公共產(chǎn)品提供視野下的政府收費法治化探討

●徐孟洲 王美舒

公共產(chǎn)品提供視野下的政府收費法治化探討

●徐孟洲 王美舒

在我國財政非稅收入中，行政事業(yè)性收費較為復(fù)雜，但爭議諸多。這其中包括對行政事業(yè)性收費定位、行政事業(yè)性收費與其他非稅收入項目之間的關(guān)系，以及行政事業(yè)性收費定價等問題的爭議。行政事業(yè)性收費與稅收相比，由于其缺乏公開透明與規(guī)范性、固定性，或者說不大符合法治邏輯。因此，提出“清理所有行政事業(yè)性收費”或?qū)⒁徊糠质召M實行“費改稅”，也就成為法治邏輯的必然要求。從公共產(chǎn)品提供的角度看，“費”有其存在的必要性，政府收費法治化并非所有的費皆改為稅。而清理保留的 “費”必須從公共產(chǎn)品提供的角度出發(fā)，對收費項目、收費定價以及收費資金管理等三個方面進行科學立法，嚴格執(zhí)法，實現(xiàn)政府收費的法治化管理。

一、政府收費中的“費”

政府收費中的“費”到底為何，各方觀點并不一致。學理上，有學者認為，“費”是政府或得到授權(quán)的企事業(yè)單位向公眾提供有償勞務(wù)的價格；有學者認為“費”是指社會公共機構(gòu)規(guī)制的無形產(chǎn)品的比例價，同時又是補充財力的繼補稅，是稅收收入的一種補充；有學者從受益者付費的角度提出，“費”是指政府部門、企業(yè)和事業(yè)單位，由于給受益人提供一定勞務(wù)或者資源使用權(quán)等而向受益者收取的費用；還有學者認為，“費”是提供混合商品（準公共產(chǎn)品，又稱混合商品，具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重性質(zhì)）的價格，構(gòu)成政府收入中的重要部分。

實踐中也出現(xiàn)了對 “費”的不同界定。從國際上看，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將“費”界定為，“對享受政府所提供的服務(wù)的受益人收取與成本相對應(yīng)的費用”；世界銀行則提出，“費”是公眾“為交換公共部門所提供的特別物品和服務(wù)而進行的支付，主要由國營企業(yè)和地方政府征收”。從國內(nèi)實踐看，則有寬、中、窄三種不同口徑。寬口徑者認為，政府收費包括行政性收費、事業(yè)性收費和經(jīng)營性收費。例如，寬口徑說首先在遼寧省整頓“亂收費”工作中被提出；中口徑者認為，政府收費包括行政性收費、事業(yè)性收費，但不包括經(jīng)營性收費；窄口徑者認為，政府收費僅包括行政性收費。此外，原國家計委在《關(guān)于費改稅的幾點建議》中將收費分為五類；原國家計委起草的《國家機關(guān)收費管理暫行條例》中提出了國家機關(guān)收費、中介機構(gòu)收費、公益服務(wù)收費等；我國《價格法》則將收費分為國家機關(guān)收費、公用事業(yè)收費、中介機構(gòu)收費、公益服務(wù)收費和經(jīng)營服務(wù)收費等。我們常論及的“行政事業(yè)性收費”，就是以“費”的中口徑來理解的，即政府費用包括行政性收費和事業(yè)性收費。行政性收費是指國家機關(guān)及其授權(quán)單位在行使國家管理職能中依法收取的費用，它包括了政府向居民提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ü芾硭杖〉囊?guī)費，以及政府對其所提供的公共物品和服務(wù)而直接向使用者或受益者收取的使用費。而規(guī)費（fees），是指政府部門為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費和工本費。規(guī)費通常包括兩類：外事規(guī)費、內(nèi)務(wù)規(guī)費、經(jīng)濟規(guī)費、教育規(guī)費以及其他行政規(guī)費等附隨于政府部門各種行政活動的行政規(guī)費；民事訴訟費與刑事訴訟費等訴訟規(guī)費以及出生登記費、遺產(chǎn)管理登記費、繼承登記費與結(jié)婚登記費等非訴訟規(guī)費在內(nèi)的司法規(guī)費。而使用費（usercharges），則是指政府對特定服務(wù)或特許權(quán)收取的價格，用于支付提供這些服務(wù)的全部或部分成本。對政府所提供的特定公共設(shè)施的使用者按照一定標準收取使用費，包括水費、電費、煤氣費、公立大學學費、公立醫(yī)院收費、停車費、公園門票，等等。使用費主要分為以下幾類：對使用公共設(shè)施或消費物品和服務(wù)的直接收費（directcharges）、擁有從事某種活動的特許權(quán)繳納的執(zhí)照稅或費（licensetaxesorfee）以及公用事業(yè)特種費（specialassessments）。

事業(yè)性收費是指非營利的事業(yè)單位及類似機構(gòu)在向社會提供公益服務(wù)中，依照有關(guān)政策規(guī)定收取的費用。據(jù)《中國大百科全書》所載：“事業(yè)性收費（chargesofnon-profit-makingservice），是指事業(yè)單位向社會提供服務(wù)而收取的費用?！笔聵I(yè)性收費分為八類：醫(yī)療收費、教育收費、科技服務(wù)費、檢驗檢疫費、調(diào)解服務(wù)費、代理費、基礎(chǔ)設(shè)施使用費以及資源使用費。

可見，不管是從理論層面還是從實踐角度出發(fā)，不同觀點或不同理解都揭示了“費”與公共產(chǎn)品、服務(wù)提供之間的關(guān)系，即政府或企事業(yè)單位向公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，公眾在稅之外，向提供者支付的對價或報酬。

二、公共產(chǎn)品提供與政府收費

既然“費”與公共產(chǎn)品提供緊密相連，其獨立于“稅”存在的必要性就愈加值得探討。在理論上，學者有時并不刻意區(qū)分稅與費，將二者統(tǒng)稱為“稅費”，認為二者都是公眾向國家繳納的，以作為國家提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的報酬。相較于設(shè)立、征管都更為靈活的“費”，“稅”的設(shè)立、征管更符合法治要求。如果僅從公共產(chǎn)品由政府提供，私人產(chǎn)品由市場提供的思路出發(fā)，“費”似乎并無存在的必要，進行“費改稅”，清除所有的收費項目成了法治邏輯的必然。但細致考察公共產(chǎn)品就會發(fā)現(xiàn)，僅區(qū)分公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品并不足以描述現(xiàn)實生活，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間還存在著準公共產(chǎn)品；準公共產(chǎn)品之下又可分為俱樂部物品（具有排他性和非競爭性的準公共產(chǎn)品，又稱為自然壟斷物品）和公共池塘資源（非排他性和競爭性物品）。正是公共產(chǎn)品的內(nèi)部細分使得“費”的存在有了必要。

與純公共產(chǎn)品必須由政府提供不同，準公共產(chǎn)品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的性質(zhì)，可由政府提供，也可由市場提供。在現(xiàn)實生活中，到底由哪一方來提供準公共產(chǎn)品，需要通過“成本—收益”分析來具體分析。當政府提供準公共產(chǎn)品時，其成本除了對準公共產(chǎn)品進行生產(chǎn)、維護所產(chǎn)生的成本，還主要包括稅收成本與稅收的效率損失。稅收成本是為征稅而耗費的資源，表現(xiàn)形式為征管成本和繳納成本，收益則是準公共產(chǎn)品的社會使用效益。由此，由政府提供準公共產(chǎn)品產(chǎn)生的社會凈效益可表示成：

政府提供準公共產(chǎn)品的社會凈效益=社會使用產(chǎn)品的效益-生產(chǎn)、使用、維修成本-稅收成本-稅收的效率損失

當市場提供準公共產(chǎn)品時，其成本除了生產(chǎn)和維護公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的成本，還包括收費成本和收費的效率損失。由此，由市場提供準公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的社會凈效益，可表達為如下公式：

市場提供準公共產(chǎn)品的社會凈效益=社會使用產(chǎn)品的效益-生產(chǎn)、使用、維修成本-收費成本-收費的效率損失

根據(jù)公式，假設(shè)準公共產(chǎn)品不管由哪一方提供，產(chǎn)生的社會效益相同（如都可在相同長的時間段內(nèi)為相同數(shù)量的機動車提供暢通無阻的交通），生產(chǎn)、維護公共產(chǎn)品的成本也相同，當稅收成本+稅收的效率損失＜收費成本+收費的效率損失時，由政府提供準公共產(chǎn)品的社會凈效益大于市場提供時的，此時應(yīng)由政府提供準公共產(chǎn)品，即應(yīng)采用收稅方式從民眾取得提供公共產(chǎn)品的 “報酬”；當稅收成本+稅收的效率損失＞收費成本+收費的效率損失時，由市場提供準公共產(chǎn)品的社會凈效益大于政府提供時的，此時應(yīng)由市場自主提供這類準公共產(chǎn)品，但市場并未進入這類準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的，需政府進行提供，且收費較收稅更優(yōu)。但這一理論似乎不能完全覆蓋所有行政事業(yè)性收費，從表面上看，行政性收費是指國家機關(guān)及其授權(quán)單位在行使國家管理職能中依法收取的費用，是國家意志和權(quán)威的一種經(jīng)濟表現(xiàn)；而事業(yè)性收費是指非營利的國家事業(yè)單位及類似機構(gòu)在向社會提供公益服務(wù)中，依照有關(guān)政策規(guī)定收取的費用，是對服務(wù)性勞動的部分補償。但從公共產(chǎn)品提供角度看，不管是行政性收費還是事業(yè)性收費，本質(zhì)都是公眾對公共產(chǎn)品提供方的對價或報酬，二者的區(qū)別僅在于公共產(chǎn)品提供者不同，并因此區(qū)別而引發(fā)的不同定價標準。行政性收費和事業(yè)性收費在公共產(chǎn)品提供視野下的差別，并不影響稅與費在公共產(chǎn)品提供視野下的區(qū)分與選擇。

從準公共產(chǎn)品的內(nèi)部分類來看，公共池塘產(chǎn)品不易實現(xiàn)排他性，且需求彈性較大，利用現(xiàn)有稅收體制的成本要遠低于收費帶來的成本，對這類準公共產(chǎn)品采取收稅形式更優(yōu)；而俱樂部產(chǎn)品易實現(xiàn)排他性，且需求彈性較小，相較于在稅收體制中增加新稅種的征收機制，收費帶來的成本和效率損失都更小，對這類準公共產(chǎn)品采取收費形式，并進行“付費—服務(wù)”、“付費—使用”的提供方式更優(yōu)。沿著這一區(qū)分思路能發(fā)現(xiàn)，諸如礦產(chǎn)資源補償費、排污費、教育附加、地方教育附加、城市公用事業(yè)附加等收費針對的是公共池塘產(chǎn)品，收稅更優(yōu)，應(yīng)“費改稅”，納入稅收法制之中；而公證、檢驗檢測、證照等方面的收費針對的是俱樂部產(chǎn)品，收費更優(yōu)?！百M”獨立于“稅”有其存在的必要性，解決這部分“費”的收費問題，就不能單純依靠“費改稅”、“清理收費”來實現(xiàn)，而應(yīng)在保持其“費”的地位的同時，對收費活動實行法治化管理。

三、政府收費如何法治化

國家治理制度只有上升為憲法和法律，才能實現(xiàn)法治化，才能定型化、精細化和運行的高效率。作為非稅收入的政府收費制度亦需要法治化?！翱茖W立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是實現(xiàn)法治化的內(nèi)在要求。鑒于政府收費制度并未完全制度化，很多實踐還停留在政策或低層次的規(guī)范性文件規(guī)制下，有的甚至就是某種攤派。一些收費在法律文本缺失情況下運作，這樣“嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”就無從談起。由此，“科學立法”在政府收費法治化過程中顯得尤為重要。

目前，規(guī)范我國政府收費的法律文本除了《價格法》之外，主要參考政府部門制定的一系列規(guī)范性文件。例如，1996年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，2006年財政部、國家發(fā)改委制定的 《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》和《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》，2010年財政部發(fā)布的《政府性基金管理暫行辦法》等?！蛾P(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》規(guī)定了行政事業(yè)性收費項目的設(shè)立、批準、定價權(quán)力分配，而《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》和《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》則明確了收費項目設(shè)立和收費標準審批的原則。但隨著服務(wù)型、法治型政府的推進，這些規(guī)范性文件顯然無法滿足社會對政府收費法治化的要求。我國應(yīng)在時機成熟時制定《非稅收入法》、《行政事業(yè)性收費條例》等各類非稅收入法規(guī)。從收費項目設(shè)立、收費項目定價以及收費資金管理三個方面進行法律規(guī)制，建立良好的政府收費法律制度。

（一）收費項目設(shè)立必須法定

收費項目設(shè)立的法定可從兩個向度展開：其一是理順稅、費、價的關(guān)系，從公共產(chǎn)品提供角度出發(fā)，將不同公共產(chǎn)品、公共服務(wù)進行重新歸類，理順其間關(guān)系，分別置入稅法、收費法律制度和價格法限制之下；其二是確定合理的收費項目設(shè)立程序的法定。

從公共產(chǎn)品提供角度看，收費項目的設(shè)立應(yīng)理順稅、費、價的關(guān)系，將純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品中的公共池塘產(chǎn)品歸入稅收體制中，也即對繳費者不直接受益、征收范圍和標準具有相對穩(wěn)定性、征收手段具有強制性、符合稅收條件且合理合法的礦產(chǎn)資源補償費、排污費，逐步實施“費改稅”；將準公共產(chǎn)品中的俱樂部產(chǎn)品歸入收費體制中；另有一部分可以由市場提供，并且正在由市場提供的準公共產(chǎn)品應(yīng)讓其回歸市場，由市場定價，只要遵守《價格法》、《反壟斷法》和《消費者權(quán)益保護法》等法律即可。

從公共產(chǎn)品角度來理順稅、費、價的關(guān)系，雖然實現(xiàn)了實質(zhì)公平，但面對復(fù)雜的現(xiàn)實生活中，這樣的分類方法還無法解決層出不窮的收費問題，這就需要一套完整的設(shè)立程序來保證收費項目設(shè)立的形式公平。收費項目設(shè)立的法定程序需涵蓋以下方面：

1、收費項目立項原則。項目設(shè)立除了應(yīng)符合國際慣例或國際對等原則、依照中央（地方）法律設(shè)立原則、服務(wù)對象明確原則之外，還應(yīng)符合社會凈效益優(yōu)化原則，將立項過程中需進行的“成本—收益”分析貫徹到收費立項全過程。

2、收費項目立項申請與批準權(quán)限配置。在公共產(chǎn)品提供過程中，越靠近公共產(chǎn)品使用者的，就越能了解公眾對公共產(chǎn)品的需求與喜好。因此，有立項申請權(quán)的除了縣級以下政府，還應(yīng)包括直接向公眾提供公共產(chǎn)品、服務(wù)的企事業(yè)單位。而為起到監(jiān)督作用，只有經(jīng)國務(wù)院、省政府及其授權(quán)的兩級財政、計劃（物價）部門才具有收費立項批準權(quán)。

3、收費項目立項依據(jù)。收費項目除了需符合國家法律、法規(guī)，國際慣例或?qū)Φ仍瓌t外，還應(yīng)從“成本—收益”分析出發(fā)，闡述該項目采取收費方式更優(yōu)的理由。這樣的立項依據(jù)設(shè)定可以打破原有立項制度的慣性效應(yīng)，從根本上理順收費項目的內(nèi)部關(guān)系。

4、收費項目立項審批。在立項操作上，必須嚴格報批程序，確保不越權(quán)立項、不違法立項；在立項合理性上，對確因特定管理和服務(wù)必須收費的，應(yīng)根據(jù)實際支出收取一定費用，還要充分考慮各方面的承受能力，使收費有利于社會安定和經(jīng)濟發(fā)展。

（二）收費項目定價方法和程序的法定

不同于市場交易價格所表示的私人成本和稅收所體現(xiàn)的社會成本，收費項目的定價反映的是收費價值內(nèi)容。一般而言，收費項目定價有兩種方式：一種是完全成本定價，另一種是邊際成本定價。完全成本定價是按市場需要量確定平均成本來進行定價，其目的是為了補償成本費用。但這種定價原則下，一般平均成本要高于邊際成本，部分服務(wù)對象會排斥較高的價格，導(dǎo)致公共設(shè)施使用效率不足。而邊際成本定價原則是按市場最優(yōu)資源配置所要求，按低于市場成本的邊際成本來定價，由此會發(fā)生虧損，這部分虧損以政府稅收收入形式補貼。目前，我國普遍采用的是按低于平均成本的邊際成本收取，一方面考慮到照顧低收入者的消費水平，體現(xiàn)了政府所提供服務(wù)的公共性；另一方面，按照最低消費水平進行收費，減少了對公共產(chǎn)品的浪費。

具體到各種類型的“費”，行政性收費是因政府提供公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的；事業(yè)性收費是因公益性的企事業(yè)單位提供特定物品和服務(wù)的使用收取的，因而需要在定價中同時體現(xiàn)公益性和盈利性，需按照受益原則，即經(jīng)濟行為主體從這種使用中獲得的收益來定價，以此部分補償企事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品過程中所付出的成本。無論何種收費項目，其定價方法必須按法律的明確規(guī)定，杜絕隨意定價。

在收費項目定價程序方面也要做到法定。收費項目定價程序應(yīng)符合公平、公正、公開和效率的原則。收費項目定價程序要便于滿足社會公共管理需要，合理補償管理或服務(wù)成本，并與社會承受能力相適應(yīng)。為此，要在法律中明確規(guī)定收費項目定價的申請程序、審批程序和通知程序等。由于收費針對的準公共產(chǎn)品兼具公共性和私人性，其定價程序應(yīng)區(qū)別于由價格管理部門會同相應(yīng)的職能機構(gòu)進行定價的程序，如公路收費可由價格管理部門會同交通管理部門、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門商定收費標準的程序。只有做到程序公正法定，才能保障收費項目定價實質(zhì)內(nèi)容的合理與公正。

（三）收費資金管理的法律規(guī)制

對收費資金的管理也必須納入法治軌道。收費資金管理涉及兩大方面的內(nèi)容：一是收費資金的分成問題，二是收費資金的收繳、劃撥程序問題。收費資金的分成，影響到地方政府公共產(chǎn)品、服務(wù)提供的質(zhì)量。現(xiàn)行收費資金分成方式不盡相同，有的部分上繳中央、省、市，比例在5%-45%不等；有的則全額上繳省級，由省級實行統(tǒng)收統(tǒng)支；有的則按一定的比例統(tǒng)籌一部分“政府調(diào)劑資金”，作為同級政府的機動財力，其余資金則全部納入單位預(yù)算由其自行支配和使用。根據(jù)公共產(chǎn)品提供原理，公共產(chǎn)品提供者越接近產(chǎn)品使用者，就越能了解使用者需求，從而更高效率地提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。因此，在收費資金分成中，應(yīng)按照事權(quán)與支出責任相統(tǒng)一的原則，從法律上要根據(jù)科學合理的原則，規(guī)定上繳比例（如各級上繳的比例之和一般應(yīng)控制在20%以下），合理分配收費資金，使與公眾距離較近的地方政府擁有更多資源提供恰當?shù)墓伯a(chǎn)品?！?/p>

（作者單位：中國人民大學法學院）