地確權登記發證工作的意見》，要求全省農村集體土地確權登記發證工作分階段進行。2013年中央一號文件頒布以后，新一階段的確權工作逐步從試點走向全面鋪開，從2013年9月份開始，農村宅基地和農村建設用地的土地確權已經逐步推進。從對豫東地區農村土地確權工作現狀的調研來看，各地均成立了相應的領導小組，負責本地工作的組織開展，并將此項工作納入財政預算。盡管各地均按照要求開展了土地確權工作，但進展緩慢，地方政府工作的積極性和主動性不高。據筆者在豫東地區多個縣市進行的調研，扎實有效推進確權工作的鄉鎮寥寥無幾。當前土地確權工作主要存在著以下幾個方面的問題。

(一)基層政府對確權工作認識不全面

在調研中我們發現，基層政府尤其是具體負責實施的鄉鎮政府對確權工作的認識不到位，存在著怕麻煩、不想做的意識。一些基層政府工作人員對于農村集體土地、集體建設用地和農村宅基地確權的重要性缺乏必要的重視，把主要精力放在了引進發展資金、土地整理和增減掛鉤等能夠從土地項目中獲得收益的方面，忽視了這些項目實施的前提和基礎就是對農村集體土地的確權頒證，沒有從統籌城鄉發展、建設新農村和促進城鄉一體化的全局出發來認識確權工作的重要意義。

(二)多方配合支持不夠

在進行地籍調查登記的鄉鎮，我們通過調研發現，確權工作存在著部分村干部和群眾不夠配合的狀況。由于土地界限存在著爭端，個別村干部不愿得罪村民，不能積極配合；一些群眾對于調查登記存在思想上的顧慮，盡管確權是對農民土地權益保護的法律認可，但由于前期宣傳不到位，致使他們認為這是政府要收取管理費用的前期工作而心存疑慮。例如，由于歷史的原因，有些村民宅基地面積很大，一般都有一到兩個占地在三分以上的大院落，有的甚至有三四個院子，出于對調查登記后可能要退出多余的院落或宅基地面積的顧慮而不愿配合。因此，在確權登記過程中，需要基層政府相關職能部門之間、基層政府與村集體和村民之間進行溝通協調，對確權工作進行整體規劃安排，制定切實可行的方案。

(三)土地權屬資料不健全，爭議解決困難

我國實行了30多年的家庭聯產承包責任制，使農民獲得了土地的經營權，也使村集體擁有了一定的對農村資源調配的權力。在土地等自然資源的整合上，村集體作為土地所有者通過對土地的分配和調整實現鄉村社會動員，并以此為基礎建立了村莊集體經濟，成為獲得鄉村權威資源和社會資源的重要形式，尤其是在農村經濟體制改革的初期，村委會作為集體經濟的載體擁有對集體資產的占有、處置和收益分配權，在統分結合的經營體制下擁有較高的權威性，從而行使了對資源的整合權力，也獲得了村民的認同，形成了村集體和村民之間的密切聯系[1]。在相當長的一段時間內，對農村集體土地經營權的調整和重新分配成為村集體重要的自治資源，通過調整土地的經營權解決由于人口增減帶來的農村就業問題，實現土地的保障作用，增強村集體的凝聚力。家庭聯產承包責任制長期不變的政策對于穩定農村的土地關系、保護農民的土地權益具有重要的意義，但“增人不增地、減人不減地”也對農村土地關系帶來了深刻的影響：村集體不再擁有村民承包土地的經營權的調整權力，致使村集體的影響力下降，土地權屬爭議。

從豫東地區的實踐來看，1996年以后出生的人口基本沒有分到承包地，嫁出娶入和分家等因素造成有地無證、有證無地的情況，不少農民要求重新調整承包地，給確權工作帶來一定的困難。大量農民工外出務工，承包地權屬確認找不到人簽字，造成了一定的工作難度，影響了確權工作的順利進行。而且由于歷史的原因，紙質檔案保管不善，造成部分資料丟失，土地權屬資料不夠齊全；村與村之間、村民與村民之間，甚至鄉與鄉之間的土地邊界都存在著很多爭議，權屬不夠明晰，一旦確權發證，原來被大家默認的模糊狀況必須明確，潛在的矛盾就凸顯出來，給確權工作帶來了一定的難題。另外，目前在一些地方實施的土地整理項目，改變了原來的溝、渠、路、壩，打破村組之間的范圍，地界也發生了新變化，少數農民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協調解決。還有一些爭議雖屬個案，不具有普遍性，但卻很難解決。筆者在夏邑縣太平鎮調研時了解到，一宗土地的原承包戶因要繳納農業稅、收益太低而長期拋荒，自愿放棄了承包權。后由村委會調整給另一村民，但沒有手續。農業稅取消后，隨著國家對農業補貼的增多，土地收益增長較快，原承包戶要求收回土地的承包權，但這宗土地事實上的經營者已經耕種了多年并已得到了村委會和村民的認可，用村干部的話說，就是“原來給你你不要，現在人家種了你又要，誰也不能提出恰當的解決方法讓雙方都認可”。兩戶人家均拿不出有效證據證明自己對土地具有承包權，由此積下了矛盾且很難調解。

(四)缺乏必要的資金支持

進行土地確權登記，需要經過調查摸底、影像采集、制作宗地圖、信息錄入等一系列程序和流程。解決“四至不清”問題，就需要航拍彩圖，還要有人到現場勘測。這些程序和規范的實施，都需要開支大量費用。盡管有專家認為，隨著技術的進步，土地確權的成本可控制到8-10元[2]，但從實踐來看，各地均遠遠超過了這個標準。據測算，不算村、組干部和實測人員的工資，確權登記每畝約需經費40元左右，有的高達60元[3]。以河南省為例，全省僅種糧耕地就達1億5千萬畝，如按每畝40元計算，完成確權登記需要60億元，這還不包括對農民的宅基地進行確權的費用。由于地方政府財政緊張，很難一次性投入足夠的款項用于此項工作，經費籌集不足或遲遲不到位，影響了確權工作的順利進展。

四、農村土地確權的推進路徑

(一)加強組織領導，保護農民權利

堅定不移地推進社會公平與正義，讓農民享受到改革和建設的成果，這是土地確權的根本目的?，F行的土地制度要保障農民不失去土地，一是不允許任何組織和個人剝奪農民的土地承包權；二是不允許農民為了眼前的利益隨便丟掉自己的土地。因為土地不僅是農民的生產資料，更是他們現在和未來回歸農村的最后一道保障。隨著工業化、城鎮化步伐的加快，土地問題成為建設中的一個核心問題。在當前我國土地壓力很大的情況下，既要保證糧食生產的安全，又要穩步推進城鎮化，在建設用地的征用過程中，通過土地確權保證農民的利益，以農民為本，成為農村社會發展的關鍵。由于土地資源的有限性和需求的日益增長，人們對于土地的開發和利用意識高漲，隨之而來的就是各種各樣的土地不合理利用，尤其是在農村社會發展中對農民利益的保護措施不健全，征地用地之后的補償和安置工作的不到位，損害了農民的利益，引發了一些社會矛盾。因此，應把土地確權作為基層政府重要的工作內容、維護農民利益的重點工作來抓，加強對確權工作的組織領導，切實維護農民應該享有的土地權利。

(二)確定規范流程，依法依規進行

農村土地確權必須合法合規、依法依規而行，不能突破法律法規的約束。確權登記頒證的法律法規依據主要包括《物權法》《土地管理法》《土地登記辦法》《土地權屬爭議調查處理辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規定》以及人民政府或者有關行政主管部門的批準文件、處理決定和土地權屬協議書、認定書等。在實踐中，由于國家尚未出臺農村土地、房屋面積測繪標準，因此土地、房屋面積認定尺度不好把握?，F實中，農民承包地和房屋面積大多是手工丈量，與專業測繪隊伍采用GPS測量二者之間肯定會存在著很大的差異，如何解決這個矛盾，應有明確的指導意見和標準化操作流程。在土地確權工作中，由于涉及農村各種因土地而產生的利益關系，必須經過認真而科學的規劃，制定完成各項工作的時間表，通過在那些經濟發展和經濟基礎較好的、班子成員素質較高、能力較強的居委會或行政村開展工作試點，研究工作中出現的問題和障礙及其解決方法，為全面開展農村土地確權工作奠定良好的基礎。進而通過總結試點經驗全面穩妥推進。

(三)制定恰當的確權方法，建立專業確權隊伍

確權工作由鄉級或縣級以上人民政府組織實施，土地管理部門作為人民政府的職能部門，具體承辦確權工作，對確權的意見和建議，要報同級人民政府作出決定。在確權過程中，要制定合適的確權方法，以現有土地承包使用、權屬證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，理清承包地塊的面積和空間位置，將農村土地承包關系及承包地塊、面積、空間位置、用途、地類、權屬證書等落實到戶和記錄在冊，完善和規范土地流轉管理電子信息系統，依法賦予農民更充分而有保障的土地承包經營權。土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發證書等土地登記程序需要專業人才和專門的隊伍來實施，因此，應建立專業隊伍，加快對農村土地的測量，通過對農村集體地籍數據包括各類文檔、圖形、圖象等數字化信息資料的管理，確保這些數據的合理、有效錄入，并把調查數據制作成直觀可視的土地利用現狀圖，進一步規范土地利用規劃和土地評價，實現對農村土地利用現狀的實時動態關注，以科學化、規范化的標準高質量地完成確權工作。

(四)明確界定確權重點，妥善處理各種權屬關系

為了確保確權的有序、順利進行，需要制定和完善確定土地權屬方面的法規和政策，處理土地權屬爭議和辦理土地權屬的登記造冊、核發證書等。核發證書是獲得土地權屬的法律認可，其關鍵是前期的權屬問題是否能夠得到清楚調查。因此，地籍調查和登記是整個確權工作的重點環節和保證。通過地籍調查，根據已有的檔案和形成的信息系統進行統一的排查規劃，建立每宗土地的統一編碼，逐漸將新老地號做好轉變并及時入庫，同時編制新產生的地號。在地籍調查中，要明晰各種權屬關系，處理好土地所有權和使用權與行政管轄權的關系、土地權屬與規劃區域的關系等。在確權過程中，要充分考慮歷史因素和現實需求，對歷史遺留的土地權屬問題，只要符合當時規定的歷史事實，已依政策、法律確權的，要堅決維護，不能輕易地改動和否定；對現在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待，因各種原因土地已經發生了實際變更，只要過去不是強占，確權時就應從實際出發，原則性和靈活性相結合，尊重客觀現實。

(五)建立切實可行的土地權屬爭議化解機制，提高工作效率

對于在土地確權時遇到的各種爭議和矛盾，要制定專門的應急預案和相關制度，成立由政府工作人員、村干部和村民代表組成的爭議協調小組，基層政府、村委會和村民之間通過平等對話，溝通協調，加大調處力度，把有爭議的土地納入糾紛調解的范圍。通常情況下可進行現場調解的，進行現場協商；不能通過現場協商的，交由爭議協調小組調解。如果協調小組仍不能調解，就暫時不把該爭議土地進行確權。也可通過面積分攤和土地分割等方式，同爭議雙方達成一致意見后再進行確權登記。集體所有土地一般只能為集體組織內部使用；土地重復征用或劃撥的，以最后的歸屬為準；土地界線與面積不吻合的，以土地界線為準等等，最大程度地避免因土地權屬爭議而造成的群體事件的發生，從而促進農村社會的和諧穩定。

[1]袁方成.治理集體產權：農村社區建設中的政府與農民[J].華中師范大學學報,2013(7).

[2]丁筱凈.土地確權存在三大難點[J].民生周刊,2014(7).

[3]陳進.關于農村土地確權登記頒證工作中的幾個問題[J].安徽農村工作,2013(7).

【責任編輯：李維樂】

2014-11-24

河南省政府決策研究招標課題“當前河南省農村土地確權問題研究”(編號：2013B265)。

王曉征(1973-)，女，河南永城人，副教授、博士，主要從事農村基層治理研究。

F301.2

A

1672-3600(2015)02-0109-04