進一步深化財政體制改革的思考

●陸 昱

進一步深化財政體制改革的思考

●陸 昱

一、引言

財政意即“以財資政”、“以政理財”，財政體制是處理國家各級政府之間、政府與企事業之間以及政府與社會公眾之間財政關系的基本制度。由于財政工作關系到國家治理效率的高低與政府職能的實現，自1978年實施改革開放政策以來,黨中央國務院一直把財政體制改革作為我國整體改革事業的重要環節。1982年，國務院頒發《關于實行“劃分收支、分級包干”財政體制的暫行規定》，開始實行“分灶吃飯”的財政包干體制，這一舉措充分調動了地方政府的積極性。1993年11月，十四屆三中全會決定實行分稅制，分稅制改革理順了中央與地方政府的財政關系，增強了中央政府的財力，為推進改革發展穩定事業奠定了堅實的物質基礎。近年來，隨著社會經濟的發展，現行財政體制存在的一些問題越來越成為全面深化改革的體制障礙。

表1 2000-2012年中央及地方財政收支

二、現行財政稅收體制存在的問題

（一）財權與事權背離，政府間財政關系缺乏穩定性

實行分稅制改革以來，提高中央財政收入占比有利于加強中央政府的宏觀調控能力，統籌國民經濟協調可持續發展。但財權相對集中在中央，地方各級政府又承擔了大部分事權，這給地方政府造成了沉重的財政負擔。表1顯示，2000-2012年,中央財政收入和地方財政收入各自占財政總收入的比重基本上維持在45%-55%之間，換言之，中央財政收入與地方財政收入懸殊不大。但在財政支出方面,中央財政支出占財政總支出的比重從2000年的34.7%逐年下降到2012年的14.9%，而地方財政支出占財政總支出的比重從2000年的65.3%逐年上升到2012年的85.1%。

究其原因，各級政府之間事權不確定導致財政關系缺乏穩定性，“中央點菜，地方買單”成為財權與事權相背離的形象比喻和生動寫照。為解決地方公共支出，地方政府只有想方設法進行“創收”，增加財政收入，由此導致諸如土地財政、亂收費等現象。

（二）財政轉移支付制度不健全，專項轉移支付項目過多過濫

轉移支付是為了緩解各級政府之間的財政能力差異，實現公共服務均等化目標，進而對財政資金實行的無償轉移和非市場性分配。從表2可以看出，1995-2011年，中央對地方財政轉移支付支出占地方財政支出比例均在40%以上。圖1顯示，2013年中央對地方轉移支付和稅收返還達48037.64億元，占中央財政支出的 68.95%。對于中國這樣區域發展不均衡、東中西地區財力懸殊大的國家，實施財政轉移支付制度有利于縮小區域差距，實現社會公平。

表2 各項轉移支付形式所占比重

圖1 2013年中央財政平衡關系

從表2還可以看出，我國專項轉移支付的規模較大。2011年，中央對地方專項轉移支付總額為16570億元，占轉移支付資金總額的41.5%。在具體實施過程中，專項轉移支付存在項目過多過濫、部分專項轉移支付設置交叉重復、多部門分頭管理和部分專項轉移支付配套要求過高等問題，由此造成專項轉移支付在撥付與實際發放過程中存在使用效率低、“權力尋租”等多種問題。這造成一定的財力浪費和不公平現象，違背了設立轉移支付制度的初衷。

（三）財政法制化建設比較滯后，管理水平較低

完善的市場經濟體制要求財政行為應遵循既有法律制度、按照一定的法律程序開展。西方發達國家普遍重視以立法形式明確政府與市場、各級政府之間的財政權責關系。加拿大、澳大利亞和德國把財政轉移支付制度寫進了憲法，德國還頒布了 《稅收分配法令》與《聯邦與州間財政平衡法》，詳細規定了財政轉移支付制度的具體實施辦法。

1995年1月1 日實施的《預算法》僅僅規定了我國政府各級預算管理方面的原則與程序，《預算法修正案草案》經過十年的醞釀和討論，在2014年全國人大常委會通過后還有待進一步完善。除此之外，目前我國還沒有關于整個財政體制的法律框架體系。由于缺少統一的財政法律規定和制約，我國政府間財權事權變更頻繁，財政收支隨意性較大，導致了“跑部錢進”、大量財政資金“體外循環”等現象，財政管理水平較低，這不利于國家整體財政體制的穩定和市場經濟的健康發展。

三、現有研究分析

財政體制改革是經濟體制改革乃至全面深化改革的重要組成部分，學術界對財政體制改革的研究主要體現在以下幾個方面：

首先，能從某一角度對財政體制改革進行深入研究。如從公平的視角探討對地區間過大的財力差異進行治理的意義。但財政體制改革關系重大、涉及面廣，上述研究在全面性、系統性方面顯得不足。

其次，從優化現代稅制結構、深化公共支出績效管理、推動轉移支付的法制化進程、建設陽光財政體系以及推進財政外交等五個方面提出我國公共財政建設的路線圖與實施方略。該類研究雖然內容較為全面，但有些舉措在現階段還存在是否具備可行性的問題。

最后，介紹國外財政體制改革的經驗，如瑞士財政體制改革中重視改革的公平觀念建設、確立財政平衡體制、具體實施過程的精細設計等舉措對中國財政體制改革具有啟發意義。不過，瑞士是個市場經濟制度比較發達的小國，對于中國這樣發展中的大國，在理想與現實之間找到可行的財政體制改革方案才是最佳選擇。

四、財政體制改革的具體思考

財政關系國計與民生，涉及政治與經濟，財政體制改革是全面深化改革的關鍵步驟和突破口。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”這既肯定了財政的重要作用，更從制度層面強調了財政體制改革的戰略意義。2014年4月30日，國務院批轉《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》指出，財稅體制改革的目標是建立現代財政制度。

新時期深化財政體制改革，實質是對各種利益關系進行重新調整與分配，這不僅僅是經濟問題，也是倫理問題與政治問題。要按照十八屆三中全會精神要求，凝聚改革共識，拓寬改革思路，重視民生投入，注重制度建設，保證國家財政資金得到合理、高效使用，為推進國家治理體系和治理能力現代化，最終實現中華民族偉大復興中國夢奠定堅實物質基礎和制度保障。

（一）公平：財政體制改革的觀念基礎

社會達成一定的共識是推進改革取得成功的重要思想觀念基礎，十八屆三中全會通過的《決定》把促進社會公平作為財政體制的重要目標之一。進一步推進財政體制改革取得實質性進展，首先要樹立公平財政這一觀念。所謂公平財政是指財政分配符合社會絕大多數公民認可的正義概念，能充分照顧和平衡他們的權益。追求利潤、講究效率是市場經濟的重要特征，放任市場這只“手”會導致社會公平的缺失。財政收支本質上是社會財富的第二次分配行為，這是公平財政倫理屬性的體現。公平財政應充分考慮社會絕大多數公眾的根本利益，通過對社會財富的再分配，降低貧富差距，減少社會鴻溝，實現社會公平。建設公平財政，關鍵是縱向上科學界定中央和地方關系，橫向上縮小地區差別。

1、規范事權財權劃分，縱向上科學界定中央和地方關系。規范事權財權是完善財政體制、實現公平財政的基礎，各級政府應從制度上明確本級政府的事權范圍，建立財權與事權相適應的機制，減少重疊和交叉現象。

十八屆三中全會明確提出建立事權和支出責任相適應的制度，并對中央和地方財權事權明確進行了界定。首先，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權。其次，區域性公共服務作為地方事權。最后，部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權。在進行合理劃分的基礎上，強調適度加強中央事權和支出責任。建立事權和支出責任相適應的制度本質上是科學劃分中央與地方關系，各級政府應嚴格遵循事權財權界限，各司其職，既不越位，也不缺位，下放多少事權要求下級政府辦理，就必須相應安排專項財政資金。只有這樣，才能充分發揮各級政府的積極性、創造性與主動性。

2、完善轉移支付制度，橫向上縮小地區差別。規范各級政府事權財權,科學界定中央和地方關系，不可能在短期內達到預定理想目標。在我國事權財權失衡的現實格局下，轉移支付已由對分稅體制予以修正補充的機制，轉變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。橫向上縮小地區差別，必須進一步完善轉移支付制度。

首先，調整轉移支付比例。由表2可以看出，2007-2011年，中央對地方財政轉移支付支出占地方財政支出比例由 47.2%逐年下降到 43.1%，在1995-2011年間，僅有 1997、1998與2006年3個年度的比例略低于2011年。在地方公共服務支出日益增多的情況下，增加中央對地方財政轉移支付比例，對于促進經濟發展、緩解社會矛盾、構建和諧社會具有重要作用。

其次，規范轉移支付結構。一般性轉移支付常用來增強地方政府提供教育、文化、衛生和社會保障等公共服務的財力。專項轉移支付是指為實現特定的政策目標，上級政府委托下級政府代理相關事務并撥付財政資金 “專款專用”。在現行轉移支付結構中,專項轉移支付比例較大，并不同程度存在項目支出的交叉、重復現象，這不利于地方政府“因地制宜”地處理轉移支付資金，限制了地方政府工作的自主性、積極性和創造性。規范轉移支付結構，一方面整合專項轉移支付項目，逐步縮減專項轉移支付規模；另一方面增加一般性轉移支付比例，完善縱向與橫向相結合的轉移支付機制。

最后，出臺轉移支付法規。盡早制定財政轉移支付相關法規，完善轉移支付管理制度，明確財政轉移支付的基本原則、支付程序、考核標準、監督模式，充分發揮轉移支付在促進地方經濟社會發展、縮小區域差距方面與改善民生方面的積極作用。

（二）公共：財政體制改革的價值屬性

讓市場在資源配置中起決定性作用是現代市場經濟的重要標志，但市場經濟常常是以追求利潤為根本目的，結果會導致社會公平的缺失。“取之于民，用之于民”是財政資金的本質屬性，公共財政是政府依據法律規定，以稅收形式向社會籌集資金，為全體公民提供均等的基本公共服務。政府作為掌握公共資源、提供公共產品、解決公共問題的主要責任方，應以民生為重點，以民主為保障，以基本公共服務均等化為目標，牢牢把握財政的公共屬性。

1、以民生為重點。公共財政是以滿足社會公共需要尤其是全體公民民生需要為特征的財政制度，保障與改善民生是公共財政的首要任務和基本特征。長期以來，由于發展經濟、提高國力的任務繁重，我國財政用于民生方面的支出比較低。近些年雖然提升較快，但更多是償還歷史欠賬。

隨著我國財力的不斷增強和人民群眾對物質文化生活水平需求的不斷提高，公共財政應從“以建設為重點”轉向 “以民生為重點”。在政府財政支出中，用于教育、醫療、文化、就業、住房、養老、安全和環保等方面的支出要占財政總支出的較高比例。

當然，“以民生為重點”還要考慮現階段經濟發展水平和具體財政支出能力，并非是指實行脫離實際、不可持續的高福利財政政策。“以民生為重點”與“以經濟建設為中心”并不矛盾，二者是目的與手段的關系。“以經濟建設為中心”為“以民生為重點”奠定扎實的物質基礎，“以民生為重點”為“以經濟建設為中心”營造和諧的社會氛圍。

2、以民主為保障。政府經濟學認為，政府以公共財政支出的形式為公眾提供公共服務，但由于政府掌握公共財政的主導權，公共利益常常并不一定能得到政府足夠重視。因此，推進財政體制改革，必須提高公民在財政收支各個環節的民主參與程度，實行“參與式財政制度”。

“參與式財政制度”作為公共財政的保障機制，一方面要求建立“透明式財政”，提高公眾在公共財政資金支出上的知曉權、建議權和決策權，不留財政“糊涂賬”和“死角”；另一方面要求社會公眾對財政的本質特征、運作程序等具有一定的知識基礎和理性把握，熟悉相關法規內容，提高自身的專業素質、建議水平和決策能力，擔當起民主理財、民主問政的責任，切實保證公共財政資金用于公共目的。

3、以基本公共服務均等化為目標。財政公共性的重要標志是為社會公眾提供大致均等的基本公共服務。一段時期以來，基本公共服務非均等化成為構建和諧社會、實現中華民族偉大復興中國夢的重要障礙。喪失了“均等化”的特征，財政就淪為只為部分人或集體服務的工具，就喪失了固有的公共性。因此，實現基本公共服務均等化不僅是財政體制改革的目標與任務，也是公共財政的內在屬性要求。

（三）公開：財政體制改革的制度保障

1、以立法夯實財政公開的制度基礎。市場經濟是契約和法治經濟，積極推進財政立法是實現財政公開的制度與法律基礎。財政立法必須明確財政預算、轉移支付與政府債務信息的公開方法與途徑。讓財政真正體現出為民知、聚民智、享民治的特征。

當前應積極推進《財政資金轉移支付法》、《專項資金使用法》等法律法規的制定進程，盡快建立中國特色財政法律體系。在具體實施過程中，要維護法律的權威，對于違反財政法規的人與事應給以相應法律懲罰，確保財政公開受到法律制度的剛性約束。

2、以監督保障財政公開的執行力度。首先，加強人大對財政預算執行情況的監督力度。逐步規范各級政府財政部門報送同級人大審議的財政預決算報表的格式，形成 “編制——討論審查——批準——執行——監督——調整編制”的科學預算機制。

其次，加強社會公眾對重大財政支出的監督力度。除了涉及國家機密和特殊情況，經同級人大審議批準的預算與決算內容要全面、真實、完整地向社會公開。

最后，加強監察、審計部門對財政的監督力度。監察、審計部門監督雖屬于事后審查，但由于自身的權威性與專業性，監察、審計部門的財政監督具有較強的威懾力和權威性。

五、結語

財政體制涉及到中央與地方各級政府的利益安排，關系到我國東中西各地區能否協調發展。進一步深化財政體制改革是新時期全面深化改革的重要內容，有利于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于充分調動中央和地方“兩個積極性”，促進區域協調發展。

在新時期，進一步深化財政體制改革，必須深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，以公平夯實財政體制的倫理基礎，以公共體現財政體制的價值屬性，以公開促進財政體制的制度建設，堅定改革決心，凝聚改革智慧，努力構建體現中國特色、適應時代發展、滿足民生需求、服務中華民族偉大復興的現代財政體制。■

（本文系2011年度國家社科基金青年項目“黨的十六大以來中國特色社會主義政治實踐與經濟發展關系研究”〈批準號：11CKS005〉和廣西行政學院2013年度校（院）級課題一般項目《新時期財政體制改革研究》〈批準號：2013XSYJ08〉的階段性研究成果）

（作者單位：廣西行政學院院刊部、中國農業大學人文與發展學院）