我國地方稅體系存在的問題及對策

張忠慧，馬照一

（佳木斯大學，黑龍江 佳木斯 154007）

地方稅是由中央或地方立法后通過地方征收、管理，并最終歸入地方進行分配和使用的稅，它主要服務于地方，是現代公共財政制度不可或缺的重要構成。地方稅立法、執法、收入分配中具有明顯的地發性特點，同時，它還具有稅源同一性、稅種相對獨立性的特定，也體現了稅權平行性、稅權交叉性、稅收管理滲透性等特點，是促進地方發展和建設的重要支柱和保證。由此不難發現，地方稅體系的建立和完善是分稅制財政體制改革的必然趨勢和發展需求，這是由其自身的特殊性和重要性所決定的。本文中，筆者就以“我國地方稅體系存在的問題及對策”為話題進行探討，希望能夠有所貢獻性作用。

1 我國地方稅體系存在的問題

隨著我國綜合國力的發展和經濟實力的增長，財政收入在GDP中占的比例也在不斷增加，這就使得各地方經濟的發展和收入也在不斷表現出攀升的勢頭，這就迫切需要我國分稅制改革的貫徹和執行。但是，在經濟發展的過程中，不能忽視的是，財權重心上移而管理權重心下移的現象使得其中的矛盾和問題日益顯露并逐漸突出化，這就會導致基層財政困難和不合理，加劇了其發展的艱巨性。此外，隨著資源制約的加大，不動產對整個經濟的影響愈來愈大，很多關于分稅制的問題也在加劇，這些問題諸如地方財政收入不足等，這就反映出了地方政府將其工作重心或是財政重心放在了興辦企業、大搞建設、增加地價、增加土地出租等短期性活動上。這些嚴重影響了正常的市場政策，給我們的市場經濟發展帶來很大的困擾。因此，我國地方稅體系中最根本的問題是沒有真正形成、執行并落實分稅制，導致了我國地方稅體系的改革滯后性。下面就我國地方稅體系存在的問題進行以下幾個方面的具體分析。

（1）我國地方稅體系中的稅收立法權存在和過于集中化的問題，非常不利于地方獨立行使其職能。目前，我國地方稅體系面對的是稅制建立和執行依據不足的局面，沒有有效的規范性依據和執行保證，而中央與地方兩層的稅收立法權和管理權都沒有權威性和具體性的規定，致使地方稅種開征及調節范圍也沒有相應的權威性和具體性的規定。這樣以來，我們的發展水平就會受到很大的局限，讓我們在進行稅種改革的過程中走了很多的彎路。以其他國家相比，我國在很多方面都表現的不盡如人意，例如：目前世界上超過130個國家和地區有房地產稅或類似稅種，通過房地不分割的規定來統一征收房地產稅或財產稅并將其作為地方稅；此外，這些國家或地區的地方政府或議會都有著對于稅率和計稅依據等多個方面制定的自主權。

（2）我國地方稅體系中具有地方稅收收入規模較小且與地方財政支出需求之間有差距的問題。稅制改革以來，除了具有共享性的幾個稅種（如營業稅、企業或個人所得稅等）以外，絕大部分的地方稅種普遍存在著收入規模小、稅源分散、征收難度大的特點，這就加劇了地方稅收收入在整體稅收收入中比重偏小的矛盾，也加劇了地方財政收入和地方財政支出比例的嚴重不平衡性。根據統計數據，我國地方稅收收入在地方財政中的比例遠遠低于國際水平。為此，在實際的地方經濟發展中，地方政府不得不分擔很多諸如義務教育、公共衛生發展、公路道路建設、農田水利發展等具有基礎性建設意義的發展重任，使得地方政府會出現財政上的嚴重不平衡性，造成保障地方財政經常性支出需求的嚴重不足。

（3）我國地方稅體系中具有地方稅制結構不合理的問題，這就使得那些影響力強的主體稅種缺乏情況的產生。根據統計顯示，我國每年地方稅收入與國家稅收總收入的比例均在26%以下，在所有這些地方稅種中，只有城市維護建設稅和房產稅的收入可以達到百億元的規模，其他稅種達不到所規定的規模。根據目前的稅制結構分析，我國地方稅種中的共享稅和地方稅的比例嚴重不平衡，前者的比重遠遠大于后者，這就使得地方稅收在其地方經濟中發揮的建設性和發展性作用有限，使得地方經濟的發展得到極大限制。從實質上說，我國現行的地方稅體系中最根本的問題就是缺乏具有對地方財力起到決定性、長期性、穩定性的主體稅種，這就使得地方財政收入往往會呈現出不穩定、費規模性的局面，最終結果就是會導致地方政府自主調控經濟能力的削弱。

2 我國地方稅體系存在問題的對策

通過以上對于我國地方稅體系中存在問題的分析，我們必須要認識到解決這些問題的緊迫性和必要性。為此，應該把握世界稅制改革與發展趨勢，通過將我國基本國情和世界各國先進有效的各種稅制改革成功經驗的結合來解決我國地方稅體系存在的問題。以稅收效率與稅收公平為基本原則，科學有效地進行地方稅主體稅種的選擇和執行，構建主稅種和輔稅種的合理配置，共同促進地方經濟的發展和協同，加快地方稅的改革進程，為我國社會經濟的全面協調和可持續發展創造科學的稅制大環境。那么，以下幾個方面就是進行我國地方稅體系存在問題的具體對策。

（1）進行稅權劃分的法制化。中央應賦予地方政府一定的地方稅種設置權力，這是進行稅權劃分法制化的具體體現。根據西方各國的成功經驗，以法律的形式將中央與地方稅權劃分確定下來并予以執行是非常有效的手段。為此，可以采用“全國性公共產品由中央政府來提供、地方性公共產品由地方政府來提供、幾個地區共同受惠的公共產品由地區聯合提供”的做法來進行稅權劃分，保證各級政府都具有各自獨立的收入和支出，并在法律范圍內為地方政府的財政運行提供了基本準則和活動依據，極大地避免了中央和地方政府之間互相扯皮、混亂不清的問題。根據我國的實際國情，稅權的縱向劃分以中央有選擇性集權與地方適度分權相結合為原則，構建各自相對獨立的稅收體系并以相應的財政補助制度為輔助以形成具有“中央集權為約束、地方政府履行貫徹、共同規范公平發展”的良性發展局面。

（2）要鞏固和完善營業稅的主體地位，加強地方稅所發揮的配置性作用。將營業稅作為地方主體稅種主要是因為：首先，營業稅具有稅源豐富和增長潛力大的特點，對于地方財政增長具有重要保障性作用；再者，營業稅是一種屬于地方征收稅范圍的服務業稅，它本身對于地方經濟發展具有重要促進性作用；最后，營業稅在為地方政府的配置資源以及產業結構調整中起著重要的決策性作用。是政府增加收入，保障民生的一個重要組成部分。基于以上原因的分析，將營業稅作為地方主體稅種勢必會促進地方資源配置的合理化和有效化，并且它可以在相對來說長期的時間內存在。

（3）要積極改革財產稅和個人所得稅，使得它們可以積極發揮分配調節性功能。財產稅的特點是具有不可移動性、地域性和普遍性，是地方稅稅基的理想選擇。因此，要積極改革所轄地區內的財產稅，鼓勵并督促企業和居民承擔其所應擔負的納稅義務。讓財產稅在所有稅種中占的比例逐漸增大，有利于政府稅收的增加。此外，財產稅稅基具有非流動性和直接性等優勢，這就可以為地方財政提供穩定的收入且不易于波動，可以對于營業稅的缺陷起到互補的作用。另一方面，還要積極通過調整征收范圍的設置和完善性調整，將個人所得稅的征收與居民的實際生活水平結合起來，解決以往出現的更“逆調節”等弊端，促進地方政府稅收的良性發展。

（4）要積極改革資源稅和環境稅并以此來促進經濟發展方式的完善性轉變。改革資源稅的重點在于征收范圍的擴大，以強化收入和兼顧級差等為原則，完善改革資源稅和環境稅，促進經濟發展方式的完善性發展。因此，除了要繼續保證對于礦產品和鹽等稅收的征收，還要加大范圍對于諸如原油、天然氣、煤炭、地熱、礦泉水、各種原礦等進行稅收征收，逐步實現調節因自然資源所產生的級差收入以及由于市場價格差異產生的不同收益等。征收環境稅從根本上來說是為要根提高國民的生活環境質量，從源頭上對于污染源進行抑制的同時還要強化環境保護與經濟發展的協調性，這樣就能使生態、經濟協調發展，有利于社會的長期健康發展。

（5）對于城建稅也進行改革，實現國家發展小城鎮和新農村建設的戰略策略以及實施。在我國，目前的城市維護建設稅屬于一種附加征收稅種，那么，首先要改革和完善城市維護建設稅的征稅性質，將其設置為一種獨立的稅種，明確其具體的征收對象、征收范圍以及稅款用途等，與國家大力發展小城鎮和新農村建設的戰略方針保持一致性。而后，還要在征收范圍擴大化上進行努力，進一步明確只要是在中華人民共和國境內所有享受公共設施、社會公益服務并有生產經營收入的單位和個人均應該繳納城建稅；對于計稅依據做出明確規定，基于城建設施收益與稅收負擔相一致的原則來進行計稅依據的制定，合理設置稅率標準并給與切實執行。

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