中國金融監管改革的可能路徑

回顧中國以及全球金融監管的演變歷史，金融監管改革程度不同地呈現危機推動與問題導向特征：在金融體系相對穩定時期，金融監管部門通常沒有足夠的動力和壓力進行監管體制的改革;而在金融市場動蕩后，監管機構通常會對市場動蕩中暴露出來的問題進行反思，并針對性地加快金融監管改革的步伐，提升整個金融監管體系應對市場波動的能力。

本輪股市暴跌雖未對中國金融體系造成系統性風險，但在股市大幅波動以及救市過程中暴露出的一些金融監管體系方面的不足，也客觀上提出了對這些問題進行改革的要求。

全球金融市場在金融危機后，已經出現高度跨界、多元化經營的趨勢，整合一體、密切協調的監管框架應是大勢所趨。金融危機爆發后，美國、英國、歐盟等國家或地區紛紛對金融監管體系進行改革。由傳統的多頭監管向雙峰監管甚至是一元的綜合監管發展，同時強化中央銀行的監管職責，逐漸成為主流。其中，捷克的金融監管體制改革，對我國具有一定參考價值。

20世紀90年代開始，捷克實行的是分業監管模式，即由央行監管銀行業，證券監管委員會監管證券行業，財政部監管保險業和養老金，信用合作社監管辦公室監管信用合作社。這種監管體制的缺陷在1997-1999年捷克金融危機中表現得十分明顯。捷克在2006年4月進行了金融監管改革，將金融監管機構職能統一集中到央行。這一新的監管框架在最近的全球金融危機中表現良好，總體上提升了金融體系預防、識別和抵御金融風險的能力。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（簡稱《建議》）提出，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，健全符合我國國情和國際標準的監管規則，實現金融風險監管全覆蓋。

習近平總書記在對《建議》做說明時專門提及，近年來，我國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險。

中國現行的金融監管體系的框架可以說是在1997年底第一次全國金融工作會議中基本確立的。當時針對中國金融體系在亞洲金融危機中暴露出的問題，決策者及時提出對金融業實行分業監管，先后將證券、保險與銀行的監管職能從央行分離出來，并在2003年最終確立了分業經營、分業監管的金融監管體制。央行從具體領域的金融監管功能中分離出來，專司貨幣政策和維護金融穩定?，F行的金融監管模式總體而言適應了過去金融機構業務界限清晰、金融結構簡單的金融體系，通過專業分工促進各個金融行業的發展，金融監管效率和效能獲得大幅提升。

但近年來，特別是2008年國際金融危機爆發后，中國的金融結構發生了巨大的變化，銀行貸款在社會融資總額中的比重大幅降低，“影子銀行”體系快速發展，金融機構的功能邊界逐漸模糊，金融微觀效率不斷提升，但金融宏觀體系的脆弱性不斷增強。在這樣的背景下，如果繼續堅持分業監管的模式，將中央銀行排斥在金融監管體系之外，金融監管的有效性勢必會大幅降低，在歐美等發達市場爆發的金融危機極有可能在中國出現，近期的股市大幅波動就是類似風險隱患的典型例證。當務之急，中國需借鑒其他國家金融監管改革經驗，結合中國金融體系的實際情況，加快推進金融監管體制改革。具體而言有三種模式可以借鑒：

（一）借鑒英國金融監管模式建立以央行為核心的綜合監管體系

2008年金融危機以后，英國主要強化了英格蘭銀行的核心作用，撤銷了金融服務局（FSB），并在英格蘭銀行下設了金融政策委員會（FPC）、金融審慎局（PRA）和金融行為局（FCA），其中金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎監管，金融審慎局（PRA）和金融行為局（FCA）共同負責微觀審慎監管。中國可以借鑒英國的經驗，參照中國外匯管理局模式，將銀監會、證監會和保監會作為副部級單位納入央行統一管理，由央行副行長出任三家監管機構主席，在時機逐步成熟后將三家機構的職能進行合并成立金融審慎局（PRA）和金融行為局（FCA）負責微觀審慎監管;并在央行下設金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎監管。央行主要負責頂層設計和重大政策決策以及金融監管政策的統籌協調。

（二）借鑒美國模式成立金融穩定委員會，同時賦予央行對系統重要性金融機構和金融控股集團的監管權限

在金融危機前美國金融監管體系過于復雜，不僅存在多頭監管，而且還有聯邦和州的兩級監管機構，因此要徹底改變現行監管架構在法律上和實際操作中都存有很大的困難和障礙。金融危機后美國采取了務實和折中的方案，在不改變現有監管架構的前提下新成立金融穩定監督委員會（FSOC）負責識別和防范系統性風險和加強監管協調。同時強化美聯儲的金融監管職責，將系統重要性的金融機構和金融控股公司劃歸美聯儲監管。我們可以借鑒美國的經驗，以現有的金融監管聯席會議成員為基礎成立金融穩定委員會，進一步強化其對系統性金融風險的監管職責和金融監管協調職能，同時進一步強化央行的監管權限，借鑒美聯儲的做法將國內系統重要性金融機構以及金融控股公司劃歸央行監管。

（三）通過過渡性政策安排，逐步將銀行、證券和保險的監管職能重新收歸央行大框架下管理

考慮到大規模的金融監管機構調整可能對金融體系造成短期影響，可以借鑒當年金融監管職能從央行逐步剝離的經驗，在金融風險可控可承受的前提下逐步將相關監管職能重新劃歸央行管理，同時對相應監管機構進行調整。具體而言，考慮到銀行業在中國金融體系中的系統重要性，而銀行類金融機構的信貸活動等與貨幣政策和金融穩定的關聯性較強，所以可以首先將銀行的監管權重新劃回央行，并對省市縣一級央行分支機構以及銀監會派出機構進行合并重組。在時機成熟并總結經驗的基礎上，再逐步將保險和證券重新納入央行統一監管。