利用債券為職業教育融資的思考

【摘要】目前我國職業教育發展過程中利用債券融資的規模較小，本文在職業教育經費來源多元化的趨勢下考察了國內外教育債券的相關理論與實踐，分析了在鼓勵職業教育利用金融手段與資本市場融資的政策導向下，進一步提高政府債券融資對職業教育發展的支持作用，擴大職業教育從政策性銀行發行金融債券中的受益面，并發揮中小企業私募債券為職業院校及職業教育集團融資的作用。

【關鍵詞】債券 融資 準公共產品 職業教育

一、職業教育利用債券融資的現狀

債券是一種直接融資工具，債券市場更是是金融市場的一個重要基石，債券市場為政府、金融機構、工商企業等機構提供籌措資金的便利渠道，更為社會投資者提供低風險的投資工具。從我國2014年債券發行情況來看，公司信用類債券發行增長最為突出，同比增加38.9%，增長助力直接融資創下歷史新高，企業債券融資成本顯著降低。{1}

近年來職業教育利用債券融資的規模相對較小，主要是依托政府債券融資，從債券資金的用途看，主要用于基礎設施建設。2012年廣東省自主發行地方政府債券86億，其中有10億用于省級職業技術教育示范基地建設，還有財政部代理地方政府發債，資金轉貸地方政府，再撥付給職業院校使用，如2009年福建省從債券資金中安排1億元支持縣級職教中心主體學校學生宿舍建設，2010年云南省從75億債券資金中安排了5.31億元債券資金用于改善中等職業教育學校的辦學條件，購置相應的教育實訓設備，支持中等職業教育發展，2012年，海南省也專門從國債資金中拿出1000萬元用于高等職業教育。

2014年，國家出臺了關于現代職業教育的兩個文件，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》與《現代職業教育體系建設規劃（2014～2020年）》，明確了我國職業教育的中長期發展戰略與目標，其中指出引導普通本科高等院校向職業教育轉型，在專業碩士已獲得學生與市場的廣泛認同的情況下，逐漸構建與調整的職業教育體系。文件中還指出中央財政的財政轉移支付責任與地方政府對當地職業教育體系結構調整與財政投入的責任，也指出社會資本投入職業教育的相關財稅優惠政策，以及鼓勵發展實習實訓設備融資租賃業務，支持營利性職業教育機構通過金融手段和資本市場融資。職業教育多元化經費來源的趨勢一目了然，其中以利用金融手段和資本市場融資的經費來源最為缺失，除地方政府以外的其他責任主體未能直接利用債券市場為職業教育融資，在鼓勵職業教育利用金融手段與資本市場融資的政策導向下，需要進一步發揮利用債券為職業教育融資的作用。

二、教育債券相關研究概述

（一）國外教育債券融資的情況

發行債券為教育籌資在發達國家已屢見不鮮，其中又以美國最早以及大規模地利用債券為教育融資。《教育大詞典》解釋：“學校債券，加拿大和美國的某些地區的學校向學生的父母和其他人士籌集貸款來資助學校基本建設費用的債券。在美國此項債券由校務委員會或地方選舉人核準發行。”（孟鐘劍，2008），主要有：（1）地方政府發行的市政債券通常涵蓋教育項目，其一般責任債券（General Obligation Bonds，GOs）可為其管轄的學區籌資。（2）地方政府收入債券為政府擁有的公用事業和準公用事業如專科學校與大學等融資，其收益通常包括宿舍費、學費等，有時也包含了大學院校里一般性資產的籌措，此類債券通常被稱為大學債券（College and University Revenue Bonds）。（3）如加州教育設施管理局這樣的機構為當地的高校發行債券（Pooled College，University Bonds），此類債券評級視乎資產業務的收入有高有低（Webster， Keeley，2014）。（4）高等學校或高校系統自行發行債券，如Nevada University and Community College System lease revenues bonds，此類債券有資產抵押，保險保障，租賃收入來自于聯邦政府在高校內設立研究機構而租用校內建筑與設施，通常信用評級較高（Business Wire，2013）。美國的教育債券有普通債券與免稅債券之分，高等教育債券資金主要用于資金周轉、償還當前的其他債務或用于學校大型項目的建設，債券期限通常較長，有20～30年的中長期債券與長期債券，甚至有至今被人津津樂道的耶魯大學于1996年發行的為期100年的跨世紀債券（石鈞，2009）。發達而完善的金融市場是美國的教育機構得以利用債券融資的基礎，其債券評級機構如FitchRating已有多年的國內及國際公共財政金融的服務經驗，能夠對政府、教育機構乃至于非營利性機構發行免稅債券進行有效的信用評級以及跟蹤評級。

英國高校也有舉債融資的舉措，蘭卡斯特大學曾在1995年為建設體育中心發行了債券，而著名的公立大學劍橋大學在2012年才開始發行債券，發行了價值3.5億英鎊的40年期債券，為新成立的干細胞研究實驗室和研究生宿舍提供資金，劍橋債券一發行立刻獲得了市場的高度認可，國際評級公司穆迪也給出了3A評級。澳洲的兩所歷史最為悠久的高校墨爾本大學和悉尼大學是在2014年才開始進入資本市場，前者通過7年期債券募得2.5億澳元，后者通過出售4.75%收益的類似債券募得2億澳元。

（二）我國教育債券融資的理論與實踐

長期以來，我國教育發展主要依靠財政經費，在進行分稅制改革后，西部地區地方政府的教育經費尤其是基礎建設投資不足，在中央財政與地方財政的承受范圍之內發行專項教育債券可以緩解經費不足之難題（謝勝強，2003）。在公共財政框架下，教育被視為具有外溢性的公共產品或準公共產品，是社會的人力資本投資，有代際效應，發行教育債券更符合公共財政下誰受益誰負擔的原則與公共產品時期收益原則。教育債券在市場中也符合投資者的社會價值趨向。省級政府應為教育債券的發行主體，在發行的結構、規模、期限等方面，應顧及地方教育的結構與“教育成功”的周期，各地政府應根據本地的具體情況，優化教育債券資金在義務教育、職業教育、高等教育中所占的比例，其中用于九年義務教育階段和初中等職業教育階段的教育債券應設為長期債券，還款年限應為10～20年。而用于高等教育及高等職業教育的教育債券，期限則可以稍短一些，一般在10年內為宜（程立軍，2011）。

隨著高校經費來源結構的變化與資本市場的發展，高等教育債券被許多學者認為是高校融資的新選擇。高校經費的主要來源——財政性高等教育經費總體而言不足，不同地區不同類型的高校的撥款差別巨大，某種程度上制約了部分地方高校的發展，而其他的經費來源如銀行貸款、學費收入在促進了我國高等教育發展的同時也出現一些弊端（劉新榮，羅毅，2010）。高校利用債券融資的嘗試主要在政府債券，由中央政府發行國債再進行分配，分配過程中產生的顯性與隱性的交易成本較高，若高校可以直接發行債券，此兩類債券的產品差異性及對投資的要求都有區別：

由有實力的高校或高校聯盟自主發債的主要節點被認為是如何對高校進行信用評級，以及債券市場對高校的信息披露與相關稅收優惠政策等要求，這會促使高校與政府、市場的關系進行調整，對高校的治理能力尤其是專業理財能力是較大的挑戰，進而自主發行債券的利率、期限結構、資金用途等方面的制度構建才可以與高校的發展需求相符。通過債券融資必須考量風險及其控制，楊繼瑞，孟顯芮認為發行高等教育債券所面臨的風險是債券發行、流通、及償還等一系列過程中，因為諸多不確定性因素而產生的債券實際收益率降低或債權無法償還等方面的問題，主要有系統風險如政策風險、購買力風險、利率風險和匯率風險，以及非系統風險如信用風險、流動性風險和財務風險，通過構建風險控制模型，其結果顯示在系統性風險中，利率風險、政策風險的重要度最高，而在非系統性風險中，信用風險、財務風險的重要度最高。另外，國家開發銀行已涉足國家助學貸款并以支持創業、就業等方式保障助學貸款業務，尚未在政策性金融債券融資上開展與發展教育基礎建設的相關項目。

綜上所述，由于教育產品的混合屬性，不同層次的教育與政府、市場的關系有所區別，通過政府債券融資的理論與實踐都較為完善，而在高等教育（目前包括了高等職業教育與專業碩士的培養）階段，利用債券融資有了更多的可能性也存在許多問題，在職業教育進行調整與改革的過程中就需要考慮與市場接軌，無論是人力資源市場還是資本（債券）市場。

三、利用債券為職業教育融資的思考

職業教育經費來源多元，政府、學校、企業、行業、個人通過財政撥款、自籌經費、校企合作、捐贈與繳納學費等方式投入職業教育。職業教育的發展面臨著開放合作、因地制宜以及國際化的機遇與挑戰，從資金需求來看，主要是基礎設施建設、學生資助以及培養培訓經費，著力于職業教育服務產業轉型與升級、教育公平以及人力資本投資和人力資源開發。職業教育混合產品的屬性，其不同的舉辦與承辦主體如政府、學校、職業教育集團等資金需求方在進入債券市場籌資時，部分可以享受政策優惠如財政貼息、補貼或擔保乃至于利率優惠、稅收減免，可在發行主體的信用基礎之上對投資者增加一定的吸引力。

（一）提高政府債券融資對職業教育發展的支持力度

職業教育有作為地方性公共產品，促進當地的社會發展的作用，通過地方政府債券融資為職業教育的發展提供資金支持符合地方政府的支出公平與效率原則，債券市場也能夠及時暴露和釋放地方政府債務風險，直接或間接對職業教育的良性發展也形成一定的約束力。因此，根據地方的實際，在當地職業教育發展的不同階段，適度提高政府債券融資對職業教育發展的支持力度，以政府投入帶動職業教育形成良性發展的狀態。

（二）擴大職業教育從政策性銀行發行金融債券中的受益面

如前文所述，我國國家開發銀行已經開展國家助學貸款業務，可視為高等職業教育的學生已經部分從政策性銀行通過發行金融債券融資中收益。政策性銀行一般服務于那些對國民經濟發展、社會穩定具有重要意義，且投資規模大、周期長、經濟效益低、資金回收慢的項目領域，如農業開發、重要基礎設施建設、進出口貿易、中小企業、經濟技術開發等領域。在發展農村職業教育與職業教育的國際化過程中，若產生符合國家政策又在政策性銀行項目領域之內的項目，政策性銀行豐富的金融債券發行經驗以及項目貸款管理經驗能讓職業教育擴大在金融債券的受益范圍。政策性銀行具有依托國家信用的優勢，項目貸款管理有較強的約束力，也便于接受政策性的財政貼息、補貼、擔保等，有利用職業教育在發展過程中保持與政府和市場的合理的關系。

（三）發揮公司（企業）債券——中小企業私募債券為職業院校及職業教育集團融資的作用

作為一種創新的金融工具，中小企業私募債券在2012年才開始在上海證券交易所與深圳證券交易所試點發行，中小企業私募債券為未上市中小微型企業以非公開方式發行的公司債券，要求發行利率不得超過同期銀行貸款基準利率的3倍，并且期限在一年（含）以上。中小企業私募債券采取備案制發行，交易所在接受備案材料的10個工作日內完成備案，在上海證券交易所固定收益綜合平臺與深圳證券交易所綜合協議交易平臺交易。中小企業私募債券簡化了發行流程，不受企業凈資產規模的限制，融資規模相對較小，發行周期靈活，對發行的營利要求也較低，因此吸引了民間資本的參與。2014年5月，融資規模僅為200萬元的“秦嶺文化產業項目建設債券”登陸私募債券市場，此舉可為同樣具有一定產業性質的職業教育吸引社會資本以及把職業教育與金融對接提供積極的借鑒意義。對于民辦職業院校與教育集團而言，中小企業私募債券在股權融資與銀行信貸之外增加了新的融資方式，對于公辦的職業院校與公私合糅的職業教育集團而言，在職業教育集團內部化的市場內形成符合利用中小企業債券融資的實際經營的內核，借助金融紐帶促進職業教育集團多元主體之間的戰略合作。由于職業教育可以對社會產生正向的外部性影響，的無論是何種性質的職業院校或職業教育集團，都有可能提供帶公益性質的職業教育，因而也會受到利率與稅收方面的政策影響，起到以財稅政策與貨幣政策引導資本進入職業教育的機制的積極作用。因此，在職業院校或職業教育集團在發展到一定階段適時與資本市場接軌，并加強擔保增信、信息披露等風險控制機制。

注釋

{1}去年我國人民幣債券共發行11萬億元.網易新聞.http：//news. 163.com/15/0121/15/AGGASC5E00014AED.html。

參考文獻

[1]宋立.地方公共機構債券融資制度的國際比較及啟示[J].經濟社會比較.2005（3）.

[2]Fitch Rating.https：//www.fitchratings.com.

[3]楊繼瑞，孟顯芮.發行高等教育債券：若干思考與對策[J].高等教育研究.2011（12）.

[4]楊波.論我國高等教育債券融資制度的改革[J].江漢大學學報（社會科學版）.2008（3）.

[5]約瑟夫.E.斯蒂格利茨.公共部門經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[6]中國證券業協會.證券市場基礎知識[M].北京：中國金融出版社，2012.

[7]周沅帆.中小企業私募債券——中國式高收益債券[M].北京：中信出版社，2013.

作者簡介：彭靜（1983-），女，華南師范大學2007屆碩士，廣州市財經職業學校金融事務專業教師，主要研究方向：教育經濟學，公共財政與教育財政。