“消法”出臺始末

王元元

2014年3月15日，修改后的《中華人民共和國消費者權益保護法》正式實施，圖為南京市民參加紀念“3·15”國際消費者權益日活動

67歲的何山半開玩笑地對《瞭望東方周刊》說，自己這輩子就受過一次表彰，那就是獲得由消費者投票選出的“3·15” 金質獎章，得獎原因是他為《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱“消法”）的出臺作出了巨大貢獻。

盡管如今距離“消法”頒布實施已過去20多年，但何山常被媒體問及的話題依然是“消法”。在他看來，這正是“消法”的價值所在，“20多年了大家依然如此關注‘消法，證明它真正代表了消費者的利益。”

作為“消法”的起草者和推動者，何山見證了“消法”出臺的整個過程，也深知這其中的種種復雜較量。于他而言，“‘消法在中國消費維權行動中的地位和作用不言而喻，真正讓十多億中國消費者維權有法可依。”

八年“長征”

“消法”的制定跟當時的社會背景關系緊密。改革開放后，中國從計劃經濟向市場經濟轉型，商品交易深入民眾日常生活，相伴而生的就是消費者在交易中的權益問題。“計劃經濟時期是生產什么分配什么就消費什么，也就不會產生消費糾紛，而市場經濟則恰恰相反，這就直接推動了消費者權益保護法的誕生。”何山告訴本刊記者。

在“消法”的出臺過程中，地方的行動先于中央，“地方消費者保護條例的先行出臺對全國性‘消法的制定是一個直接的刺激。”

1987年9月4日，福建省人大常委會第二十七次會議通過《福建省保護消費者合法權益條例》，成為國內首個制定消費者保護條例的地方。時任全國人大常委會副委員長的王任重不僅在1987年5月親自修改了該條例的初稿，而且批示各地參考。

此后，湖北、江蘇、浙江等省份相繼出臺了消費者權益保護條例。根據本刊記者的統計，在1987～1989年的兩年間，全國共有27個省份出臺了相關條例、規定。

1985年4月，國務院法制局建議，由中消協起草一個“保護消費者權利條例”（以下簡稱《條例》）。此后一年，中消協先后對條例進行了十多次修改。

1992年1月，全國人大法工委告知中消協，同意在《條例》基礎上起草《消費者權益保護法》，并牽頭成立“消法”起草小組，何山即在此之列。

“這是一個很大的進步，把一個條例變成一部正式的法律來起草，顯示當時消費者權益保護工作已經引起足夠的重視。”何山說。

原中消協會長曹天玷告訴本刊記者，在全國人大常委會審議“消法”時，消協幾乎出動全班人馬一起討論，“哪個組情況不清楚了，我們就跑到哪個組去說明，讓代表們充分了解‘消法。”

1993年10月31日，經歷八年“長征”的《中華人民共和國消費者權益保護法》經第八屆全國人大常委會第四次會議全票通過，成為新中國首部全票通過的法律。

差點夭折的條款

“消法”在起草的過程中曾因某些條款遭遇專家和有關部門的反對而多次修改，“這其中懲罰性賠償是爭議最大的，也是討論最激烈的。”何山告訴本刊記者。

1992年受命負責“消法”起草工作之后，何山就一直在思考如何讓“消法”能夠最大程度上解決消費者的維權困境，“說實話，當初的消費者權益保護法草稿只是個宣言式草案，主要強調消費者享有哪些權利、經營者負有哪些義務，缺乏可操作性。”

經過大量的走訪調研，何山最終確定了一個目標，就是假貨。“上世紀80年代假貨橫行，缺斤短兩比比皆是，嚴重損害了消費者權益，必須打假。如何打假？運用懲罰性賠償可能是最好的方式。”何山認為，只有對制假者從重處罰，才能根治假冒偽劣商品的泛濫。

懲罰性賠償一經提出就受到了很多法學專家的支持。1993年3月27日，國家工商局將《中華人民共和國消費者權益保護法（送審稿）》上報至國務院。送審稿將懲罰性賠償稱為額外賠償，用三個條文分別規定了百分之五十、一倍、三倍的額外賠償金。

但四個月后國務院法制局擬出的“消法”修改稿中，卻刪去了額外賠償金一說。何山說，當時的國務院法制局局長楊景宇專門召開了一次工作會，聽取專家對修改稿的意見。會上，多數專家提出不該去掉額外賠償金一說。何山甚至直言，“國務院法制局的修改稿不如國家工商局的送審稿。”

真正的轉折發生在1993年10月6日。這天下午，全國人大常委會法律委員會在審完“消法”修改稿現有條文后，專門討論是否寫進懲罰性賠償。最后在多數委員的支持下，時任全國人大法律委員會主任薛駒拍板定論，將懲罰性賠償條款寫入草案。

不過，在懲罰性賠償數額的問題上，內部又出現了激烈爭論。“有人認為賠十倍、賠五倍、賠一倍;也有人說，賠都賠不了，還賠十倍？能賠償消費者所受到的損失就不錯了，再增加賠償數額恐怕行不通。”

最后決定賠償數額為一倍。“一倍也是進步，有了這個開端，再不斷完善懲罰性賠償在不同情形下的適用情況。”

2015年3月13日，河北省文安縣“3·15”國際消費者權益日活動現場，銀行工作人員為群眾講解金融消費權益相關知識

在最終送交全國人大常委會審議的“消法”草案中，懲罰性賠償被列入其中，規定為：“經營者提供的商品或者服務有欺詐行為的，消費者可以要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的數額不超過其購買商品或者接受服務的價款的一倍。”

第八屆全國人大常委會第四次會議上，最終寫有懲罰性賠償條款的“消法”草案全票通過。這也使得“消法”成為大陸法系國家保護消費者權益法典中首次出現懲罰性賠償條款的法律。

“消法”升級

“隨著社會經濟的快速發展，“消法”在某些方面的弊端也就顯現出來。”何山說，“畢竟老版“消法”是在上世紀90年代制定的，那個時候的消費環境與現在有天壤之別。”

2009年，國家工商總局牽頭啟動“消法”的修訂工作。“當時網絡購物的興起帶來了很多問題，而這些問題又是老版‘消法中沒有涉及的。”何山說，此后業內專家曾先后四次組織研討會，討論相關的修改內容。

2013年10月25日上午，十二屆全國人大常委會第五次會議表決通過新修訂的《消費者權益保護法》（以下簡稱新“消法”）。

在他看來，新“消法”最大的亮點在于，對制假造假的懲罰性賠償從兩倍提高到了三倍。

與此同時，新“消法”還規定：商品價格三倍賠償之外，若經營者明知商品或服務存在缺陷而向消費者提供，造成消費者死傷，消費者可要求經營者賠償醫療費、誤工費等經濟損失，并加兩倍的懲罰性賠償。

除此之外，新“消法”對于網購消費者的權益保護也逐漸明確。新“消法”規定，經營者采用網絡、電視、電話、郵購等方式銷售商品，除了特殊情況，消費者有權自收到商品之日起7日內退貨，且無需說明理由。但消費者需要為“反悔”埋單，承擔退貨運費。

這個在當初被稱為“7日后悔權”的規定讓眾多消費者欣喜不已，也成為新“消法”的最大亮點。何山說，這一條款的出臺完全考慮到了消費方式轉變造成的消費者維權困境，在制訂時曾引發激烈的爭論，“有些電商平臺對此有反對意見，畢竟當時中國的電子商務發展勢頭正猛。”

更令消費者驚喜的是，新“消法”規定，如果網絡交易平臺提供者不能提供侵權的銷售者或者服務者的真實名稱、地址和有效聯系方式的，消費者可向網絡交易平臺提供者要求賠償。

“這實際上是給了電商平臺壓力，督促它們把好質量關。”不過，何山也認為，這樣的規定仍然存在問題，“只有在找不到銷售者的情況下電商才承擔責任，我覺得不管銷售方能不能找到，電商平臺都要承擔連帶責任。”

“新‘消法在消費者信息保護、銷售假冒產品進入信用檔案、違法廣告代言人負連帶責任等方面的新增內容還是讓廣大消費者受益的，順應了整個消費環境的變化。”何山說，隨著人們消費習慣和消費方式的變化，未來“消法”還將不斷完善。