論信息技術與政府公共服務建設

翟鐵華

（南京工程學院 環境工程學院，南京 211167）

1 信息技術與政府公共服務的概述

1.1 信息技術的涵義

在百度名片中，信息技術解釋如下：信息技術（Information Technology，IT），是主要用于管理和處理信息所采用的各種技術的總稱。它主要是應用計算機科學和通信技術來設計、開發、安裝和實施信息系統及應用軟件。它也常被稱為信息和通信技術（InformationandCommunicationsTechnology,ICT）。主要包括傳感技術、計算機技術和通信技術。

信息技術具有技術的一般特征——技術性。具體表現為方法的科學性、工具設備的先進性、技能的熟練性、經驗的豐富性、作用過程的快捷性、功能的高效性等。

信息技術具有區別于其他技術的特征——信息性。具體表現為信息技術的服務主體是信息，核心功能是提高信息處理與利用的效率、效益。由信息的秉性決定信息技術還具有普遍性、客觀性、相對性、動態性、共享性、可變換性等特性。

人們對信息技術的定義，因其使用的目的、范圍、層次不同而有不同的表述，在本文中信息技術就是指“獲取、存貯、傳遞、處理分析以及使信息標準化的技術”。

1.2 政府公共服務的涵義

公共服務并不是一個新近出現的概念，不但在國內外的社會實踐中一直都有公共服務的一席之地，而且公共管理和行政管理各種理論中都有涉及。隨著新公共服務理論的提出，國內外的學者賦予了公共服務更新、更廣泛的內涵，普遍認為公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。但目前國內學者對什么是“公共服務”認識尚不統一，主要有4種觀點：①社會公共服務一般是指依托社會公共設施或公共部門、公共資源的服務；②公共服務是為消費者提供公共物品的服務；③公共服務是政府社會管理職能的主要內容，為公眾提供優質高效的公共服務是政府的責任；④公共服務是指用以解決公共問題，維護社會經濟秩序的主要手段，也是一種資源配置，其基本目的是為解決每一獨立的市場主體所不能單獨解決的許多公共問題。這些表述雖然不一，但基本內涵是一致的，政府的公共服務主要指公共部門履行社會管理職能，為公眾提供公共產品和服務。公共服務與政府職能有著本質的、內在的關系，政府的社會職能是相對于政府的政治統治職能而言的。國家作為階級統治的工具，它的首要職能是運用公共權力以維護政治統治，但政治統治職能的實現必須以執行社會職能，為社會提供服務為基礎。在現代社會中，政府公共服務職能范圍是動態的、發展變化的，一般而言，政府的統治職能將不斷弱化，社會的服務職能將得到越來越多的重視和加強。

新公共服務強調公共性、回應性、可選擇性、責任性、參與性、合作性、透明性，以人文和公共利益為導向。登哈特提出的新公共服務理論有七大核心觀點：①服務而非掌舵；②公共利益是目標而非副產品；③戰略地思考，民主地行動；④服務于公民而不是顧客；⑤責任并不是單一的；⑥重視人而不只是生產率和超越企業家身份；⑦重視公民權和公共服務。公共服務的內涵因國家、地區不同而有所變化，根據社會支出與干預程度的差異，西方國家公共服務基本上分為4種基本模式，即美國模式、英國模式、大陸歐洲模式、北歐模式。

1.3 政府公共服務的特點

關于政府公共服務的特點，通過與政府社會管理職能的對比分析更能清楚地表明。有學者從3個層面對社會管理與公共服務進行了分析：①從基本特點比較看，社會管理主要體現現代公共行政管理整合性的特點，而公共服務則主要體現現代公共行政管理公眾性的特點；②從核心內容比較看，社會管理主要體現在規范性上，主要管理和規范各種社會事務，包括社會公眾、社會穩定、社會治理，而公共服務主要是提供和滿足公共需求的服務，包括公共設施、公共事業、公共信息等；③從行為模式比較看，社會管理主要是以行政強制為基礎，以法律、法規為保障對社會進行調整和約束，強調政府履行義務，突出政府主導、主動作用，而公共服務以合作為基礎，強調公民權利。

2 信息技術與政府公共服務的關系

2.1 政府公共服務發展對信息技術的需求

電子政府是政府管理信息化建設下的新概念，俗稱“政府上網”，它的主要含義是：①政府從網絡上獲取信息，推進“網絡信息化”；②政府信息服務，即政府在網上設有自己的網站和主頁，向公眾提供非保密政府信息的檢索服務，以使“政務公開”；③電子化的政府服務，建立網上服務系統，使政務在網上與社會公眾互動處理，即“電子政務”；④使“政府采購電子化”，即電子商業用于政府。這些方面的發展都對信息技術有很大的需求。

電子政府與服務型政府有著內在的、天然的聯系。從某種程度上來看，電子政府的特質在于它是服務型政府，即借助電子手段來創新政府的服務。正如汪玉凱教授所指出：“政府信息化和網上辦事是服務型政府建設的重要舉措。”從根本的意義上來講，電子政府與服務型政府的關系體現為“服務型政府是目的，電子政府是手段”。服務型政府以公共性、服務精神為導向，服務型政府建設不僅要求轉變理念，而且要實現政府組織的變革和業務流程的再造，電子政府的建設過程極大地促進了這一進程。

服務型政府強調以服務公眾為核心，以向社會提供優質高效的服務為宗旨，以提高服務績效為目標。而電子政府以現代化信息和通訊技術為依托，能夠整合社會資源、了解公眾建議、促進企業發展，有效地提高政府的服務效率和質量，從而促進了服務型政府建設。通過建設電子政府，體現服務型政府的內涵，達成建設服務型政府的目標，是目前我國電子政府建設的首要任務，只有這樣才能將我國建設電子政府與建設服務型政府的雙重目標結合起來。

2.2 信息技術對公共服務發展的技術支撐

近年來，世界各國各種類型的電子政府得到迅速發展，它的積極作用也得到了充分的體現。

2.2.1 拓展政府服務空間，優化政府服務手段

憑借信息技術的強大支持，政府能夠為公眾提供有關政治、經濟、社會等所有公共領域的知識和信息。同時，借助互聯網的技術優勢，政府可以開發網上服務系統，利用信息技術向公眾提供更迅速、更簡便、更周到的服務，政府服務的平臺從傳統的辦公室、窗口、柜臺轉向簡單的網絡平臺。政府服務空間的拓寬與服務方式的變化不僅極大地方便了公眾，而且提高了政府工作效率。

2.2.2 擴大公民參政通道，更新參政技術手段

電子政府拓寬了公民的參政渠道，通過電子民意調查、電子公民投票、電子選舉、電子郵件等方式，公民進行利益表達以影響政府的利益決策，政府傾聽民意，作為決策的參考?；ヂ摼W絡以看作是政府與公民間的一座電子橋梁，它的參與推動了公民與政府官員的直接對話，提高了民意在政府運作中的分量，從而極大促進了民主政治的發展。

2.2.3 提高政府運作透明度，促進公共管理公開

政府上網之后，在網上發布政府公告，提供公共數據庫查詢服務，在網上進行電子采購和電子招投標，及時公布政府的政策和招標情況，可以充分體現政府活動的透明性、權威性和時效性，并有助于公民在網上的輿論監督

從電子政府發展情況和發展趨勢來看，目前電子政府主要應用于如下領域：①網絡信息。政府機構及其工作人員從網絡上獲取信息，包括機構內部的工作流信息和從機構外部獲取的反饋信息；②政務公開。政府在網上設有政府網站和主頁，向公眾提供非保密性政府信息的檢索可能性；③政府采購電子化。政府通過網絡公布采購信息、發出要約、進行公開招投標，并通過網絡進行結算；④電子政務。政府建立網上服務系統，使服務由面向辦公室、柜臺窗口轉向計算機屏幕，實現“人機對話”。

3 我國現階段信息技術應用于政府公共服務中存在的問題

盡管我國政府電子化公共服務在全球政府信息化的浪潮的推動下，取得了一定的進展，但我們必須清楚地認識到我國的電子政務建設尚處于起步和探索階段，與世界先進水平存在著差距，主要表現在以下幾個方面：

3.1 電子化公共服務的廣度和深度不夠

2002年，計算機世界研究中心按照內容服務、功能服務、建設質量等指標調查評估了我國36個城市的市政府網站，發布了“中國城市政府網站評估報告”，36個網站平均分為5分，屬較差，不及格。目前在我國的一些政府網站仍然處于“形象工程”階段，沒有進入實際應用階段，網站交互性不夠強，電子化公共服務的數量和程度均需要進一步完善。

3.2 電子化公共服務的發展不平衡

在我國大力推進電子政務的進程中，存在著非常明顯的參差不齊的現象，總體上來講，東部地區的發展要比西部地區好很多，沿海地區要比內陸地區強許多。

3.3缺乏中央政府統一的電子化公共服務入口

我國雖然建立了一些地區政府的門戶網站，但始終沒有推出中央政府統一的電子化公共服務入口，電子化公共服務的建設缺乏宏觀規劃、統一協調。同時，“條塊分割”的管理體制與電子政務的統一性、開放性、交互性呈現出明顯的不協調。各級地方政府和部門在開展電子公共服務時往往各自為政。

4 提高我國政府公共服務應用信息技術質量的對策建議

提高我國政府公共服務應用信息技術質量，應從以下幾方面入手：

4.1 網絡平臺建設

網絡平臺建設是實現電子政務的基礎，它包括電子政務內網(涉密網)、電子政務專網(業務網)、電子政務外網(互聯網)。對于部門的電子政務主要在局域網平臺上運行,對于某級政府的電子政務需要基于城域網專用平臺上運行,對于上下級政府的電子政務則基于縱向網絡平臺運行。電子政務的進程依賴于網絡平臺的建設。

4.2 建立健全信息化管理體制機制

4.2.1 完善管理體制

強化信息化規劃、協調、計劃、建設、立法與執法、監督與評價職能,并適當歸口集中。逐步實現對信息化全方位管理,建立分工明確、銜接緊密的信息管理體系。

4.2.2 強化管理職能

加大政府部門間的協調力度,加強監督和指導,明確各級政府在信息化建設上的事權;加強規劃和計劃的管理,強化對各地、各部門的業務指導,確保與各部門規劃與計劃的銜接,以利于實現跨地區、跨部門的業務協同,降低總體成本。同時,建立并推行地方信息化指標測評體系,引導、推動各地信息化工作。

4.2.3 實現分級管理

實行分層管理、分類處理,明確責任主體,不斷強化調控和監管力度,加強信息化項目管理,完善信息化工作措施,提升信息化整體效益。

4.2.4 開展績效評估

開展信息系統審計和績效評估,并以此作為規劃及計劃編制,提升信息化整體效益。

4.3 信息技術標準化

標準化是實現電子政務信息、資源共建共享的先決條件,無論是網絡統一平臺還是資源共享,都需要標準。而標準的產生經常滯后于市場,那么如何產生標準?關鍵是從信息資源整合的實踐中抽象出來的標準,以地方標準的形式頒布實施。以規范的形式確定信息資源采集、生產、處理、保存、利用等全過程規則,從而完善信息采集和更新維護工作,為數據的生產、建庫和應用提供規范化的流程，確保信息資源的共建共享,提高數據質量。通過政策標準的制定與實施,進一步推進政務信息的標準化與規范化建設,大大促進跨部門信息共建共享。

4.4 完善網絡安全體系

網絡安全建設是一個系統工程,電子政務專用網絡系統安全體系建設應按照“統一規劃、統籌安排、統一標準、相互配套”的原則進行。根據電子政務網絡應用現狀和網絡的結構,我們可以從物理層、系統層、網絡層、應用層的安全管理進行防范。

4.4.1 物理層安全

物理層安全是保護計算機網絡設備、設施以及其他媒體免遭地震、水災、火災等環境事故以及人為操作失誤或錯誤及各種計算機犯罪所導致的破壞過程。保證計算機信息系統各種設備的物理安全是保障整個網絡系統安全的前提，具體可以從環境安全、設備安全、媒體安全等方面來進行防范。在電子政務系統設計時,可采用隔離技術將核心密和普密兩個網絡物理隔離,同時保證在邏輯上能夠互連。

4.4.2 網絡層安全

網絡層安全是整個安全解決方案的關鍵。主要包括網絡層身份認證,網絡資源的訪問控制,數據傳輸的保密與完整性,遠程接入的安全等。我們可以通過防火墻安全技術、入侵檢測安全技術、隔離網閘(GAP)技術、病毒防護技術等進行防范。

4.4.3 系統層安全

系統層安全主要包括操作系統安全和數據庫安全。對于操作系統的安全防范,可以通過采用安全性較高的網絡操作系統并進行必要的安全配置，及時給系統打補丁，并及時升級系統等措施進行防范；對于數據庫系統,除了對操作系統加固外,還應將數據庫系統加固,這樣整個信息系統的安全性才有比較根本的保障。

4.4.4 應用層安全

根據電子政務網絡的應用和服務,采用身份認證技術、防病毒技術以及增強安全性配置服務，來保障網絡系統在應用層的安全。

4.4.5 管理制度化

管理的制度化極大程度地影響著整個網絡的安全,嚴格的安全管理制度,明確部門的職責劃分,合理的人員角色配置，都可以在很大程度上降低其他層次的安全漏洞。

4.5 健全電子政務的法律體系

4.5.1 健全電子政務信息安全保護的法律體系

電子政務中的技術安全問題一直以來都是立法的重點,我國也初步建立起了信息化網絡安全規則體系,但偏重于計算機網絡技術上的安全保護而忽視了制度上的安全保護。信息安全既涉及國家安全,也涉及個人隱私和個人認證問題,對電子政務的發展影響重大。當前應完善制度層面上的政府部門信息安全法規建設,主要包括信息采集、信息發布、數據保護、信息監管以及相關的程序性法律法規等。

4.5.2 建立電子政務的監督法律機制

電子政務的大量內容都涉及政府行政行為,為避免行政權的濫用,監督約束機制是必不可少的。一方面,要建立政府與民眾之間的互動回應機制，當民眾可以方便地通過網絡參政議事、申請辦理具體行政事務時,通過網絡對政府行為進行監督才有更通暢的途徑；另一方面，要制定網絡行政行為的法律責任制度，目前對于傳統行政行為都有相應的監督機制,而對于在網上從事行政行為出現錯誤或有侵權現象,以及各部門間網上辦公出現紕漏如何確定和追究相關人員的法律責任,這一方面還需要有明確的立法。

隨著我國政府職能由管理型向管理服務型的轉變,抓住時機對網上的信息資源的建設進行有序地組織和規范管理。構建成熟、完善的電子政務是一個漫長而艱難的過程，因此我們要從信息基礎設施建設下手,建設完善的信息基礎設施,為以后信息資源的收集和管理打下基礎。制定統一的技術標準使信息更加規范、更加準確和更容易共享。健全電子政務法律體系是電子政務發展的保障。

5結 語

公共服務之于電子政務，其意義非同尋常。公共服務的地位和意義可以用三句話來概括：①公共服務是電子政務建設的出發點和落腳點；②公共服務的廣度和深度直接影響電子政務建設的實效；③不斷完善以服務對象為中心，按照生命周期設計服務內容，采用多樣化服務手段的電子政務服務體系，是推進電子政務建設的核心內容。

通過構建電子政務，可以真正提高公共服務的質量，提高政府的服務水平，增強政府服務能力，在政府職能從監督管理向公共服務轉化的過程中，政府的服務能不能是高質量的、是公眾滿意的，成為一個非常重要的考核指標。電子政務建設，推動政府信息化，給企業、公眾在網上提供一站式的服務、在線服務，這不僅可以大大地減少辦事時間，而且能夠提高政務活動的公開性、透明度，這對于改善政府的公共服務，改善政府和公眾的關系，提升政府的形象，意義非常重大。

追蹤世界先進國家政府電子化公共服務的發展趨勢，縱覽我國電子政務發展的狀況，結合我國的實際情況，我國政府電子化公共服務的發展將呈現出以下趨勢：

5.1 “一站式”服務成為政府電子化公共服務發展的新模式

在信息時代的今天，公眾期望在任何時間、任何地點，以多種渠道獲取自己所期望的服務形式和服務內容，政府服務日益直接面向民眾，公眾可以利用各種渠道，通過“單一窗口”，便可獲取政府的信息和服務。為此，為滿足民眾需求，我國政府應不斷自我創新和調整，整合傳統公共服務，建立“單一窗口”，給民眾提供“一站到底”的公共服務。

5.2 客戶為中心，不斷增加政府電子化公共服務的深度和廣度，電子服務將更加直接、便利和容易理解

政府信息化的核心之一，就是要改善政府的公共服務，提高公共服務的水平和質量。一切以客戶為中心的理念正成為各國建設電子政府的出發點。今后，我國政府的公共服務將在電子政務浪潮的推動下，向著“顧客滿意”的方向推進。

5.3 縮小“數字鴻溝”，促進服務平等

未來我國也會和世界各國政府一道，積極致力于消除“數字鴻溝”問題，使得每一個人都具有獲得政府電子化公共服務的權利，盡力避免新的信息技術給人們帶來新障礙，照顧信息弱勢群體，縮小信息差距，使我國政府電子化公共服務更具有普及性。

5.4 發展和完善政府電子化公共服務的評估體系

建立一套科學的、完善的政府網站評估體系，對于促進電子政府的建設和發展有著重要的意義，對于政府電子化公共服務亦是如此。評估是政府電子化公共服務建設走向成熟的必要環節，可以比較全面地總結當前狀況，為政府電子化公共服務的未來發展提供了指南。

電子化公共服務的發展是我國電子政府建設的重要內容，它有助于拉近公民與政府的距離，提高公民參政議政的積極性，提升政府管理和服務效率。只有在提供電子化服務的過程中讓公眾切身體會到了政府辦事效率提高、服務質量改善，電子政務的發展才會具有更廣闊的前景。

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