政府利用數據挖掘改善公共信息服務的策略研究

張恩韶，趙春莉

(山東青年政治學院 政法學院，山東 濟南250103)

新公共管理理論將公共服務視為21世紀公共行政和政府改革的核心主題，要求各國政府不斷加強管理模式創新，通過服務型政府的建設，滿足社會公眾日益增長的公共服務需求。而作為一種新型政府管理模式，服務型政府規范化建設的要義之一便是適應形勢變化對治理工具做出新調整，以解決公共服務何以實現的重大現實問題。當前政府治理面臨信息革命的新常態，隨著信息化和現代化建設的飛躍發展，大數據時代已然降臨，微博、微信、門戶網站等日益滲入人們的政治生活，迫切需要政府運用數據挖掘等現代信息和通信技術，將管理和服務通過技術集成，實現組織結構和工作流程的優化再造，跨越時間、空間及部門之間的物理與社會關系區隔，向社會提供全方位、規范且透明的優質公共信息服務。

一、大數據時代數據挖掘在公共管理中的應用

數據挖掘(Data Mining)，又譯名資料探勘、數據采礦，W．J．弗洛里等學者將其定義為從大型數據庫的數據中提取人們感興趣的知識的過程。這些知識是隱含的、事先未知且潛在有用的信息，提取的知識以概念(Concepts)、規則(Rules)、規律(Regularities)、模式(Patterns)等形式加以表示。這種定義把數據挖掘的對象定義為數據庫。更廣義的說法是:數據挖掘意味著在一些事實或觀察數據的集合中尋找模式的決策支持過程。［1］(P1－35)以往信息技術系統能夠對數據進行簡單的輸入、查詢、統計等功能，但無法滿足現今時代“爆炸性”信息的處理要求，而數據挖掘能對各種類型的數據自動進行提取、轉換和分析利用，通過歸納推理的處理方式獲取其中隱藏的規則、知識和信息，輔助決策者制定和調整相關公共決策。

美國、日本等國家在20世紀80年代便開始利用計算機技術輔助政務管理，政府公共管理效率得到大幅提升。隨后流媒體、移動通信等技術的推廣應用，使半結構化和結構化數據的價值挖掘問題得以凸顯。如今，數據挖掘在國際社會和各國政府政務管理中的推廣應用方興未艾。2007年，聯合國啟動“全球脈動計劃”，計劃在研究、創新實時信息數據分析的方法和技術，集中整合開放源碼技術包，分析實時數據并共享預測結論等方面展開相關實驗。［2］實踐證明，這項計劃通過大數據的采集、研判，對聯合國救災和應急等救援工作起到了積極的推動作用。2012年，美國更是從國家戰略層面著手實施“大數據研究和開發計劃”［3］，將大數據視為強化美國競爭力的關鍵因素之一。

與此同時，我國政府也敏銳地意識到大數據帶來的發展契機，在“十二·五規劃”中制定出涵蓋“云技術”“物聯網工程”“三網融合”等方面內容的信息技術發展戰略。地方政府在貫徹落實中央“十二·五”規劃過程中，結合當地發展實際推出了具體的行動計劃，例如北京市的“祥云計劃”，上海市的“云海計劃”，廣州市的“云天計劃”，等等。這些行動計劃的付諸實施，使政府管理的技術平臺得到進一步改善，政府公共決策的數據來源更加趨于多元化，為政府基于數據而非經驗進行公共管理奠定了堅實基礎。

目前，部分經濟發達省市正在嘗試把數據挖掘技術引入到公共管理領域，對市政建設、公共安全、教科文衛、社會保障等社會關注的熱點問題進行信息收集和統籌處理，輔助管理人員進行政策風險評估和政策方案選擇。例如，濟南市政府熱線12345依托先進平臺開發了千萬量級的智能化大數據平臺，利用大數據系統實時監控熱線辦理情況，實現熱線扁平化管理，減少中間環節。同時，反映市民訴求的周期性、趨勢性變化，對熱點問題和突發事件進行實時預警，找出傾向性、苗頭性問題，使相關部門前瞻性研判事態發展趨勢。

二、數據挖掘對改善公共信息服務的功能

(一)提升政府的公共決策質量

當前政府部門未能在運作邏輯上完成對傳統官僚制的終極超越，決策信息的傳遞鏈條冗長，信息采集面臨體制性障礙，加之信息處理工具總體水平較為落后，信息反饋的渠道壅塞不暢通，容易導致公共決策“信息失真”逐級放大、回應公眾信息服務需求有效性不足等問題，嚴重影響政府的公共決策質量。

隨著數據挖掘等信息技術的發展，政府部門通過建設功能強大的決策支持系統，能夠挖掘出數據中的隱含知識與信息，最大限度的利用數據資源，有效地降低由于信息傳輸問題衍生的決策失誤發生概率，提高政府公共決策的科學化水平。在資源利用方面，傳統政府決策受制于數據處理技術，難以克服封閉式決策困境，而數據挖掘則能夠沖破政府體制的結構藩籬，對政府機構權限范圍內的公共數據庫進行預處理，將異構數據剔除，從而降低數據浪費，實現信息資源的整合開發。在數據分析方面，數據挖掘通過執行關聯、聚類等分析任務，能夠自動發現隱藏在大量數據中的規則，再通過決策樹等方法“利用信息論原理對大量實例的特征進行信息量分析，計算各特征的信息熵，找出反映類別的重要特征”［4］，從而抓住問題的本質，輔助決策人員掌握實時動態、發現新的公共問題，以便于進行科學的規劃，制訂或調整決策方案，最大化地利用采集到的信息資源。

(二)滿足公眾的個性化信息服務需求

隨著社會信息化進程的加快，公眾面對爆炸性增長的數據信息資源，陷入“數據鴻溝”困境，亟需政府基于公眾個體的身份、知識和心理表征進行信息的動態采集和權威發布。但傳統的政府信息服務理念僵化、流程繁瑣、形式單一、內容固定，難以滿足社會公眾的個性化信息服務需求。

數據挖掘則能夠根據公眾個體輸入的信息需求，對數據倉庫中格式統一、數量龐大的數據源自動進行關聯數據的采集和分析，從中挖掘出隱含規則，實現信息資源的循環開發利用，并將公眾感興趣的公共信息進行主動推送，提供“量身定制”的個性化信息服務，滿足公眾的個性化需求，進一步改善公共信息服務水平。

(三)釋放信息供給的社會活力

我國政府長期壟斷信息資源，但其財力、人力和精力有限，不可能提供面向各階層、各領域和行業無差等的優質服務。如果任意擴大政府信息資源的供給范圍，勢必會影響其他服務的供給質量和水平，無法滿足公眾日益增長的信息服務要求。

隨著政府信息公開和電子政務建設的推進，信息資源的深度開發與利用擺上政府重要議程。各級政府通過制定一系列保障措施，不斷提高信息資源市場化和社會化運作程度，發揮公益組織、市場機構等非政府組織在數據挖掘技術、資金增值開發等方面的獨特優勢，以競購方式將一攬子政府信息服務業務外包。目前，信息供給服務的社會活力得到極大釋放，多元合作供給信息服務的質量與水平穩步提升，數量龐大的數據信息正通過電子化、網絡化手段方便快捷地提供給公眾。

三、數據挖掘改善公共信息服務的現實困境

第一，在技術發展的環境基礎方面，數據挖掘工具能為改善公共信息服務提供必要的技術支撐，但我國現有的軟硬件技術條件不夠完善，且市場上主流的數據挖掘工具多是國外企業研發，其產品設計適用可能并不完全符合我國國情。“傳統的數據挖掘方法與工具技術逐漸無法應付技術領域中迅速涌現的大規模數據，更無法實現對如此量級數據的實時處理與分析，從而喪失產生輔助決策依據的數據分析方案與能力。”［5］在大數據已然降臨的時代背景下，高性能分析工具的匱乏直接影響數據價值的充分釋放，傳統的數據應用方法尚未適應數據環境的變化完成適當的調整，在數據采集、存儲、分析以及可視化等諸多方面亟需推出新產品，或對舊技術進行改造升級。

第二，多元供給模式使公共信息服務面臨的運營困境得到緩解，但運營機制尚處于試點階段，缺乏匹配的制度設計，難以保障多元主體合作供給的順利開展。目前我國還沒有出臺信息服務多元供給合作機制的具體規定，運作模式等方面的制度設計嚴重缺失，使得公共信息服務合作的邊界和范圍難以確定，不能充分發揮多元主體的比較優勢，系統內部諸多碎屑化的公共信息被輕易浪費丟棄，公共信息服務的整體效益不盡如人意。加之對公共信息服務多元供給的管理工作未能實施有效監督，扮演元治理角色的政府機關因得不到客觀公正的反饋意見，不能對服務實施過程中的問題做到及時發現并從根本上加以解決。

第三，公共信息服務管理中數據挖掘的安全問題必須引起足夠的重視。“棱鏡門”事件曝光后，國際社會掀起新一輪互聯網治理熱潮，人們開始反思在大數據時代如何兼顧安全與自由、公益與權利的兩難問題。因缺乏必要的制度設計加以規范，數據挖掘技術在起到改善政府公共信息服務積極作用的同時，也對個人及國家的數據信息安全帶來一定的負面影響，引發數據泄密、數據侵權等信息安全問題。用戶對從大數據中提取的個人敏感信息可能并不完全熟知，如語言風格、個人行為特征、社交關系譜等，而專業數據挖掘公司卻能夠運用這些數據分析出用戶的個人喜好、處事特征、行程安排等表征，一旦這些信息被非法獲取和運用，個人的隱私和人身安全等權利便面臨被侵犯的危險。對于國家來說，由于政府信息系統中存儲著大量事關國家機密不可外傳的數據信息，信息的泄露可能會給國家造成巨大的損失，甚至可能威脅到國家的治理和社會公共安全。

第四，部門利益的差異性導致合作供給存在障礙。信息資源整合和信息資源庫建設是構建公共信息服務多元合作供給模式的前提，而要“實現信息資源在不同層級、不同部門間的整合與共享，建立能滿足公眾多樣化需求的信息資源庫”［6］，需要打破各級政府和部門對信息資源的封鎖和壟斷。目前問題的癥結在于部門之間的利益差異，傳統等級官僚體制下的競爭關系致使各方信息擁有者以自身利益為重。加之傳統官本位思想的影響難以徹底祛除，政府部門工作人員民主意識、服務意識淡薄，將掌握在手里的資源視作權力的象征，缺乏與其他部門、組織共享信息資源的合作意愿。在未厘清信息資源管理體制之前，針對重復建設、資源浪費等暴露出的問題進行局部優化，很難使當前部門林立、分頭管理、程序繁瑣、管理低效的局面得到根本改觀，會弱化數據挖掘改善公共信息服務的積極作用，妨礙政府信息資源應用能力和管理水平的進一步提高。

第五，政府工作人員的思想認識存在問題。個別政府部門負責人空談改革創新，對引入新興技術改進政府公共信息服務持懷疑態度，往往以技術不成熟、資金投入大等理由反對任何改革舉措，而不是主動去調研、學習，發現存在的問題，并找到有效的解決辦法。另一方面，采用數據挖掘的政府機關將公共信息服務供給責任完全交給運營公司，只追求最后的分析結果，而對數據存儲、數據挖掘過程、數據挖掘結果的知識重現不夠重視，在分析結果的應用上也不夠謹慎，不考慮數據變化形勢盲目沿用數據變化前的策略，經常將前段時間的分析結果應用到當前的決策過程，給國家和集體造成不可估量的損失。

四、利用數據挖掘改善公共信息服務的應對策略

在技術手段方面，政府應借鑒其他國家的研究成果和實踐經驗，依托清華大學數據科學研究院等國內科研院所組織相關領域專家進行科技攻關，為其提供充分的經費保障和實驗室條件，激勵研發人員做好方案設計，不斷深化數據挖掘的理論研究和技術創新。同時，利用阿里巴巴、浪潮等集團公司在行業領域的技術和服務優勢，聯合開發政府決策支持系統，推出本土化數據挖掘解決方案，并提供便利可靠的服務保障，從而為政府改善公共信息服務提供強有力的技術支持。

在環境配套建設方面，政府應重視高新技術在公共信息服務中的作用，運用行政、經濟、法律等多種手段推動數據挖掘基礎設施的基本建設，以改善政府公共信息服務所依托的基礎設施條件不完善的現實處境。建設過程中應注意建立廣泛協商基礎上的多元合作關系，廣泛吸納社會資本的參與。建設內容應覆蓋技術、管理機制等各個層面，要對技術標準、企業與政府職責等環節做出明確規定。管理部門應加強公共信息服務質量監管，保證政府投入資金能夠得到妥善使用。

在制度設計方面，完善公共信息服務多元供給相關配套法律法規，首要的工作是明確政府的元治理角色，加快轉變政府職能，督促政府機關工作人員進一步加強服務意識，適應信息化時代的變革要求，盡快升級決策支持系統。另外，還要設計合理的多元合作供給運行模式與監管模式，使政府與社會呈現良性互動的態勢，政府對公眾關心的社會問題能夠及時做出回應，而公眾則能實時監督并將意見和建議反饋給政府。為此，應嘗試在社會組織內部建立信息采集中轉站及中心數據庫，并賦予社會組織對政府公共數據庫的等級訪問權限，實現上下層數據的無縫對接和交換，使以往閑散的數據被挖掘后得到最大化的利用。

在信息安全方面，除呼吁社會增強安全意識之外，政府主管部門應依據“依法治網”理念盡快出臺網絡信息安全法，確立信息服務多元供給主體的合作領域及邊界。而基于政府數據資源的數據挖掘系統則應具備云存儲、自動備份等安全防護功能，可根據外部形勢需要自動進行安全防護升級。政府工作人員也應加強保密意識，重視數據的歸檔和備份管理。政府部門之間應建立等級式信息共享機制，使用物理或虛擬阻隔建立政務內網、外網，設置信息管理權限，防止保密信息泄露，對不在保密范圍內的數據則主動予以對外開放，供其他部門或公眾查詢或使用。政企合作共建信息管理系統，必須在招投標過程中核實企業資質，在簽約合同中明確企業的信息保密義務和運營管理范圍。對違反約定獲取非法利益的涉事企業，堅決依法執行處罰并與之終止合作關系。

信息資源整合方面，可以設立專門的公共信息資源管理機構。除負責對各政府相關部門的信息資源進行監管和整合外，還要構建“聯盟收益”分配機制，負責對聯盟收益及代價進行權威性分配。所謂的公共信息資源聯盟收益分配機制，就是將各部門開發信息資源所獲利益加總歸結為聯盟的整體收益，然后由專門的管理機構將整體收益在各利益相關部門進行再分配。在出現利益分配嚴重不均問題時，必須采用利益補償機制，以確保信息服務合作供給各方能夠利益均沾，從而增強信息資源整合的主動性和積極性。

在思想認識方面，政府工作人員應帶頭主動學習數據挖掘知識，培養數據管理思維，善于使用數據挖掘工具進行信息管理，更好地滿足公眾的個性化信息服務需求。同時，考慮到目前行業、政府部門間的數據整合難度比較大，而數據挖掘技術不夠成熟，公私合作的信息供給模式尚在探索過程當中，數據挖掘及分析結果可能并不完全符合實際情況，也要求政府工作人員客觀看待數據挖掘的作用，防止患上技術依賴癥，在完善競爭機制激發信息服務供給社會活力的同時，不能以“市場化改革”為托辭，將信息服務管理業務托付給運營企業撒手不管，必須切實履行好監管職責。

總之，隨著大數據時代的到來，云計算、數據挖掘等新技術使政府管理創新面臨新常態。為實現國家治理體系和治理能力現代化目標，我國政府應緊緊抓住信息化革命帶來的重要發展機遇期，積極主動地將數據挖掘技術運用到政府管理中去，即使在應用中可能會存在很多問題，也應抱著改革心態加以研究，用發展眼光加以看待，發現問題并解決問題，以堅定的步伐推動服務型電子政府的建設，逐步改善政府的公共信息服務質量。

［1］FAYYAD U．MAdvances in Knowledge Discovery and Data Mining［C］．Cambridge，MA:AAAI/MIT Press，1996．

［2］艾瑪紐爾·勒圖．大數據促發展:挑戰與機遇［R］．美國:聯合國“全球脈動”小組辦公室，2012．

［3］李國杰，程學旗．大數據研究:未來科技及經濟社會發展的重大戰略領域——大數據的研究現狀及科學思考［J］．中國科學院院刊，2012，(6)．

［4］柳炳祥，章義來，劉少蘭，等．數據挖掘在電子政務數據分析的應用研究［J］．情報雜志，2005，(3)．

［5］朱東華，張嶷，汪雪鋒，等．大數據環境下技術創新管理方法研究［J］．科學學與科學技術管理，2013，(4)．

［6］陳懷平，金棟昌．基于大數據時代的公共信息服務政企合作路徑分析［J］．圖書館工作與研究，2014，(8)．