我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度研究
——關(guān)于財政支出最優(yōu)規(guī)模的分析

●王凡忠 丁子凡

我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度研究
——關(guān)于財政支出最優(yōu)規(guī)模的分析

●王凡忠 丁子凡

一、前言

最低生活保障制度作為我國社會保障體系的最后一道 “防護(hù)線和安全網(wǎng)”，在我國的社會保障制度體系中占有極其重要的地位，從制度上保障了公民基本生存權(quán)利，在救助低收入群體、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會等方面起到了積極的作用。由于地方發(fā)展水平的差異，1993年6月，城市最低生活保障制度率先在上海試點(diǎn)，構(gòu)筑了城市居民生活第一道防線，至1999年，隨著《城市居民最低生活保障條例》的頒布，標(biāo)志著我國城市最低生活保障制度正式建立。農(nóng)村最低生活保障制度于1992年在山西省左權(quán)縣實(shí)行初步試點(diǎn)，1994年國家提出在農(nóng)村開展社會救助制度的建設(shè)。經(jīng)過長期探索，2007年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立起來。時至今日，不管是城市低保還是農(nóng)村低保，都已得到長足的發(fā)展與完善，國家在低保上的財政支出也逐年增加，取得了巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，但關(guān)于應(yīng)保漏保、違規(guī)截保等問題仍十分尖銳，時常見諸報端。

建立完善的低保制度需要政府投入大量資本，但并不是投入越多，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益就越大，如何確定最優(yōu)的投入比例，目前我國低保投入比例是否合理及應(yīng)該如何完善，是本文所要討論的重點(diǎn)所在。目前國內(nèi)關(guān)于低保制度的研究大都集中在制度運(yùn)行中的問題與對策、低保標(biāo)準(zhǔn)的測算、低保的實(shí)施效果與績效評估、低保的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面，對公共支出最優(yōu)規(guī)模的測算大多集中在社會保障支出、養(yǎng)老保障支出等方面，鮮有從成本的角度來分析完善最低生活保障制度的研究成果。另外，從工作實(shí)踐看，財政政策制定者亟需這方面的研究和建議，以作為進(jìn)一步完善低保制度、提高資金使用效益的決策參考。因此，從成本的角度來分析完善最低生活保障制度具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、模型構(gòu)建

當(dāng)前的主流研究從兩方面論述了政府財政支出最優(yōu)比例：一是基于線性角度，以巴羅提出的政府支出自然效率為條件，建立模型測算；二是基于非線性角度，即利用經(jīng)濟(jì)增長和財政支出之間“倒U形”的凹函數(shù)關(guān)系，構(gòu)建方程來測算。大部分學(xué)者通常偏向從經(jīng)濟(jì)增長的角度來研究其與財政支出之間的關(guān)系。在長期經(jīng)濟(jì)增長理論中，以索洛—旺斯為代表的外生增長理論認(rèn)為在穩(wěn)態(tài)環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)增長受財政政策的影響并不顯著，只具有水平效應(yīng)，政府只能在動態(tài)轉(zhuǎn)移的一系列過程中發(fā)揮作用。從20世紀(jì)80年代開始，羅默（P. Romer）、盧卡斯(Lucas）、巴羅(Barro)等人對新古典經(jīng)濟(jì)增長生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行了修正，提出并建立了新經(jīng)濟(jì)增長理論——內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論。其中巴羅提出的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型以政府公共支出為中心，理論上證明政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度存在一個最優(yōu)狀態(tài)，從而構(gòu)建出一個政府通過公共支出來影響并帶動經(jīng)濟(jì)增長的基準(zhǔn)模型。此后，大量學(xué)者從不同層次與角度對這一模型進(jìn)行了發(fā)展和修正，提供了豐富的研究依據(jù)。

本文將從長期經(jīng)濟(jì)增長角度，對我國最低生活保障支出占財政總支出的最優(yōu)比重進(jìn)行測算，再與當(dāng)前全國實(shí)際低保財政支出比重作對比，評估出當(dāng)前低保財政投入水平的高低，進(jìn)而得出是繼續(xù)增加低保財政支出還是縮減低保財政支出的結(jié)論。

（一）數(shù)據(jù)選擇

（二）模型設(shè)定

模型構(gòu)建參考馬樹才、孫長青（2005）的研究成果，其利用巴羅的自然效率條件這一方法測算了我國1978-2000年的政府支出最優(yōu)規(guī)模，得出我國綜合最優(yōu)財政支出規(guī)模為24%這一結(jié)論。

在不考慮財政支出分類的情況下，生產(chǎn)函數(shù)模型可寫成：

對（1）式兩邊取對數(shù)得：

其中：資本存量用K表示，勞動力數(shù)量用L表示，財政支出絕對規(guī)模用E表示，資本邊際產(chǎn)出彈性用α表示，勞動邊際產(chǎn)出彈性用β表示，財政支出的邊際產(chǎn)出彈性用γ表示，即設(shè)財政支出的相對規(guī)模為則 γ=MPG×SIZE。由于財政提供比例為一單位公共產(chǎn)品對應(yīng)一單位公共資源，即公共產(chǎn)品的邊際成本為1，根據(jù)邊際成本等于邊際收益的原則，用MPG表示財政支出的邊際收益，在規(guī)避稅收扭曲的局面下，MPG=1是最優(yōu)財政支出規(guī)模的自然效率條件。根據(jù)以上假設(shè)可得，最優(yōu)財政支出相對規(guī)模為SIZE=γ。

進(jìn)行財政支出分類時，假設(shè)政府采用不同類型的財政支出提供相應(yīng)的公共物品，本文從研究需要出發(fā)，將其分為低保財政支出（E1）和其他財政支出（E2）兩大類。設(shè)生產(chǎn)函數(shù)為：

對（3）式兩邊取自然對數(shù)得：

例如：教師可以在平時通過網(wǎng)絡(luò)等途徑，觀看其他學(xué)校優(yōu)秀教師的講課視頻，充分了解朗讀教學(xué)的重要性。同時，平時教師也可以多與學(xué)生交流，充分了解學(xué)生的基本情況，從而更好地開展朗讀教學(xué)。

無論是E1還是E2，MPG=1這一條件在任何情況下都應(yīng)滿足。在（4）式中，低保財政支出占GDP的最優(yōu)比以γ1表示，其他財政支出占GDP的最優(yōu)比以γ2表示。

聯(lián)系（2）式與（4）式，可得：

將（5）式兩邊同除以γ，可得：

由于在自然條件下政府財政支出的最優(yōu)支出相對規(guī)模用γ表示，即；在自然效率條件MPG=1時低保財政支出占GDP的最優(yōu)比重以γ1代表，即即表示當(dāng)財政支出的自然條件成立時，低保財政支出占總財政支出的最優(yōu)比，同理γ2則意指其他財政支出占總支γ出的最優(yōu)比。

為推導(dǎo)出低保財政支出占總財政支出的最優(yōu)比例，采用以下方程進(jìn)行回歸分析：

其中：εt為隨機(jī)干擾項，γ1+γ2=γ，進(jìn)一步變形得：

采用（8）式進(jìn)行回歸分析，可以求出低保財政支出占財政總支出的比重為。所有相關(guān)財政支出原始數(shù)據(jù)如表1所示。

表1 2008-2013年相關(guān)財政支出原始數(shù)據(jù)表 （單位：億元）

（三）模型估計

由于所用財政總支出和低保財政支出的數(shù)據(jù)為時間序列，為防止偽回歸現(xiàn)象，對數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，即檢驗(yàn)變量是否具有單位根。檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。

表2 變量的平穩(wěn)性檢驗(yàn)

可知，變量為一階單整的非平穩(wěn)變量，這表明各個變量之間可能存在協(xié)整關(guān)系。同時對該方程的殘差進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，看是否平穩(wěn)，若平穩(wěn)，則表明變量之間存在協(xié)整關(guān)系，無偽回歸現(xiàn)象。

對模型的殘差序列進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。

表3 ADF單位根檢驗(yàn)

檢驗(yàn)形式為不含常數(shù)項與不含時間趨勢項，滯后階數(shù)為0，得到εt在1%顯著性水平下的ADF臨界值為-3.109582，拒絕原假設(shè)，不存在單位根，所以可以確定εt序列平穩(wěn)，即εt～I(xiàn)（0），上述結(jié)果表明和之間存在協(xié)整關(guān)系，無偽回歸現(xiàn)象，結(jié)果如表4所示。

表4 方程的單位根檢驗(yàn)統(tǒng)計量

如表4所示，D-W值等于2.508283。P值為0.0154，R2值為0.797157，AIC值為-18.64197，回歸方程如下：

根據(jù)所得結(jié)果，測算出歷年我國城鄉(xiāng)低保支出的最優(yōu)規(guī)模，并將我國城鄉(xiāng)低保實(shí)際支出與最優(yōu)支出作比較，如表5，變化趨勢如圖1。

表5 我國2008-2013年實(shí)際低保支出、最優(yōu)規(guī)模支出及其比重 （單位：億元）

圖1 我國2008-2013年實(shí)際低保支出、最優(yōu)規(guī)模支出變化趨勢

我國低保財政支出占財政總支出的最優(yōu)規(guī)模是1.10%，這一比例極接近但略低于當(dāng)前中國實(shí)際低保財政支出的比重（2008-2013年平均為1.11%）。需要說明的是，這一部分運(yùn)用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)測算出來的低保制度最優(yōu)財政支出比重（1.10%），僅考慮了低保制度的經(jīng)濟(jì)效益，未考慮低保制度的社會效益，如果將低保制度的社會效益納入考慮范圍，低保最優(yōu)財政支出比重肯定會大于1.10%。由于低保的社會效益較難衡量（如對社會和諧穩(wěn)定的影響），且面臨模型設(shè)定、相關(guān)數(shù)據(jù)缺失等困難，因此，本文不再作進(jìn)一步的研究。

另外，雖然只考慮了低保的經(jīng)濟(jì)效益，但測算出來的低保最優(yōu)財政支出比重（1.10%）略低于當(dāng)前實(shí)際低保財政支出比重（2013年為1.16%）。因此，本文可以得出結(jié)論：在不考慮社會效益前提下，當(dāng)前中國的低保金財政投入已接近最優(yōu)，但當(dāng)前中國低保財政投入結(jié)構(gòu)是不合理的，未來各級財政應(yīng)加大對低保管理費(fèi)用的投入。

三、結(jié)論

我國目前低保投入比重已接近最優(yōu)，但依據(jù)財政支出優(yōu)化理論，從長期經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，本著促進(jìn)我國低保制度的良性發(fā)展和高效原則，根據(jù)我國目前財政支出狀況，尋求城鄉(xiāng)低保制度進(jìn)一步發(fā)展出路，除了保證目前投入比例，更應(yīng)積極調(diào)整低保財政支出結(jié)構(gòu)，以及通過其他財政手段解決所遇到的問題，不建議一味增加低保財政支出規(guī)模。

自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐放緩，我國日益加大了對低保這一保障人民最基本生存權(quán)的兜底政策的投入力度。隨著新城鎮(zhèn)化的建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，未來將建成一套完備的一元化社會保障體系，但由于農(nóng)民人均收入水平偏低，貧困人口占比高，低保中大部分是對農(nóng)村貧困人口的保障，所以，我國的低保制度仍將長期保持目前的城鄉(xiāng)分割二元保障體系，如何更好地完善這一政策，切入點(diǎn)不僅需放在加大財政支出總規(guī)模方面的投入力度上，還應(yīng)重視如何調(diào)整低保財政支出結(jié)構(gòu)及增強(qiáng)財政支出效率等方面。

所以筆者認(rèn)為，今后政府一方面應(yīng)該拓寬資金來源渠道。例如開征社會保障稅，通過稅費(fèi)改革等措施增加低保資金來源，積極倡導(dǎo)和發(fā)展第三方等社會資源的參與；另一方面應(yīng)對財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，在秉承優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，充分加強(qiáng)財政支出政策的可持續(xù)性，提升財政資金的使用效率。在保證足夠最低生活保障費(fèi)用的前提下，增加對低保管理費(fèi)用的支出，完善家計調(diào)查制度和動態(tài)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，從而提高保障的準(zhǔn)確度和效率。另外，盡早完善社會保障法律建設(shè)，這也符合我國當(dāng)前建立法治社會的需要。■

（作者單位：武漢大學(xué)社會保障研究中心、華中師范大學(xué)第一附屬中學(xué)）