新公共管理理論視野下的優(yōu)撫安置對(duì)象自我服務(wù)管理機(jī)制研究*

崔恒展，陳岱云

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250022)

優(yōu)撫安置是我國(guó)政府面向特定群體提供的公共服務(wù)，借鑒新公共管理的相關(guān)理論，從公共服務(wù)供給主體多元化的視角，探討如何建立優(yōu)撫安置對(duì)象自我服務(wù)機(jī)制，對(duì)優(yōu)撫安置制度的進(jìn)一步改革和完善既有現(xiàn)實(shí)意義，又有理論意義。

一、新公共管理理論與社會(huì)組織公共服務(wù)供給

(一)新公共管理理論與公共產(chǎn)品供給主體的多元化

1．新公共管理理論的主要內(nèi)容

新公共管理作為新的公共行政理論和管理模式，20世紀(jì)80年代興盛于英、美等西方國(guó)家，90年代發(fā)展成為一種國(guó)際性思潮。它“以公共理念與市場(chǎng)理念的融合為靈魂，以政府公共職能的重新厘定為基礎(chǔ)，以公共管理運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)為基本內(nèi)容，以行政組織體制的創(chuàng)新為支撐，以行政決策與執(zhí)行創(chuàng)新為立足點(diǎn)，以行政管理方法創(chuàng)新為手段，進(jìn)行了行政價(jià)值觀念創(chuàng)新、行政職能創(chuàng)新、公共管理運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新、行政組織創(chuàng)新、行政決策和執(zhí)行創(chuàng)新、行政管理方法創(chuàng)新”［1］。

徹底改變傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，是新公共管理理論的基本內(nèi)容之一。政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府以顧客需求為導(dǎo)向，尊崇顧客主權(quán)，堅(jiān)持服務(wù)取向。新公共管理關(guān)注政府項(xiàng)目實(shí)施的有效性，表現(xiàn)出一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢(shì)，行政權(quán)力和行政行為從屬和服務(wù)于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為其第一要?jiǎng)?wù)。對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，應(yīng)以顧客的參與為主體，注重?fù)Q位思考，通過顧客介入，保證公共服務(wù)的提供機(jī)制符合顧客的偏好，并能產(chǎn)出高效的公共服務(wù)。①新公共管理理論，參見百度百科:http://baike．baidu．com/view/3141565．htm．

2．公共產(chǎn)品及其供給主體的多元化

公共產(chǎn)品也稱公共物品，是指能夠同時(shí)供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享用它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。其最顯著的特征是消費(fèi)的非排他性，即一個(gè)人對(duì)一件公共物品的消費(fèi)并不排斥他人對(duì)它的同時(shí)消費(fèi)，國(guó)防、治安、公共教育、公共交通是公共物品的幾個(gè)例子(制度安排、法規(guī)、政策等也可以視為無形的公共物品)。［2］(P20)

公共產(chǎn)品的供給主體是多元的，而政府提供核心公共產(chǎn)品的理念是新公共管理理論對(duì)行政價(jià)值觀念的創(chuàng)新之一。“傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為政府應(yīng)該提供所有的公共產(chǎn)品，而新公共管理則將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩種:核心公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品。核心公共產(chǎn)品是只能由政府提供和政府生產(chǎn)的基本公共服務(wù)，混合公共產(chǎn)品則是可以由私人部門與非政府組織參與提供的半公共服務(wù)。新公共管理的新公共理念概念更為清晰地將政府的作用限定在核心公共領(lǐng)域，為整個(gè)社會(huì)提供導(dǎo)向功能和服務(wù)功能。”［1］

(二)公共服務(wù)的有效供給與社會(huì)組織的介入

政府、私人部門和第三部門在公共服務(wù)供給中扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的作用。因此，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，提升公共服務(wù)供給的效率、效益和質(zhì)量，就需要三者緊密合作，在公共服務(wù)領(lǐng)域建立起一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在三者不斷的合作與競(jìng)爭(zhēng)中努力尋求多元權(quán)力的均衡點(diǎn)，形成公共服務(wù)供給的多中心體制及互補(bǔ)機(jī)制。［3］其中，社會(huì)組織供給公共服務(wù)的主要理論基礎(chǔ)是居民偏好的異質(zhì)性和政府失靈。由于政府無法充分滿足居民的異質(zhì)性和多樣性的社會(huì)需求，社會(huì)組織成為一種彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)中功能失靈的補(bǔ)充性制度安排。［4］

中共十八大報(bào)告提出“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的建設(shè)過程，也是傳統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變的過程。“政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府不再‘包打天下’，不再壟斷公共物品供給，意味著社會(huì)組織將充分參與社會(huì)管理、服務(wù)，意味著政府與社會(huì)組織更加廣泛、更加深入、更加有效地合作。”［5］有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的公共服務(wù)體系正在經(jīng)歷著從國(guó)家中心主義模式向國(guó)家支配下的多元主義模式轉(zhuǎn)變。雖然總體上在公共服務(wù)供給中政府主導(dǎo)的局面并沒有改變，但政府與社會(huì)組織伙伴關(guān)系的出現(xiàn)無疑是2003年以來出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)。［4］還有人提出，“需要從‘四位一體’建設(shè)的高度，從鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，在解放思想中更新思想觀念、創(chuàng)新管理方式，在思想上接受社會(huì)組織，在政治上認(rèn)可社會(huì)組織，在政策上支持社會(huì)組織，在體制上吸納社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)組織在黨和政府希望、人民群眾需要的領(lǐng)域充分發(fā)揮積極作用，控制和限制社會(huì)組織的消極因素，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)組織發(fā)展體系，切實(shí)把社會(huì)組織發(fā)展成為黨和政府可以放心、可以依靠和可以使用的力量”［6］。亦如已有研究所說，社會(huì)組織的介入，可以創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，通過合作外包、協(xié)議等方式與政府聯(lián)合或獨(dú)立提供公共服務(wù)，與政府提供的公共服務(wù)互相補(bǔ)充，形成更為健全與科學(xué)的公共服務(wù)體系，促進(jìn)社會(huì)公益的最大化。［7］

二、優(yōu)撫安置的公共產(chǎn)品屬性及其服務(wù)保障新要求

(一)優(yōu)撫安置的公共產(chǎn)品屬性

優(yōu)撫安置既是一種制度，又是一項(xiàng)工作。作為制度的優(yōu)撫安置，是我國(guó)軍人保障制度的主要內(nèi)容。新中國(guó)建立以來，以撫恤補(bǔ)助、社會(huì)優(yōu)待、醫(yī)療減免、孤殘養(yǎng)護(hù)、扶持生產(chǎn)及褒揚(yáng)宣教等主要保障項(xiàng)目組成的優(yōu)撫制度，一度成為軍人保障制度的代名詞;后來，在原有撫恤優(yōu)待基礎(chǔ)上增加了軍人退役安置的內(nèi)容，兩部分共同構(gòu)成軍人保障制度;軍人保險(xiǎn)制度建立后，軍人保險(xiǎn)與撫恤優(yōu)待、退役安置等共同組成具有中國(guó)特色的軍人社會(huì)保障體系。作為工作的優(yōu)撫安置，是以對(duì)中國(guó)革命和建設(shè)做出犧牲、奉獻(xiàn)的軍人及其家屬為主要對(duì)象的優(yōu)待、撫恤、褒揚(yáng)和退役安置的工作 ，［8］(P1)由政府民政部門主管。籠統(tǒng)地講，該項(xiàng)工作包括給優(yōu)撫安置對(duì)象提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和提供服務(wù)兩方面內(nèi)容。具體包括優(yōu)待撫恤、烈士褒揚(yáng)、軍隊(duì)離退休干部安置、退役士兵和復(fù)員干部接收安置、軍供及雙擁等工作。其中，優(yōu)待撫恤與退役士兵和復(fù)員干部接收安置是最主要的工作內(nèi)容。就社會(huì)屬性而言，優(yōu)撫安置無疑屬于公共產(chǎn)品，是國(guó)家和社會(huì)向法定范圍內(nèi)的軍人及其家屬提供的公共服務(wù)。

優(yōu)撫安置的具體內(nèi)容，有些屬于只能由政府提供和生產(chǎn)的核心公共產(chǎn)品，有些則屬于可以由私人部門與非政府組織參與提供的混合公共產(chǎn)品。①羅平飛提出軍人退役安置制度具有公共產(chǎn)品的一般特征，并根據(jù)“公共產(chǎn)品可以被劃分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的理論，認(rèn)為“純公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了軍人退役安置制度的生產(chǎn)者只能是政府，而且只能是中央政府”。參見羅平飛:《試論我國(guó)軍人退役安置制度的性質(zhì)及其特征》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2005年第2期。本研究認(rèn)為，優(yōu)撫安置的各項(xiàng)內(nèi)容哪些屬于純公共產(chǎn)品，哪些屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品不易界定，使用核心公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品的概念來界定優(yōu)撫安置不同內(nèi)容的社會(huì)屬性，更有利于研究的展開和工作的推進(jìn)。確定哪些屬于應(yīng)該由政府提供的核心公共產(chǎn)品，是建立健全完善的優(yōu)撫安置服務(wù)保障體系的基礎(chǔ)性工作;而探討哪些可由社會(huì)力量特別是社會(huì)組織共擔(dān)、承接的混合公共產(chǎn)品，并探索引導(dǎo)社會(huì)組織有效介入，也應(yīng)該成為進(jìn)一步深化優(yōu)撫安置制度改革的重要內(nèi)容。

(二)新公共管理理論對(duì)優(yōu)撫安置服務(wù)的新要求

按照新公共管理理論的相關(guān)要求，要確保優(yōu)撫安置制度的有效實(shí)施，必須進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變理念，積極探索新的制度落實(shí)途徑及方式，在對(duì)工作進(jìn)展及制度落實(shí)進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，必須更加注重服務(wù)對(duì)象的參與及其滿意度。轉(zhuǎn)變重管理輕服務(wù)的傳統(tǒng)工作理念，強(qiáng)調(diào)為優(yōu)撫安置對(duì)象服務(wù)，并注重具體服務(wù)的落實(shí)應(yīng)是新公共管理理論對(duì)優(yōu)撫安置工作提出的最主要要求。

“優(yōu)撫安置是一項(xiàng)特殊的服務(wù)保障工作，維護(hù)和發(fā)展好廣大優(yōu)撫安置對(duì)象的權(quán)益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局，必須積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整完善政策，讓改革開放成果充分惠及廣大優(yōu)撫安置對(duì)象。”［9］早在2004年，時(shí)任民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉就提出:“要擯棄單純保障基本生活為主的陳舊思想，確立綜合保障基本權(quán)益的新觀念;要擯棄依靠行政手段落實(shí)優(yōu)撫工作的思想，確立以情優(yōu)撫和依法優(yōu)撫相結(jié)合的新觀念;要擯棄過分依賴政府投入發(fā)展優(yōu)撫事業(yè)的思想，確立政府保障、社會(huì)優(yōu)待、部門參與、自我發(fā)展四位一體的新觀念;要擯棄依靠傳統(tǒng)方式搞保障做服務(wù)的思想，確立依靠科學(xué)、講究科技、追求效率的新觀念;要擯棄自我封閉、自成體系的保守思想，確立開放式管理、多元化保障的新觀念。”［10］

凈化村：斗渠長(zhǎng)度由3 737 m變?yōu)? 782 m，比原設(shè)計(jì)增加1 045 m，農(nóng)渠長(zhǎng)度由2 558 m變?yōu)? 650 m，1-1農(nóng)渠長(zhǎng)度970 m，1-2農(nóng)渠長(zhǎng)度730 m，1-3農(nóng)渠長(zhǎng)度950 m，變更后農(nóng)渠總長(zhǎng)比原設(shè)計(jì)增加92 m。

健全的服務(wù)保障體系是維護(hù)優(yōu)撫群體合法權(quán)益的重要保證。本著提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)優(yōu)撫群體合法權(quán)益的基本理念，建立健全完善的優(yōu)撫安置服務(wù)保障體系，已成為近年來優(yōu)撫安置制度建設(shè)的重要目標(biāo)和實(shí)際工作的重要內(nèi)容。在此過程中，優(yōu)撫安置的公共產(chǎn)品屬性，決定了其服務(wù)供給主體也應(yīng)該是多元的。不僅應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，而且要探索建立社會(huì)力量特別是社會(huì)組織參與服務(wù)的路徑和機(jī)制。

三、社會(huì)組織作用的域外經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)撫類社會(huì)組織培育發(fā)展的必要性

(一)社會(huì)組織作用的域外經(jīng)驗(yàn)

積極發(fā)揮社會(huì)組織的作用，是國(guó)外軍人保障的成功經(jīng)驗(yàn)。僅以軍人退役安置為例，如羅平飛所說:“雖然軍隊(duì)的存在是為了維護(hù)國(guó)家或政治集團(tuán)的利益，具有一定的階級(jí)性，但軍人退役安置制度卻是為了保護(hù)軍人退役后的合法權(quán)益，維護(hù)的是退役軍人的利益。無論什么樣的民族、國(guó)家、歷史、文化和社會(huì)，都必須制定一套軍人退役安置制度，并用它來褒獎(jiǎng)、引導(dǎo)、培育民眾的從軍熱情，維護(hù)軍隊(duì)的穩(wěn)定，這就是軍人退役安置制度的普適性。”［11］各國(guó)軍人退役安置制度具體內(nèi)容、程序和方法不盡相同，但在以政府為主提供服務(wù)的過程中，重視社會(huì)組織的作用是較為普遍的做法，尤其在協(xié)助退役軍人就業(yè)方面的做法，值得借鑒。

加拿大、美國(guó)有著完善的軍人退役制度，形成了以聯(lián)邦政府為主、地方政府為輔、社會(huì)團(tuán)體參與、職能部門配合的良性運(yùn)行機(jī)制，具有法規(guī)制度完備、服務(wù)機(jī)構(gòu)健全、政治待遇較高、經(jīng)濟(jì)保障有力等四個(gè)顯著特點(diǎn)。［12］加拿大退役軍人就業(yè)協(xié)助工作十分細(xì)致，老兵事務(wù)部負(fù)責(zé)與每一位退役軍人面談，實(shí)行全方位跟蹤服務(wù);加拿大軍團(tuán)等民間機(jī)構(gòu)與企業(yè)保持經(jīng)常性溝通聯(lián)系，為退役軍人推薦工作。老兵部、國(guó)防部等政府部門積極研究退役軍人就業(yè)政策，制定培訓(xùn)、就業(yè)協(xié)助與服務(wù)計(jì)劃。加拿大皇家退伍軍人協(xié)會(huì)和加拿大軍團(tuán)等民間機(jī)構(gòu)，也在利益游說和爭(zhēng)取就業(yè)崗位等方面，積極為退伍軍人就業(yè)提供幫助。［13］美國(guó)的退役軍人組織共有30多個(gè)，其中成立于1919年的“美國(guó)退伍軍人事務(wù)和康復(fù)委員會(huì)”是美國(guó)最大的退役軍人民間組織，有會(huì)員300多萬人。他們不僅積極幫助退役軍人爭(zhēng)取各種權(quán)利，而且也試圖影響國(guó)內(nèi)政治。［14］在美國(guó)傷殘退役軍人就業(yè)救助中，美國(guó)軍團(tuán)、海外戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人組織、美國(guó)傷殘退役軍人組織等退役軍人組織也向傷殘退役軍人提供志愿援助，幫助他們與聯(lián)邦職業(yè)教育委員會(huì)設(shè)在當(dāng)?shù)氐霓k事機(jī)構(gòu)溝通，盡快確定退役軍人的身份資格。這些組織還對(duì)退役軍人進(jìn)行身體檢查、確定傷殘程度。一旦確定退役軍人獲得恢復(fù)服務(wù)的法律資格，就業(yè)顧問就會(huì)幫助退役軍人準(zhǔn)備必需的材料，以便成功地申請(qǐng)恢復(fù)資格。而且這些就業(yè)顧問還會(huì)對(duì)退役軍人參加傷殘恢復(fù)訓(xùn)練進(jìn)行全程跟蹤，及時(shí)地向退役軍人提供咨詢。［15］(P380)

法國(guó)政府為退役軍人提供的轉(zhuǎn)業(yè)服務(wù)并不是直接安排工作，而是通過信息咨詢、就業(yè)培訓(xùn)、陪伴服務(wù)等支援措施，積極促進(jìn)退役軍人在私營(yíng)企業(yè)、公職部門實(shí)現(xiàn)就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)。國(guó)防部人事司下轄的“國(guó)防流動(dòng)”軍人轉(zhuǎn)業(yè)署還與法國(guó)雇主協(xié)會(huì)、全國(guó)退役軍人協(xié)會(huì)或老戰(zhàn)士協(xié)會(huì)保持密切聯(lián)系合作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和提供各類企業(yè)中適合退役軍人的崗位和招聘信息，充分利用其資源優(yōu)勢(shì)為退役軍人培訓(xùn)就業(yè)提供服務(wù)。［16］澳大利亞有許多民間機(jī)構(gòu)出于對(duì)軍人的尊重，在退伍軍人安置中發(fā)揮著很大的作用，為他們提供技能培訓(xùn)和職業(yè)介紹等服務(wù)。［17］英國(guó)皇家退役軍人協(xié)會(huì)每年從英國(guó)政府獲得幾十萬英磅的資助，在為協(xié)會(huì)會(huì)員提供臨時(shí)困難救助、協(xié)助尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)、提供職業(yè)培訓(xùn)等方面發(fā)揮重要作用。日本有“傷病軍人會(huì)”“自衛(wèi)隊(duì)離職者協(xié)會(huì)”等20多個(gè)退役軍人組織。［14］

(二)優(yōu)撫類社會(huì)組織培育發(fā)展的必要性

優(yōu)撫類社會(huì)組織，可界定為能夠承接政府的部分優(yōu)撫安置服務(wù)工作，并作為服務(wù)提供主體向優(yōu)撫安置對(duì)象提供優(yōu)撫安置服務(wù)的社會(huì)組織。

培育和發(fā)展優(yōu)撫類社會(huì)組織是解決傳統(tǒng)優(yōu)撫安置工作弊端的需要。重視并強(qiáng)調(diào)政府或說國(guó)家的責(zé)任，是我國(guó)優(yōu)撫安置工作的傳統(tǒng)。以軍人退役安置為例，如羅平飛所說，政府“包”下來，是當(dāng)代中國(guó)軍人退役安置制度的一個(gè)重要特征。“包”的理念，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一個(gè)責(zé)任問題，就是由誰來承擔(dān)軍人退役后的安置責(zé)任。當(dāng)代中國(guó)軍人退役安置制度的實(shí)踐證明，是由政府來承擔(dān)的。貨幣補(bǔ)償自不必說，單從就業(yè)安置看，接收退役軍人的絕大部分是機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)。其它經(jīng)濟(jì)單位接收的退役軍人大都是領(lǐng)取了退役補(bǔ)償金之后的自謀職業(yè)者，并沒有實(shí)際承擔(dān)安置責(zé)任……盡管軍人退役安置制度實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的初始目標(biāo)，但制度成本在不斷加大，其效率在近十多年的實(shí)踐中形成了一個(gè)自高而低的走向。［18］“政府保障過多，一方面導(dǎo)致其他社會(huì)責(zé)任主體的職能萎縮，另一方面致使國(guó)家對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任無力承擔(dān)，導(dǎo)致管理效率低下。同時(shí)，也助長(zhǎng)了保障對(duì)象的依賴性，給政府的安置保障帶來巨大的壓力。”［19］根據(jù)新公共管理理論的要求，要確保優(yōu)撫安置服務(wù)的有效實(shí)施，在明確政府職責(zé)，突出國(guó)家保障主體地位的同時(shí)，還必須改變管理方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與的積極性。其中，盤活用好現(xiàn)有社會(huì)組織，并培育和發(fā)展優(yōu)撫類社會(huì)組織，探討建立社會(huì)組織介入服務(wù)工作的管理和運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)優(yōu)撫安置對(duì)象參與的積極性，使優(yōu)撫安置對(duì)象既是接受服務(wù)的目標(biāo)群體，又是參與服務(wù)的供給主體，對(duì)于優(yōu)撫制度的進(jìn)一步完善和優(yōu)撫工作的有效實(shí)施，無疑具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一方面，隨著社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)組織需求的增加，我國(guó)的社會(huì)組織面臨著加大培育和發(fā)展力度的問題;另一方面，鑒于“我國(guó)第三部門發(fā)展還很不充分，自身組織建設(shè)和能力建設(shè)均不完善，存在著公益不足、操作不規(guī)范、獨(dú)立性欠缺等問題，使得第三部門在公共服務(wù)供給中發(fā)揮的作用依然有限”［3］的現(xiàn)實(shí)境況，社會(huì)組織面臨著加強(qiáng)自身建設(shè)和規(guī)范發(fā)展的問題。就社會(huì)組織培育發(fā)展的整體而言，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織已經(jīng)成為基本共識(shí)。而從優(yōu)撫安置制度體制創(chuàng)新的角度講，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該圍繞著優(yōu)撫安置服務(wù)保障體系的建立健全，積極主動(dòng)地培育和引導(dǎo)成立優(yōu)撫類社會(huì)組織。

四、優(yōu)撫類社會(huì)組織培育發(fā)展的構(gòu)想

(一)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人創(chuàng)辦優(yōu)撫類社會(huì)組織

首先，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人創(chuàng)辦優(yōu)撫類社會(huì)組織，是確保優(yōu)撫類社會(huì)組織服務(wù)優(yōu)質(zhì)的需要。不同類別的社會(huì)組織，可以提供不同的社會(huì)服務(wù)，也需要不同類別的專門人才。“社會(huì)組織的出現(xiàn)需要‘社會(huì)企業(yè)家’的存在，這些具備企業(yè)家精神的社會(huì)活動(dòng)家有動(dòng)機(jī)和能力去創(chuàng)立和運(yùn)營(yíng)社會(huì)組織。但是這樣的人力資源并不是隨機(jī)分布的，只有在特定的環(huán)境下才最可能被得到。”［4］優(yōu)撫類社會(huì)組織所需要的“社會(huì)企業(yè)家”，從退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人中更容易得到。“作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，退役軍人具有組織紀(jì)律性強(qiáng)、年紀(jì)輕、精力充沛、綜合素質(zhì)較高等特點(diǎn)。”［20］由真正了解優(yōu)撫安置對(duì)象實(shí)際需求的他們創(chuàng)辦優(yōu)撫類社會(huì)組織，可以確保提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

其次，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人創(chuàng)辦優(yōu)撫類社會(huì)組織，是確保優(yōu)撫安置工作政治任務(wù)完成的需要。“擁軍優(yōu)撫安置工作是一項(xiàng)特殊的政治任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，與國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)密切相連。”［9］退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人創(chuàng)辦的優(yōu)撫類社會(huì)組織可以更好地確保優(yōu)撫安置政治任務(wù)的完成:一方面，這是社會(huì)組織功能作用的內(nèi)在必然。“社會(huì)組織可以更好地反映民意，幫助政府加強(qiáng)社會(huì)治理，其作為政府與群眾之間的一道中介組織屏障，一端聯(lián)系政府，一端代表民眾，代表并維護(hù)社會(huì)群體的利益，預(yù)防社會(huì)沖突的激化，成為社會(huì)安定的一道安全閥門。社會(huì)組織是公民有序參與和合理表達(dá)利益訴求的重要載體。”［7］另一方面，是由退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人的素質(zhì)決定的。“廣大退役士兵和復(fù)員干部應(yīng)征入伍時(shí)都是經(jīng)過嚴(yán)格選拔的優(yōu)秀青年，一般都具有初高中以上文化程度，經(jīng)過軍隊(duì)這所大學(xué)校的培養(yǎng)和鍛煉，絕大多數(shù)人政治素質(zhì)好、思想覺悟高，具有專門技能，懂政策，信息靈，有開拓精神。”［21］(P182)

再次，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人創(chuàng)辦優(yōu)撫類社會(huì)組織，是擴(kuò)大退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人就業(yè)的需要。2001年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)的《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》中明確規(guī)定:國(guó)家對(duì)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部實(shí)行計(jì)劃分配和自主擇業(yè)相結(jié)合的方式安置。2011年10月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了新修訂的《兵役法》，國(guó)務(wù)院公布了新的《退役士兵安置條例》，建立了“以扶持就業(yè)為主，發(fā)給退役金后自主就業(yè)、政府安排工作、國(guó)家供養(yǎng)、退休以及繼續(xù)完成學(xué)業(yè)等多種方式相結(jié)合、城鄉(xiāng)一體化”的新型退役士兵安置制度。軍人退役轉(zhuǎn)業(yè)后自主擇業(yè)是國(guó)家大力倡導(dǎo)的。“近年來，社會(huì)組織匯集了越來越多相關(guān)領(lǐng)域的管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和技能人才，已成為吸納就業(yè)的重要渠道、培養(yǎng)人才的有效途徑和評(píng)價(jià)人才的重要平臺(tái)。”［22］創(chuàng)辦優(yōu)撫類社會(huì)組織無疑可以吸納大量的退役轉(zhuǎn)業(yè)軍人就業(yè)。不僅如此，通過對(duì)其內(nèi)部成員的有效管理和約束，還可以讓更多的人在組織當(dāng)中實(shí)現(xiàn)自律，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。特別對(duì)入職的廣大退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人而言，優(yōu)撫類社會(huì)組織可成為他們實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的有效載體。

(二)明確社會(huì)組織可介入的優(yōu)撫安置服務(wù)領(lǐng)域

在2012年3月19日召開的第十三次全國(guó)民政會(huì)議上，時(shí)任總理溫家寶強(qiáng)調(diào)，政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》規(guī)定，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。“結(jié)合行政體制改革，各級(jí)政府要逐步將微觀層面的事務(wù)性服務(wù)職能、部分行業(yè)管理職能、城市社區(qū)的公共服務(wù)職能、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)職能、社會(huì)慈善和社會(huì)公益等職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。同時(shí)，制定監(jiān)督管理承擔(dān)了政府職能的社會(huì)組織的具體規(guī)則，確保社會(huì)組織勝任職能并能夠承擔(dān)公眾的問責(zé)。”［6］這是構(gòu)建黨和政府對(duì)社會(huì)組織引導(dǎo)型管理政策體系的內(nèi)容之一。

根據(jù)上述要求，就優(yōu)待撫恤、烈士褒揚(yáng)、軍隊(duì)離退休干部安置、退役士兵和復(fù)員干部接收安置、軍供及雙擁等優(yōu)撫安置的具體工作，依法依規(guī)進(jìn)行認(rèn)真的分析評(píng)估，承擔(dān)起政府部門應(yīng)該承擔(dān)的服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，為各類社會(huì)組織特別是優(yōu)撫類社會(huì)組織的介入提供足夠的空間，如相當(dāng)一部分為退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人提供就業(yè)服務(wù)等職能，是完全可交由社會(huì)組織承接的。

(三)通過多種方式引導(dǎo)和規(guī)范優(yōu)撫類社會(huì)組織的發(fā)展

有研究提出，在公共服務(wù)供給中，至少可以區(qū)分出兩種政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式。一種是社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充模式。在這種模式中，政府是公共服務(wù)的主要和優(yōu)先提供者，社會(huì)組織只是充當(dāng)補(bǔ)充的角色。政府不僅是公共服務(wù)所需資金的投入者，而且通過舉辦公共事業(yè)來直接遞送服務(wù)。這種模式的主要理論基礎(chǔ)是福利國(guó)家理論和政府失靈理論。另一種是政府與社會(huì)組織合作供給的模式。在這種伙伴關(guān)系中，政府充當(dāng)公共服務(wù)的資金提供者和監(jiān)管者，而社會(huì)組織負(fù)責(zé)服務(wù)的生產(chǎn)和遞送。這種伙伴關(guān)系的主要理論基礎(chǔ)是志愿失靈和交易成本。［4］從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在社會(huì)組織發(fā)育程度較高、作用比較明顯的國(guó)家，政府對(duì)社會(huì)組織采取主動(dòng)積極的合作態(tài)度，重點(diǎn)通過購(gòu)買服務(wù)、委托職能、特殊撥款、稅收優(yōu)惠等財(cái)政措施對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶持、引導(dǎo)和利用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)。［6］

就優(yōu)撫安置而言，根據(jù)社會(huì)組織具體介入的優(yōu)撫安置服務(wù)的不同內(nèi)容，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系既可以是補(bǔ)充模式，又可以是合作模式。機(jī)制運(yùn)行之初，可以以購(gòu)買服務(wù)為重點(diǎn)，逐漸探討其他合作方式。為解決優(yōu)撫安置工作中遇到的實(shí)際問題，近年來，各地基層民政部門紛紛進(jìn)行了改進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)撫安置服務(wù)方式、手段的探索。依據(jù)新公共管理理論“通過顧客介入，保證公共服務(wù)的提供機(jī)制符合顧客的偏好，并能產(chǎn)出高效的公共服務(wù)”的要求，探索創(chuàng)建以優(yōu)撫類社會(huì)組織為載體的優(yōu)撫安置對(duì)象自我服務(wù)機(jī)制，可以作為優(yōu)撫安置制度創(chuàng)新的一種嘗試。

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