以制定大學章程為契機全面推進依法治校

田承春，謝云志

（四川師范大學a.法學院，b.政治教育學院，成都610066）

以制定大學章程為契機全面推進依法治校

田承春a，謝云志b

（四川師范大學a.法學院，b.政治教育學院，成都610066）

大學自治、學術自由和權益保障是現代大學的三大基本特征。大學章程是大學的“憲法”，是現代大學制度的基石，是依法治校的制度保障。依法治校要求政府及其工作人員樹立權力邊界意識和執法程序意識，保障大學自治；要求學校實現學術權力與行政權力的相對分離，保障教師和學生的研究自由、學習自由和學術自由；切實通過教職工代表大會、學生會等組織，保障師生的知情權、參與權、表達權和監督權；健全校內權利救濟和糾紛解決機制，運用法治思維和法律手段解決學校與教師、學校與學生的矛盾及糾紛。

大學自治；學術自由；權益保障；大學章程；依法治校

我國1999年憲法修正案明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”作為依法治國重要組成部分的依法治教，便在全國穩步推行。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”作為民主法治思想首倡地和試驗田的大學，如何以制定章程為契機，全面推進依法治校，是本文所要探討的問題。

一 依法治校是建立現代大學制度的內在要求

（一）依法治校是依法治國的必然要求

法治是人類文明的重要成果和現代文明的突出標志，是現代社會穩定與發展的重要基石。人類社會幾千年發展的歷史規律昭示：法令行，則國治國興；法令弛，則國亂國衰。“縱然法治不是萬能的，它還需要與德治相結合，與其他一切有效的治理手段相配合，但法治是最基本的、最牢靠的。縱然法律手段不是唯一的，經濟手段、行政手段等其他手段也各有各的作用，但任何其他手段都離不開法律的規范、引導和保障。同時，法治和法律手段不具排他性，而具兼容性，它不排斥其他一切有效的治理方式和手段，而能把其他治理方式和手段盡可能地納入法治的軌道，使其發揮更大的作用”［1］。2012年教育部發布的《全面推進依法治校實施綱要》指出：推進依法治校，是學校適應加快建設社會主義法治國家要求，發揮法治在學校管理中的重要作用，提高學校治理規范化、法治化、科學化水平的客觀需要；是深化教育體制改革，推進政校分開、管辦評分離，構建政府、學校、社會新型關系，建設現代學校制度的內在要求；是適應教育發展新形勢，提高管理水平與效益，實現教育治理體系和治理能力現代化，維護學校、教師、學生各方合法權益，全面提高人才培養質量，實現教育現代化的重要保障。換言之，只有堅持依法治校，才能落實教育立德樹人的根本任務，培養學生成為德智體全面發展的社會主義事業合格建設者和可靠接班人。

（二）依法治校是建立現代大學制度的內在要求

高等學校與其他社會組織的根本區別在于其大學精神，大學精神集中體現于科學精神與人文精神兩個方面。科學精神的實質是求真，即求真相、求真實、求真理，鼓勵探索、寬容失敗，表現為學術自由、教授治學。人文精神的實質是求善，即構建親善、友善、和善的人文環境，表現為大學自治和權益保障。概言之，大學自治、學術自由和權益保障是現代大學的三大基本特征。大學自治主要是界定大學作為獨立法律關系主體與社會尤其是與政府的管理權限，要求減少政府對大學的直接行政干預、賦予大學更多辦學自主權。大學自治要求政府對大學的管理變為治理，實現大學外部管理的去行政化。學術自由主要是界定大學內部行政管理與學術自治權限，要求校長治校與教授治學并行，學術事務由教授委員會決定，校長及其行政部門不過多干涉。學術自由要求實現大學內部管理的去行政化。權益保障主要是界定大學內部管理者與被管理者權限，要求大學充分尊重和保障教師的教育教學權、科學研究權、學生品行和學業成績評定權、獲取工資報酬權、享受福利權、民主管理權；充分尊重和保障受教育者參加教育教學活動，利用教育教學設施、設備、圖書資料權，獎學金、貸學金、助學金獲得權，獲得公正評價和相應證書權，申訴和訴訟權。要實現大學自治、學術自由和權益保障，必須建立健全高等教育法律法規，施行依法治校。推進依法治校，健全的高等教育法律法規是前提，嚴格依照高等教育法律法規辦事是關鍵。

（三）大學章程是建立現代大學制度的重要基石

W·理查德·斯格特提出：“現代組織要生存和運作，就必須有制度化安排，是制度化的安排使各種行為變得規范和穩定。”［2］128教育部頒布、2012年1月1日起施行的《高等學校章程制定暫行辦法》指出：章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作。大學章程上承國家憲法、教育法律法規，下啟學校規章制度，是推動和規范大學面向社會依法獨立履行社會事業法人職責、開展自主辦學的基礎，是處理學校與政府、學校與社會、學校內部關系的準則，是大學在法律框架下行使自治權利的自我規范，有大學“憲法”之稱［3］。可見，大學章程是現代大學制度的基石。

二 大學依法治校中存在的主要問題

（一）依法治校理念的缺失

其一，政府依法行政理念的缺失。政府及其主管部門與公辦大學的關系主要表現為行政模式化的縱向管理關系或直線等級式的隸屬依附關系而非契約性的法律治理關系。政府及其主管部門不僅直接管理公辦大學，而且是公辦大學資源唯一或者主要的供給者。公辦大學的職責功能、活動范圍、管理權限等，由政府及其主管部門直接決定或者規范，其所需要的資源也由政府及其主管部門統一調配。公辦大學被納入國家行政序列，同時被賦予相應的行政級別，公辦大學的領導人由政府任命，公辦大學天經地義地執行政府的指令、服從政府的管理［4］。權力如同資本，有自我拓展和自我膨脹的天性，我國法律及相關制度長期未能明確界定政府及其主管部門管理公辦大學的權力邊界，行政管理部門依靠政策、文件和規定侵犯大學辦學自主權實為必然。誠如教育部長袁貴仁所說：“政府、學校、社會之間的關系沒有理順，政府缺位、越位、錯位的現象時有發生，制約了學校辦學的積極性、社會參與的積極性；不同層級政府之間教育權責交叉，上級部門管得過多過細過于簡單，制約了基層因地制宜創造性開展工作。”［5］政府“管制行政”觀念根深蒂固，“服務行政”理念尚待形成，很難想象政府心甘情愿讓大學實現自治。

其二，大學依法治校理念的缺失。一方面，新中國高等教育除“文化大革命”時期的少數幾年外一直都在舉辦，但我國高等教育法1998年8月29日才予頒布，近50年我國大學處于無法可依的狀態，依法治校理念不可能形成。另一方面，政府及其主管部門通過紅頭文件將大學的辦學經費、招生指標、師資數量統統管理起來，依紅頭文件辦學、按上級指示辦事已成習慣，事實上不需要依法治校，也形不成依法治校理念。“許多高校領導干部對依法治校重要性的認識明顯不到位，法制觀念還比較淡薄，依法治校的意識亟待提高，遠沒有形成自覺運用法律手段管理教育、調處糾紛、維護權益的觀念與習慣”［6］。

其三，大學教師依法執教理念的缺失。新中國照搬前蘇聯教育模式，在中學教育階段就過早劃分文理科，使較多大學理工科教師缺乏人文熏陶和人文情懷，加之我國傳統文化主張“德主刑輔”，弘揚修身養性的自律精神，缺乏法治他律的傳統，導致大學教師和其他人一樣缺乏法治素養，缺乏法治理念和依法執教的能力。“個別教師由于法制觀念不強，在執教過程中仍不同程度地存在著歧視、諷刺、侮辱、變相體罰甚至毆打學生的現象，而造成一些不應有的現象和悲劇的發生。有的侵犯了學生的身心健康和合法權益，損害了教師的群體形象，當事教師也因此構成違法甚至犯罪而受到法律的制裁。有的教師則是侵犯了學生的財產權、通信自由權和隱私權，給學生身心和名譽造成損害，并導致師生關系的對立甚至惡化，因而起不到應有的教育和管理效果”［7］。

其四，大學生依法求學理念的缺失。在應試教育體制下，學校、家長、學生重視學生學業成績的提高、輕視學生規則意識的培養和健全人格的塑造。進大學前只在初中政治課中學習一學期的法律常識課，進大學后只在公共政治課中學習半學期的法律基礎知識課，一些大學生未能獲得全面的法律知識，依法求學、依法維權的理念還遠未養成。相當一部分大學生的權利意識不成熟，存在兩種偏差。表現為：“其一，隱忍型，這類學生權益受到侵害后，雖然不滿，但出于‘權大于法’的認識，他們采取了‘認命’的態度，而不是借助法律、學校規章制度去積極維護其合法權益；其二，過度膨脹型，這類學生時時處處以個人利益為轉移，為維護其所謂個人權利而不惜侵害集體或他人的合法權益。”［8］

（二）依法治校制度的缺失

現代大學制度——大學自治、學術自由和權益保障，在中國還遠未成為現實，重要的原因就是缺乏法制保障。從國家層面看，國家針對大學雖然已經制定了《教育法》、《教師法》、《高等教育法》和《學位條例》，但是尚未出臺最重要的規定大學法人主體地位和權利義務的《學校法》；而且上述幾部法律科學性、系統性、可操作性存在缺陷。從學校層面看，一方面，管理制度缺失。我國絕大多數大學尚未制訂大學章程，有大學章程的學校也沒有根據國家法律和學校章程制定出符合學校實際、操作性強并覆蓋學校教學、科研、管理活動的系統性學校管理制度。另一方面，一些大學出于良好愿望，出臺了一些加強學籍管理、嚴肅紀律的處分規定。有些規定的設置不僅超出教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》，甚至直接與上位法相抵觸，尤其是有關學籍管理中對考試舞弊等行為者按退學處理，獎懲管理中對參與賭博、打架斗毆、留宿異性（不當性行為）者開除學籍，未通過全國英語四級統考、計算機等級考試不合格者不予發放畢業文憑或者不授予學位證書等方面，直接剝奪大學生的受教育權、學歷證書或學位證書的獲取權［9］。

（三）依法治校執行力的缺失

一方面，大學制定出的學校管理制度不太符合學校的實際、可操作性不強，規章制度形同虛設。另一方面，大學依紅頭文件辦學、按上級指示辦事已成習慣，反而不習慣按學校規章制度辦事，大學有章不循、有規不依也就不足為怪。一些大學的管理干部長期形成辦事依文件，遇事找熟人，解決問題用關系，化解矛盾靠態度，就是不想、不用、不碰學校規章制度；一些大學存在重制度建設、輕制度執行的狀況，相關制度制定出臺后，由于沒有認真組織學習和宣傳，或者學習和宣傳不到位，造成師生員工不能完整領會制度的精神實質和具體操作程序，導致制定出臺的制度很少有人問津，更不可能引起足夠的重視；有的大學在抓執行、求實效上沒有下真工夫，一些制度便成為“掛在墻上”的擺設，或者成為應付上級有關部門檢查和考核的門面裝飾［10］。

三 以制定大學章程為契機，推進依法治校

（一）培育依法治校理念

法治理念包括平等理念、民主理念、程序理念、誠信理念。大學管理者要帶頭增強法治意識，養成民主決策、按章辦事的習慣。學校的重大決策應當按照“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”的法定程序進行。學校與師生的糾紛，要化解在陽光程序處理的過程之中。大學教師應當樹立平等理念，平等對待每一位大學生，以自己扎實的知識功底、過硬的教學能力、勤勉的教學態度、科學的教學方法開啟學生智慧，以自己高尚的道德情操浸潤學生靈魂，“學為人師、行為世范”。大學生要樹立規則意識、誠信理念，要加強和改善大學生法制教育，開展好“法律進課堂”活動，把法治文化作為大學校園文化建設的重要內容，讓法治意識“入耳、入腦、入心”。通過法律專題講座、法治論壇、法律知識競賽、法治演講、法律救濟、法律援助、法制文藝演出、庭審旁聽、模擬法庭、送法律下鄉以及校園說法、普法宣傳周、身邊法律人與事、疑案剖析、大案要案講解、社區法律咨詢等多層次、多內容、多視角、多方面的法治文化實踐活動，逐漸增強大學師生的主體意識、人權意識、責任意識、契約意識、規則意識、守法意識、監督意識，不斷提高參與依法治校的自覺性和積極性［11］，最終形成大學師生對法制的信賴、尊重、愛戴、推崇、敬慕的穩定心理狀態和行為方式。

（二）完善依法治校制度

完善依法治校制度，首先應從國家層面建立健全教育法律法規。其一，盡快出臺學校法，通過學校法明確大學法人主體地位，賦予大學民事法人主體資格，依法享有民事權利，獨立承擔法律責任。界定學校與政府及其他舉辦者的法律關系以及學校的權利和義務，確保大學自治的實現。其二，按照中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關教育體制改革的精神，一攬子修訂教育法、教師法、高等教育法和學位條例，使其形成有機統一的教育法律整體。其三，國務院出臺教育法、教師法、學校法、高等教育法和學位條例實施細則，加大教育法律法規的針對性和可操作性。

其次，應以制定大學章程為契機，建立健全學校規章制度。其一，盡快制定大學章程。按照教育部頒行的《高等學校章程制定暫行辦法》，制定大學章程是高等學校的緊迫任務。大學章程要明確大學定位，明確大學與政府及其主管部門的法律關系，明確大學內部行政權力、學術權力、民主權力邊界及其運行機制，明確社會組織及其個人參與學校事務、監督學校行為的權利義務。在大學內部行政權力中，處理好“黨委領導與校長負責”的關系是關鍵，必須按照中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》精神，正確處理高等學校黨委的領導核心和校長履行學校法定代表人職責的關系。其二，按照大學章程精神對學校規章制度進行全面徹底的清理、修訂與匯編。一方面，建立校內規范性文件審查與清理機制，由專門機構依據法律和學校章程對校內規章制度進行審查，定期進行清理、作出修訂，尤其對妨礙學校民主管理、阻礙學術自由、侵犯師生權益的規定進行重點清除和徹底修訂，保證學校制度體系的合法適當。另一方面，對學校規章制度進行匯編，使大學章程與學校其他規章制度形成有機統一的整體，避免相互抵觸或沖突的規定出現，保證學校制度體系的協調統一。

（三）落實依法治校職責

法律的生命力在于適用與遵守，如果“有法不依”，再完美的法律制度也只能是裝點門面的擺設。增強法律及規章制度的執行力，首先要求政府及其工作人員樹立兩個方面的意識。一方面是權力邊界意識，把權力關進制度的籠子，政府執法的邊界止于法律授權，凡是法律沒有明文授權的，都是不可為的。政府應當不介入法律賦予學校辦學自主權的事項，切實轉變對學校的行政管理方式，強調依法監管、提供服務，減少過多、過細的直接管理，最終實現大學自治。另一方面是執法程序意識，尤其應增強執法人員的告知意識、回避意識、聽證意識、時限意識。政府及其行政部門應提高執法能力，依法糾正學校的違法、違規行為，要建立對公辦學校及其負責人的問責機制，健全對違法辦學活動的投訴機制，改革和完善行政監管機制，實現對學校的依法管理。

其次，要求大學管理者牢固樹立依法辦學思想，嚴格按照實體法、程序法和學校章程及其他規章制度管理學校，正確處理黨的領導、校長治校、教授治學、民主管理的關系。其一，大學內部要健全科學民主的決策機制，形成決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的治理結構，實現決策的科學化、民主化和法治化。其二，應當以教學科研為核心，探索完善管理體制，克服實際存在的行政化傾向，實現學術權力與行政權力的相對分離，保障教師和學生的研究自由、學習自由和學術自由，保障學術權力按照學術規律相對獨立行使；同時應加強對違反學術規范、學術道德行為的認定與懲戒，保障學術權力按照國家法律和學術規范依法依規行使。其三，要完善學校的民主管理和監督機制。學校要擴大有序參與，加強議事協商，完善基層民主制度，切實通過教職工代表大會、學生會等組織，保障師生的知情權、參與權、表達權和監督權。凡制定章程和關系師生權益的重要規章制度，以及處理涉及師生現實利益問題，都要遵循民主公開的程序，健全師生參與的渠道，征求利益相關方意見。全面加強學校的信息公開和辦事公開，建立便捷有效的信息溝通渠道，公開師生關注的信息，使師生對學校的意見能夠及時得到反饋。其四，學校應健全校內權利救濟和糾紛解決機制，切實增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發展中矛盾、糾紛的能力。學校應依法建立和暢通糾紛解決渠道，特別是要建立校內教師申訴或者調解制度，規范學生申訴制度，落實正當程序原則，積極運用聽證等方式，保證處理程序的公開公正。堅持公平正義與合法合理原則妥善處理違規違紀案件，同樣情形處理結果的輕重幅度必須相當，克服執規執紀的隨意性，保證處理結果的公正合理。

總之，大學章程是大學的“憲法”，是現代大學制度的基石，是依法治校的制度保障。依法治校要求政府及其工作人員樹立權力邊界意識和執法程序意識，保障大學自治。依法治校要求學校實現學術權力與行政權力的相對分離，保障教師和學生的研究自由、學習自由和學術自由；切實通過教職工代表大會、學生會等組織，保障師生的知情權、參與權、表達權和監督權；健全校內權利救濟和糾紛解決機制，運用法治思維和法 律手段解決學校與教師、學校與學生的矛盾及糾紛。

［1］孟曉.堅決走依法治國之路［N］.人民日報，2005-03-16.

［2］W·理查德·斯格特.組織理論：理性、自然和開放系統［M］.北京：華夏出版社，2002.

［3］馬陸亭，范文曜.我國現代大學制度的建設框架［J］.國家教育行政學院學報，2009，（5）.

［4］楊天平.中國特色的現代大學制度建設：問題與思考［J］.現代大學教育，2010，（2）.

［5］袁貴仁.深化教育領域綜合改革 加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話［N］.中國教育報，2014-02-13.

［6］鮑丙剛.以法治校：高校領導干部的必備素質［J］.淮南師范學院學報，2006，（4）.

［7］劉明山.如何認識法制社會中教師依法執教的必要性［J］.湘潮（下半月），2011，（5）.

［8］魏麗婷.大學生法治意識及教育途徑探析［J］.思想政治教育研究，2010，（2）.

［9］付紅梅.大學生受教育權及其保障［J］.南華大學學報（社會科學版），2003，（4）.

［10］周勇，田甜.制度執行：高校依法治校的關鍵［J］.科教文匯（中旬刊），2012，（1）.

［11］周雄文，吳四江.論高等學校的依法治校［J］.湖南科技大學學報（社會科學版），2013，（2）.

Making the University Charter to Promote Running School by Law

TIAN Cheng-chuna，XIE Yun-zhib
（a.Law School，b.College of Political Education，Sichuan Normal University，Chengdeu，Sichuan 610066，China）

University autonomy，academic freedom and right protection are the three main features of modern university.As the constitution of university，university charter is the corner stone for modern education system and the institutional guarantee for running school by law.Running school by law asks for the governments and their staff to set up consciousness of boundaries and enforcement proledures；the separation of academic rights from administrative rights so as to protect the teachers’and students’freedom of research，learn and academic；the setting up of faculty congress and students’union to protect teachers’and students’rights to know，to participate，to express and to supervise；the sound mechanism of right relief and dispute resolution so as to settle the disputes between university and teachers，university and students with law thinking and measures.

university autonomy；academic freedom；right protection；university charter；running school by law

DF36

A

1000-5315（2015）01-0043-05

［責任編輯：蘇雪梅］

2014-11-12

田承春（1965—），男，四川儀隴人，四川師范大學法學院教授、碩士生導師；

謝云志（1965—），女，四川成都人，四川師范大學政治教育學院副教授。