我國地方政府性債務成因及風險防范淺析

●張 旭 肖 鵬

我國地方政府性債務成因及風險防范淺析

●張 旭 肖 鵬

近年來，在經濟下行調整和積極財政政策實施的宏觀背景下，各級政府普遍強化了基礎設施建設和民生保障力度，為籌措充足的財政資金，各級政府紛紛在稅費收入之外開掘債務性收入，以滿足與日俱增的剛性支付需求。但隨著地方性債務規模的急劇擴大，債務風險也日益積聚并逐步顯現，尤其在當前復雜的國內外經濟形勢下，其可能誘發的系統性風險應予以高度重視并積極防范。

一、我國地方政府性債務的現狀

地方政府性債務，是指地方政府機關、事業單位、企業或其他經濟組織，以政府名義向境內外承借或由政府提供擔保，政府負有直接或間接償還責任的債務。

從政府角度而言，自20世紀80年代的“放權讓利”改革以來，我國地方政府逐漸成為具有一定自主發展權的行政經濟實體，而且地方政府間的競爭性發展成為推動我國經濟高速騰飛的重要引擎。在實踐中，地方政府作為“公共實體”對本區域負有發展經濟、促進改革、提供公共服務、保障民生、維護社會穩定、保護資源環境等“一攬子”邊界并非明晰的公共責任，由此產生巨額的、呈剛性增長的支付責任和公共資金需求，而自1994年分稅制改革以來，地方政府的財力被逐級上收，各級地方政府尤其是基層政府來源于稅費收入的財力趨于孱弱，加之當前法律對地方政府債務的約束，地方政府及其職能部門則以名目繁雜的“多元化融資”的名義舉借了大量債務。

從銀行角度而言，雖然政府性融資平臺公司既非資金使用人,又非貸款償還人，其賬面基本無經營利潤，且融資方式單一，但由于地方政府與其存在或明或隱的利益聯結與輸送關系，商業銀行等金融機構難以拒絕該類公司的融資請求，由此在相當程度上形成一條缺乏制動裝置的融資擴張鏈條。其基本特征如下：

（一）地方政府性債務融資的規模較大

當前，我國地方政府性債務融資的機構分散，總量尚難準確把控，合法與不合法的債務并存，從部分地區的典型案例來看，地方政府性債務的規模已較大，甚至超過當地財政的承受能力。根據審計署審計公告顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.69萬億元，其中，省市縣三級地方政府負有償還責任的債務10.88億元，與2012年底相比，地方債務攀升13.06%。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。同時，通過對此次審計涉及的近7000個融資平臺公司債務規模進行摸排發現，其承擔的地方政府負有償還責任債務余額達到4.07萬億元，占地方政府負有償還責任債務總額的37.41%。

（二）債務構成復雜，債務數據失準

1、債務來源渠道繁雜。地方政府尤其是基層政府的債務來源渠道具有多元化特征，呈現出金融機構債務與非金融機構債務并存、自發債券與中央代發債券共有、國內債務與國際債務同在、直接債務與間接債務混雜、明晰債務與隱性債務同存的基本格局，債務結構復雜，難以統籌規范和明晰厘正。

2、債務數據的準確度缺失。就實質而言，地方政府是地方政府性債務的終端償債人，而債務性資金的引入、使用則是具體的職能部門和融資部門，由于缺乏權責利相對應的激勵約束機制，本區域的債務規模底數有多大、每年新增債務規模數額和償還削減債務規模多少等數據并不明晰，缺乏全面、準確的統計分析和評估預測，地方政府大多奉行短期機會主義的債務擴張模式，鮮有對債務安全、可持續性、償還能力的綜合考量。

（三）后續管理弱化，形成監管漏洞

地方政府性債務資金通常由地方政府直接安排相關部門管理使用，主要投向城市和農村基礎設施建設及相關配套設施建設，但在資金使用的后續運行中，并未確立有效的行為約束機制，部分建設項目的法人不明晰，部分項目由臨時指揮部全權管理，而其主要負責人通常由地方黨政領導擔任，導致職能監管流于形式，并在某種程度上形成監管缺位，資金運用效果的規范性、實效性趨于弱化。

（四）部分項目效益不顯著，政府償債壓力加大

地方政府性債務資金主要投向于公益性基礎項目，周期往往較長，難以產生直接的經濟收益，同時，大部分債務的償還周期較長，甚至達到建設項目的使用周期，且政府為完成政績考核的GDP指標和財政收入指標，注重項目投入的總量擴張效應甚于對資金投入實效的關注，對當期資金需求的即時滿足優于對債務規模與結構的科學謀劃，更遑論顧及對債務償還的妥切安排，從而導致當期債務急劇膨脹、中長期償債壓力倍增甚至資不抵債的失衡格局。

二、我國地方政府性債務形成的原因

（一）財政體制誘因

自1994年分稅制改革以來，政府間事權與支出責任逐漸下放，諸多應該由中央政府負責的事項交給地方辦理，但財力卻逐步上移，典型如增值稅與所得稅的分享比例向上調整，當前推行的“營改增”也具有財力上移的味道，導致地方政府尤其是基層政府的財政收支不平衡，雖有上級政府的轉移支付補缺，但諸多上級對下級的專項轉移支付要求地方提供財政配套資金，經濟社會轉型期龐雜、剛性的財政支出需求使得地方政府仍然財力不足，由此使得地方政府尤其是基層政府動用其能掌握的當地資源在稅收外開辟財源，通過賣地、收費、發債、出讓國有資源等多種方式來籌集資金，在當前經濟稅收下行壓力加大、“土地財政”式微、減費降負的改革新常態下，債務性融資成為地方政府開辟財源的重要通道。

（二）經濟社會轉型動因

在當前經濟社會的深度轉型期，縣域經濟作為我國經濟發展的基礎環節，承擔著綜合、繁重的經濟社會發展職責，由此也面臨著巨大的財政支出壓力及資金需求。發展經濟、解決就業是其首要職責；傳統產業的轉型升級需要定向、充足的財政支撐和保障，戰略性新興產業的生長培植需要公共資金的精準介入；科教文衛等民生類支出具有明顯的支出剛性，且支出保障水平具有持續上行的強大慣性；為應對經濟下行壓力，需要實施積極的財政政策，并適度加力增效；推進各項改革深化，需要支付巨額的轉軌成本，并需要處理好改革發展與社會穩定的關系；經濟社會的進一步發展，客觀上要求政府提供更多、更好的公共服務。上述繁重的政府職責產生巨大的資金需求，在財力不足的狀況下，地方政府不得不通過舉債來渡過“難關”。

（三）公益項目成因

近年來，隨著市場化改革的深入推進，政府與市場的關系定位逐步被厘清，政府的職責定位逐步由經濟建設的參與者轉向公益產品的供給者，尤其是伴隨著城鎮化的快速推進，公共交通、市政設施、公共衛生、基本醫療、義務教育、安居工程等公益性民生項目日益成為財政支出的重心，囿于投融資體制的現實約束，政府與社會資本合作的PPP模式難以充分展開，政府投入比重較大，且由于公益項目的周期長、投入大，政府通過債務融資可潤滑資金循環鏈條，同時，公益項目的受益期長，債務作為延遲的稅收由后來者承擔，具有一定的公平性和合理性。

此外，部分地方官員為追求先進政績，通過債務融資通道大興面子工程，盲目上項目、求速度，在任期內大肆舉債，將收益內部化、成本風險外部化，短期機會主義盛行，也是推動地方政府性債務規模膨脹的重要成因。

三、我國地方政府性債務誘發的主要風險

（一）債務的高位運行積聚潛在的系統性金融風險

當前，由于地方政府對本土金融要素資源的行政管控，借款墊付到期債務成為地方性債務運行的現實選擇，由此導致地方債務風險向金融系統轉移，而借新債還舊債的慣常做法，使得金融風險進一步累積，地方金融機構的財務狀況趨于惡化。審計署審計公告顯示，銀行已成為地方政府性債務的最大債權人，截至2013年6月末，地方政府負有償還責任的債務余額中銀行貸款為5.52萬億元，占比50.73%。截至2013年底，全國單個城市商業銀行平均資產總額為1047億元，平均負債總額達978億元，平均資產負債率為93.4%。就城市商業銀行而言，對作為其大股東的地方政府的關聯貸款龐大且質量居劣，是誘發其財務風險的重要成因。

（二）債務約束軟化，惡化政府信用

作為社會信用的基石，政府信用是地方性債務的內在保障，政府是否有能力、有意愿按期、足額還債直接影響投資者的信心和社會信用環境本身。當前，對部分地方政府而言，其關注于發債借錢勝于還債安排，急于舉債籌資而弱化程序規范，重籌資結果輕債務審批，關注舉債發展甚于資金收益，并缺乏對政府整體償債能力的綜合評估和實際測算，債務融資更多地服務于地方政府的應急所需，具有單一維度的盲目性，缺乏剛性的債務約束，由此產生地方政府性債務的延期、拖欠、效益低下甚或移作他用，弱化了政府公信力，削減了投資者信心和市場活力。

（三）埋植一系列潛在社會隱患

在經濟與財政收入下行壓力持續加大的現實背景下，部分地方政府在本級財政收入滑落、上級轉移支付欠足、變相發債觸底的狀況下，往往利用公權力向社會強行攤派或收費，“體內損失體外補”的結果會加重納稅人負擔，加大社會運行成本，甚或激化社會矛盾。同時，部分地方政府由于無力歸還銀行債務本息或拖欠工程款，將其職責重心由提質公共服務轉向應付資金籌措還債，影響政府公共治理能力的提升。此外，投資項目的經濟效益差，使得單靠項目本身難以償還債務，需要靠公共財政收入或借新債的方式償還，由此加大了地方財政運行的壓力，債務持續累積的效果也將大大增加中央政府的兜底責任風險。

四、我國地方政府性債務的風險防控

一是確立權責對等的地方政府性債務管理機制。強化以償債機制建設為核心的政府債務管理制度，建立 “借、用、還”相統籌與“權、責、利”相統一的債務管理機制，實施舉債評審論證、用債公開透明、還債責任到位的一體化、系統化制度運作，進一步規范舉債、償債程序，強化職權歸位和責任追究，建立行之有效的政府債務風險預警分析系統，定期匯總、實時分析地方政府性債務的狀況、構成、新債務成因、趨勢、風險等，以適時作出前瞻性預判和決策。

二是強化信息披露建設，增強地方政府性債務的透明度。完全信息是科學決策的基礎與憑借，也是防控風險和抑制腐敗的有效抓手。建立規范、有序的信息披露制度，是實施債務風險防控的重要前提與基礎。通過深化推進預算管理改革，將地方政府性債務納入公共預算管理，由地方政府將其負有的直接債務和或有債務分門別類、細致明確地向同級人民代表大會披露，接受公共預算審議，同時向公共傳媒和社會公眾披露，接受監督，并將信息披露的真實性、完整性與政績考核相掛鉤，實行責任終身追究制度，抑制地方官員舉債的機會主義行為，強化其責任歸位。

三是明晰舉債程序，做實償債準備。在全面評估債務規模、結構與風險的基礎上，應明確舉借新債的嚴格程序，即須向同級財政部門報批，并報同級人民政府審定，超過特定限額或比例的債務項目須報同級人民代表大會審議。在債務償還上，應遵循誰舉債、誰償還的基本原則，明確負有償還責任的具體主體，做實償債資金來源，并通過存量資金調整和預算安排，每年預提一定比例的財政性資金用于償債或償債準備，以緩解日益加大的償債壓力。

四是創新方式，差異化、針對性地消解存量債務。對能產生回報收益的競爭性項目和有一定收益的公益性項目，其項目運營收入有能力承擔債務還本付息責任，應按市場化模式運作，通過股權投資、產權轉讓、公私合營等方式，鼓勵民間資本介入，并經由市場化收益償還債務；對無收益的公益性項目，應通過權責明晰的公共財政機制償還債務，并明晰具體部門或單位的主體責任，劃定地方政府的兜底責任，做好前瞻性預判與風險防控準備。

此外，適時完善地方債務管理的法律體系框架，強化地方政府的舉債約束和還債責任，使地方債務管理與運行有法可依，是完善我國地方債務管理、化解地方債務風險的基本改革趨向。■

（作者單位：山東省煙臺市審計局派出審計二處）