房地產稅“在路上”：如何解讀？

房地產稅“在路上”：如何解讀？

背景材料：

房地產稅進入全國人大立法規劃的消息，近來頗受社會關注。2015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規劃經調整后再次公布。調整后的立法規劃一、二類項目從原有的68件增至102件，實際增加了制定能源法、編纂民法典等34件。其中，房地產稅法和環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等7部稅法被列入，引人注目。

黨的十八屆三中全會《決定》提出“落實稅收法定原則”，全國人大將7部稅法列入立法規劃，是落實稅收法定原則的具體體現。三中全會《決定》還提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，房地產稅法在這7部稅法的制定中也處于更加優先的位置。但相對于其他6部，它也是最難制定的一部稅法。據相關人士透露，房地產稅法初稿已經基本成形，正在內部征求意見并不斷完善中，相對確定的是，房地產稅主體稅種或由房產稅、城鎮土地使用稅合并，具體稅率可能將由地方在中央確定的稅率區間內自行決定。房地產稅立法和開征已呈不可逆轉的趨勢，形成廣泛共識。但由于是一項綜合稅種，牽涉利益復雜，何時立法通過、如何征收都還存在爭議。盡管已列入本屆人大立法規劃，但目前來看房地產稅征收仍然“在路上”。

房地產稅在落實稅收法定原則的大背景下被列入全國人大的立法規劃，而又以直接稅、財產稅、地方稅和民生稅的獨特屬性在所有的稅種中“特立獨行”、引人注目。房地產稅作為一攬子方案，將對房地產開發、轉讓和持有環節中的各稅種進行整合，減少開發環節征稅，提高使用環節征稅。因此房地產稅的立法和征收都將是非常艱巨的任務，但又是完善中國稅收體系非走不可的路。房地產稅的開征也將意味著我們在現代財稅國家的道路上又邁出堅實的一步。如何正確認識房地產稅？它是不是土地財政的替代品？其開征將對房價影響幾何？針對我國現實，究竟在怎樣的時機、環境下才最適宜開征？對完善我國財稅體制意義何在？本期監督沙龍關注備受矚目的房地產稅立法與開征，圍繞相關問題展開探討。

房地產稅納入立法規劃

主持人：無論作為授權立法的1986年《房地產稅暫行條例》，還是2010年作為國務院批轉文件的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，抑或是2011年滬渝兩地《對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，房地產稅都尚未以體現稅收法定原則的法律形態出現，而根據背景材料，此次全國人大常委會明確將制定房地產稅法納入立法規劃，對此您作何評價？

林江：我認為這是一件大事：首先，房地產稅明確通過人大進行立法，說明中央政府高度重視《立法法》所體現的原則，即凡是涉及民生的重大事項，都需要經過人大立法來予以規范，這是在黨的十八屆四中全會之后體現我國依法治國的重要舉措；其次，房地產稅涉及千家萬戶的利益，中央政府采取謹慎的態度，不再以過往比較通用的暫行條例的辦法來實施，也說明了這種謹慎的態度，事實上，在我國宏觀經濟下行壓力還比較大的情況下，房地產市場如果大幅震蕩，房地產價格快速下滑，將對我國穩經濟的目標產生沖擊；而通過人大常委會的立法程序，其實本身就是希望聽取社會各界人士對于房地產稅征收方法的意見，這個咨詢和互動過程的順利進行將有助于建立政府和老百姓之間的互信和互動關系；最后，目前我國與房地產相關稅種或者收費已經不少，那么新推出的房地產稅與現有的房地產相關稅種或者收費是什么關系，也需要向公眾說明，并且在征求民意的基礎上以法律形式確定下來。總之，房地產稅正式被納入立法規劃，意義深遠。

翟繼光：這是落實中央提出的稅收法定原則，落實《立法法》規定的稅收法定原則的體現。同時也宣告了未來我國稅收領域的改革將不再采取在法律之外先行試點的做法，一律采取先立法后征稅的模式。這是一種歷史性的進步。

蔡昌：房地產稅的立法是一件緊迫而必要的工作，既是對宏觀經濟調控的手段，也是健全稅收制度建設的重要環節。雖然房地產稅的立法存在一定的現實壓力，但這彰顯出政府利用市場手段和財稅工具治理國家和發展經濟的決心。房地產稅的立法，為政府對財產的管理和財富的傳承奠定了基礎。

房地產稅的立法是中國現代社會發展的必然，也是調控房地產市場的一種手段。作為一名財稅理論工作者，我贊同全國人大的立法，并期待房地產稅制真正實現科學立法，為進一步維護社會主義市場經濟體制服務。

李建軍：稅收法定原則是現代稅收治理的基本準則，加強稅收立法，使稅收的設定和征收有法律依據是落實稅收法定的基本要求。房地產稅是直接向居民征收的稅種，其征收意味著納稅人經濟利益的直接減少，其征收應更為嚴肅審慎，更應以人大立法的法律形式，通過人民代表立法、人民同意的方式來制定征收。目前，我國稅收體系中與個人利益直接相關的個人所得稅、車船稅、企業所得稅都是以法律形式設定的，房地產稅納入立法規劃，是落實稅收法定的客觀要求，也是完善我國房地產稅收制度現實需要，以立法和法治的方式推進房地產稅改革體現了全面深化改革和全面依法治國的互動共進，房地產稅改革值得期待。

主持人：然而在以房地產行業為重要載體的宏觀經濟持續受下行壓力的形勢下，開征房地產稅的這一明確立法信號釋放后，引發了人們對房地產行業的再次高度關注，甚至引起一些人對加快推進房地產稅立法的質疑之聲，這反映出什么問題？

林江：這反映市場不少人士對經濟下行背景下房地產稅的推出將產生何種效應充滿疑慮。主要是擔心房地產稅推出后可能會重創房地產市場，從而影響宏觀經濟的穩定。這種擔心盡管并非無的放矢，但是我認為還是多慮了。事實上，目前的房地產稅進入立法程序與2010年房產稅征收方式試點的改革還是有本質不同的，后者是國務院針對當時的房地產市場價格居高不下而采取的一項政策措施，而前者則是希望通過立法從根本上確認在物業的保有環節征稅的基本事實，而在保有環節征稅，如果又能夠保證相關的稅收屬于地方稅，確保相關的稅收收入作為提供當地優質公共服務，例如基礎教育、基礎醫療等服務的供給，當地的房地產不但不會因此貶值，反而有可能升值，至少得以保值，而物業的保有者因此也不反對繳納房地產稅。可見，在房地產稅的問題上，征稅者和納稅者可能不再是對抗關系，果然是，房地產稅的開征有可能開創政府與納稅人新型和諧關系的先河。

翟繼光：這反映出大家把房地產稅與房地產價格聯系在一起，把稅收和宏觀調控聯系在一起。實際上，它們之間都不具有直接的因果聯系。房地產市場有其自身的發展規律，與房地產稅的開征與否關系并不大。首先，房地產稅的數額不會太大，與當前的房產稅、城鎮土地使用稅的稅負大體相當；其次，房地產的價格變動趨勢是由供求關系決定的，開征房地產稅并不會對房地產的供求產生較大影響，因此，對未來房地產價格的變動趨勢影響不大。稅收的本質是籌集財政收入的手段，并非宏觀調控。雖然稅收在宏觀調控中也可以發揮一些作用，但其基本職能仍然是籌集財政收入。因此，目前是否開征房地產稅與宏觀調控的走向并沒有必然的聯系，即使開征房地產稅也并不意味著宏觀調控的方向發生了變化。

蔡昌：在以房地產行業為重要載體的宏觀經濟持續下行形勢下，開征房地產稅的信息再次引發了人們對房地產行業的高度關注，還有一些人對加快推進房地產稅立法持質疑態度。這反映出社會各界對房地產稅制出臺可能造成諸多社會影響的擔憂。

但是，在當今時期，我們正好是推出房地產稅制的良好時機。一是國家的稅收政策必須保持中立性，不能因為一時的宏觀形勢不利就因噎廢食，稅收法制化、樹立稅收法定原則是中國必須要走的一條道路。二是房地產目前是家庭的重要財富，開征房地產稅有利于明確房地產的產權歸屬，建立有效的產權保護機制。三是房地產市場目前不景氣，開征房地產稅也不會對房價造成特別大的影響作用。等未來房地產市場回暖，這種房地產稅制的影響會被房價的上漲而沖淡。

李建軍：房地產稅改革信號出來后，一些人對改革產生質疑反映出人們對房地產稅改革的擔憂，擔心房地產稅改革會加重購房有房者的稅收負擔，這種擔憂可以理解，但這里存在著誤解，應該看到改革并不意味著增稅。房地產改革的實質是改革優化房地產稅收結構，減少和降低房地產流轉環節稅種和稅負，相應增加保有環節稅，進而完善整個稅制結構和地方稅體系。

房地產稅制改革：困境與展望

主持人：事實上，房地產稅制改革已推進多年，但一直沒有邁出關鍵性的步伐。無論是從2003年開始財政部、國家稅務總局陸續在北京、遼寧等十省市進行的房地產稅模擬評稅試點還是上海重慶房地產稅改革試點，在很多人看來都沒有取得理想效果。而就房地產稅本身而言，我國目前實際開征的18種稅里，與房地產相關的就有11種，涉及房地產開發、交易、持有全鏈條的各種稅費需一并納入加以整合，所有的稅費如何合理化地通盤協調理順、整合歸并，是一個系統工程，而房地產稅立法實際是這場整合的一次“大考”。那么在您看來，房地產稅制改革跌宕多年無明顯進展的原因何在？房地產稅制改革究竟面臨哪些現實困境和挑戰？改革能否推進的關鍵何在？

林江：我認為房地產稅多年無明顯進展的原因：一是房地產稅作為一個新的稅種，與現有房地產相關稅種是什么關系沒有弄清楚，如果在房地產稅推出后部分房地產相關稅種需要撤并，那么哪些需要撤掉，哪些需要保留，哪些需要合并？并沒有一致的意見；二是地方政府對房地產稅抱著懷疑觀望的態度，主要原因是擔心地方的土地財政會受到房地產稅開征的影響，地方政府態度不夠積極甚至消極回應，也成為房地產稅進展甚緩的原因；三是房地產稅到底可否作為地方稅的主體稅種，中央政府一直沒有松口，也影響地方政府支持房地產稅推出的積極性。房地產稅改革面臨的現實困境和挑戰是：一是土地出讓金要不要合并到房地產稅之中，從理論上說，土地出讓金既然是土地使用的租金，而在我國土地由國家所有的制度背景下，房地產稅其實也是土地使用的租金，如果土地出讓金與房地產稅并存，其實就是雙重征稅，需要避免；但是如果取消土地出讓金，讓其歸并到房地產稅之中，在房地產稅沒有明確屬于地方稅主體稅種的前提下，地方政府的反對聲音會相當強烈；二是房地產稅涉及兩個稅基，一個是房產，另一個是土地，向房產的擁有者征稅并無問題，但是構建房產的鋼筋水泥將隨著時間的推移而貶值，那么為什么房產會升值呢，主要原因是土地升值，但是在我國，土地是屬于國家的，相當于向國家征稅，一個稅種在向房產的擁有者即市民征稅，也同時向土地的擁有者國家征稅，按照稅收法定主義的原則，有沒有法律依據，成為疑問；改革能否推進的關鍵在于：一是房地產相關稅種與房地產稅之間的歸并關系需要盡早厘清；二是房地產稅所涉及的兩個稅基的問題需要盡快從法律層面上予以確認；三是中央政府可能需要盡快明確房地產稅是屬于地方稅、中央稅，還是共享稅。

翟繼光：房地產稅改革無明顯進展的主要原因是我國對房地產稅的定位尚未明確，社會對房地產稅的改革期待與其可以實現的職能存在嚴重脫節。房地產稅是西方發達國家普遍開征的稅種，但其實行土地私有制，政府并不收取土地出讓金。我國實行土地公有制，土地交易的一級市場需要繳納數額龐大的土地出讓金。這種根本制度的差異導致我國無法直接復制西方的房地產稅。如果用房地產稅來取代土地出讓金又會導致政府短期收入出現大幅下滑，我國目前的財政狀況無法承擔這種大幅下滑，因此，只能暫緩改革。社會公眾期望房地產稅改革能夠降低房價，而房地產稅根本不具備這一功能，政府也非常清楚這一點，因此，政府推動房地產稅改革的動力不是很大。即使推出，其社會反響也不會太好。

我國房地產稅改革面臨的最大問題就是如何在確保政府收入整體穩定、納稅人負擔整體穩定以及房地產市場整體穩定的前提下，順利實現將房地產在交易環節一次征收的稅款轉化為在持有環節長期征收。如果房地產稅改革導致政府，特別是地方政府收入大幅下滑，政府沒有改革的動力。如果房地產稅改革導致納稅人稅負明顯上升，一方面會導致納稅人的抵制和反對，另一方面也不符合當前經濟下滑需要減稅的大趨勢。如果房地產稅改革導致房地產價格大幅波動會影響我國房地產市場的健康發展并可能會引發中國經濟進一步下滑。無論哪種情形都是政府不愿意看到的，而房地產稅改革的急迫性和能夠給政府帶來的短期利益并不明顯。所以，推進房地產稅改革仍然任重道遠。未來推進房地產稅改革的關鍵就是所設計的方案能否達到各方利益的平衡，能否實現整體房地產市場的穩定。

蔡昌：房地產稅制改革多年無明顯進展的原因有以下三點：一是房地產的產權問題，尤其是土地的產權，土地所有權屬于國家，土地屬于公有制性質，目前讓渡的只是土地使用權，因此，征收房地產稅顯得理由不夠充分；二是對所有的經營用房和居住用房普遍征收房地產稅，無疑會增加居民的稅收負擔，這是考慮的因素之一；三是與房地產開發、交易相關的稅種還有契稅、土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，征收房地產稅的確應該考慮進行一次房地產涉稅領域的“稅種大整合”，而不僅僅是簡單的開征房地產稅。這是一個系統工程，存在一定的稅收立法難度。

李建軍：房地產稅改革多年卻沒有明顯的進展主要原因在于改革的動力不足和改革頂層設計缺失。此前，我國經濟和稅收收入都高速增長，房地產行業也持續繁榮，高增長掩蓋了房地產稅制存在的問題，或者說房地產稅制的不合理對財政、房地產行業、經濟和社會發展的制約作用還不明顯；這使得改革動力不足，相應的對房地產及整個稅制改革優化的設計也不夠。房地產稅制改革面臨的現實困難和挑戰在于：其一，房地產稅改革不是單一稅種改革，而是房地產相關稅收的系統改革，改革方案的系統設計；其二，在財政收入下行壓力下避免房地產稅改革成為單向的房地產保有環節征稅，而開發和交易環節稅收沒有相應清理和減少；其三，房地產稅改革對稅務機關征稅能力和地方政府治理能力提出更高要求，稅務機關和地方政府是不是能適應這種改變。改革能否推進的關鍵在于改革者的決心和改革方案設計的科學合理性。

主持人：房地產稅的開征引發熱議。有觀點認為開征房地產稅旨在調控房價、調節收入分配、甚至寄希望于成為地方政府的主體稅種，對此也有不同的聲音。在您看來，房地產稅的征收對房地產市場有何影響？與現行的土地財政格局是怎樣的一種關系？它能成為地方政府的主體稅種嗎？談談您對上述問題的理解。

林江：我認為房地產稅的征收如果思路清晰，即不是為了打壓房地產價格，而是從保有環節之中收取相應的稅收收入來為地方政府提供基本公共服務業提供融資，那么房地產稅的開征對房地產市場的影響不但不會產生抑制的作用，甚至還會產生良性的保值增值的作用，有機會改善政府和納稅人之間的關系。房地產與當前的土地財政格局是有密切關系的，至少不少人擔心房地產稅開征之后，有機會讓土地出讓金被歸并進去了，地方政府的賣地收入將大幅減少；另一方面，如果房地產稅推出后如果真的成為打擊房地產市場價格的利器，將直接沖擊地方政府的土地財政收入。我認為房地產稅完全有條件成為地方政府的主體稅種，因為房地產作為不動產，是地方政府提供基本公共服務融資的最可靠、最穩定的稅收收入來源。房地產稅連同擴圍之后的消費稅完全有條件成為營改增之后地方稅最主要的兩個主體稅種，如此一來，分稅制有可能得到根本的改革，即所得稅、增值稅是中央稅的主體稅種，而房地產稅、消費稅則是地方稅的主體稅種，對于地方稅，中央一分錢不要；對于中央稅，地方一分錢不拿，這樣的話，真正意義上的分稅制就形成了，即取消共享稅，只保留中央稅和地方稅，讓中央和地方的稅收分成關系更加清晰，減少模糊地帶，有助于刺激地方政府促進經濟、改善民生的積極性。

翟繼光：房地產稅本身對房地產市場不會產生較大影響，但如果設計不好，可能會影響投資者的預期。由于目前中國房地產市場已經比較脆弱，如果投資者對未來房地產市場的預期發生較大變化，可能會給中國房地產市場帶來毀滅性的打擊。這是各級政府最擔心的。有人主張應當使用房地產稅來取代現在的土地出讓金，這樣，現行的土地財政格局中的土地出讓金就轉變為房地產稅。但這種轉變的難度比較大，因為我國目前已經繳納過土地出讓金的存量房產數量巨大，很難實現新舊房產的公平待遇。如果房地產稅僅僅是取代現有的房產稅和城鎮土地使用稅，改革的意義不大，也不可能成為地方政府的主體稅種。但如果能夠用房地產稅來取代土地出讓金，則完全可以成為地方政府的主體稅種。但這種取代對地方政府的短期利益并不明顯，因此，地方政府支持改革的動力較小。

蔡昌：房地產稅的開征可以使得房地產市場更為理性，更可預期，形成一種典型的財富管理模式。房地產稅的征收未來會打破現在的土地財政格局，未來房地產稅會逐步成為地方政府的主體稅種。當然房地產稅的貢獻還取決于房地產稅制的稅率、稅收優惠政策等稅制要素設計。

李建軍：組織收入、資源配置、收入分配、經濟穩定和發展是稅收基本職能。房地產稅改革的主要目標在于通過優化稅制優化，使保有環節房地產稅成為地方主體稅種和主要收入源之一，同時房地產稅的征收會增加房地產投資者持有房地產的成本，在一定程度上減少投機和投資需求，使房地產回歸其使用價值屬性，保有環節征稅、開發和交易環節減稅有助于穩定房地產供給和需求，促進房地產市場健康可持續發展。中央與地方間財政關系不合理是土地財政產生的重要原因，房地產稅的建立和完善有助于完善地方稅系，優化中央和地方之間的財政關系，在一定程度上有助于改變土地財政格局。房地產稅具有成為地方政府（市縣級政府）主體稅種的潛力，其能否成為地方政府的主體稅種在于房地產稅如何設計，也在于整個稅制及稅收分權改革的走向。

主持人：房地產稅立法既面臨諸多現實困境，但也有不少人認為現在已經迎來了深化房地產稅制改革的最佳時機，甚至會在未來以房地產稅制為基礎，構建新的地方稅制體系以及政府間財政關系。那么在您看來，何謂房地產稅開征的最佳時機？在中國的現實語境下，應如何正確認識房地產稅、準確定位其未來的功能（即房地產稅制改革的政策目標應為何）？談談您的觀點。

林江：我認為開征房地產稅的最佳時機是當營改增已經順利完成，營業稅作為地方主體稅種真正推出的時候，就是開征房地產稅的最佳時機。當然，房地產稅除了涉及與房地產相關稅種的關系如何處理外，還涉及具體的征收方式，例如稅率的確定，第一套住房是否得以稅率優惠甚至免征的待遇，福利性住房是否得到豁免征稅等問題。目前的房產稅征收實際上是給了不少優惠政策，例如不管是上海，還是重慶的試點，都對一定的面積或者第一套住房給予稅收優惠，但是我認為，優惠政策太多、太復雜，甚至給予福利性住房免征房地產稅的待遇，會破壞房地產稅作為法律的嚴肅性，換言之，政府部門一紙紅頭文件，就可以對房地產稅法下應該征收的稅收予以減免，會讓人產生政府有法不依的錯覺。因此，既然房地產稅是箭在弦上不得不發，還不如加快該稅種的立法進程，不宜再形成千呼萬喚不出來的印象。此外，房地產稅應該作為地方稅的主體稅種，而中央政府完全有能力把房地產稅的立法和實施當作是構建新型地方稅體系以及重構中央和地方政府財政關系的契機。具體來談房地產稅稅率，建議由地方政府按照自身情況制定，并根據房產價格和租金水平動態調整。我們不必擔心地方政府為了增加財政收入而大幅調高房地產稅稅率，因為稅率越高，房價難免會受壓，地方與土地相關財政收入減少，地方經濟不振，同樣地，地方政府也不會大幅調低稅率，因為這不利于地方取得穩定的地方稅收入以支持基本公共服務的提供。換言之，房地產稅有可能在一定程度上實現地區間財政關系的微妙平衡。

翟繼光：我并不認為目前是房地產稅改革的最佳時機，因為當前是我國經濟整體下滑的時期，未來中國經濟走勢尚不明朗，此時不宜進行大規模的稅制改革。此時比較適宜對稅制進行微調并適當降低稅負。大規模稅制改革的后果無法預料，如果由此導致經濟發展進一步放緩，稅制改革有可能因此擱淺。我國房地產稅改革應當放到其他稅種改革之后，即先進行增值稅改革，降低間接稅稅負，穩定中國經濟，隨后進行個人所得稅改革，并適當增加直接稅稅負。隨后，在進一步降低間接稅稅負的基礎上，開征房地產稅，適當增加直接稅稅負。房地產稅開征的初期應與現行房產稅稅負保持大體一致，在間接稅稅負逐漸下降、整體經濟穩定發展的大環境下逐步提高房地產稅比重，并將其逐步列為地方的主體稅種。

蔡昌：我覺得房地產稅主要在于實現對存量房產征稅，其次才會對房地產市場產生影響。房地產稅的功能定位在于，它是一種典型的財產稅，能夠幫助政府調節存量房產的稅負水平，加大政府對存量房產的管理力度。同時對于完善稅制，加強社會財富管理也起到重要的作用。

李建軍：個人非常贊同，現在是房地產稅改革的最佳時期，一方面我國經濟社會發展進入新常態，經濟中低速增長、社會矛盾凸顯對政府治理提出了新要求，現行地方稅制和政府間財政關系制約了經濟社會發展，房地產稅改革是應對新挑戰，理順政府間財政關系，推動政府治理優化的客觀要求和有效途徑；另一方面，十八屆三中全會形成了全面深化改革決定，全社會形成改革共識，改革的總體思路業已明確，這都為房地產稅開征提供了良好契機。我們應抓住時機，不能踟躕不前而錯失良機。

在中國現實情況下，房地產稅改革應基于完善地方稅體系和政府間財政關系的目標，將為地方政府提供重要穩定收入作為主要功能，同時通過稅制要素設計適當發揮房地產稅在公平分配、穩定房地產市場、促進資源節約利用和地方良好治理的作用。■

（本欄目責任編輯：阮靜）