社會工作介入社區治理的有效路徑

王瑞華

(集美大學法學院，福建廈門361021)

社區治理作為社區合作網絡的責任分擔格局，離不開專業社會工作力量的有效介入。民間社會工作部門不僅是社區合作網絡多中心治理格局的主體性服務力量，而且還是一種社會矛盾沖突與社區服務問題的專業解決機制，在社區治安、學習培訓、兒童成長、環境保護、社會救濟、自然災害、糾紛調節、自殺他殺、集體上訪、家暴預防等諸多方面發揮著直接的積極作用。正因為這樣，黨的十八大報告作出了“增強城鄉社區服務功能”、“強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責”、“引導社會組織健康有序發展”的戰略部署［1]，為搞好社會工作在社區治理中的專業介入提供了行動指南。習近平總書記在學習貫徹十八大精神的講話中指出，“必須團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力，確保人民安居樂業、社會安定有序”［2]。從社會工作的角度看，社區治理績效的提升與社會工作的開展息息相關，如何加強專業介入，在新形勢下正日益彰顯出重要性。當前，必須堅持以科學發展觀和習近平講話精神為指導，在建構社區問題責任分擔格局中更加有所作為，不斷把專業社會工作服務做強做大，努力探尋社會工作介入社區治理的有效路徑，為把社區建設成為文明祥和的美好家園做出應有的貢獻。

一、確立戰略理念，堅持社區本位

社會工作部門要想在充滿不確定性因素的環境條件下謀生存、求發展、增實效，決不能離開由洞見所凝聚的戰略以及由理性所奠定的基礎，否則將會成為無法完成自身專業使命的可憐蟲。國外學者納特(Paull C．Nutt)和巴可夫(Robert W．Backoff)認為，“戰略理念能為組織制造洞察力，使組織明確自身的工作重點，產生用以指導行動的計謀、策略和立場”［3]。波齊曼(Barry Bozeman)和斯特勞斯曼(Jeffrey D．Straussman)認為，“戰略包含著對環境、使命和目標的關注，通過環境分析來定位目標、提出計劃和設計方法”［4]。穆爾(Mark H．Moore)認為，“戰略能夠使組織不被假象所迷惑，明確自己行為的有效性和優先順序，在持續變革中創造出巨大的社會價值”［5]。休斯(Owen E．Hughes)認為，“戰略能為組織制定有效的未來藍圖，預測和規避環境風險，把組織愿景清晰地表達出來”［6]。中國十二五規劃綱要明確指出，必須努力把握當前和今后的重要戰略機遇期，“健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”［7]。從公共服務與社區治理的角度看，社會工作部門必須發揮專業介入優勢，堅持戰略理念和社區本位，為提升服務績效作出不懈的努力。

當前，確立戰略理念和堅持社區本位的有效路徑是:其一，堅持科學發展。社會工作部門在社區治理中必須不斷更新思想認識，把握、洞悉和研究新形勢下社區服務中的重大理論問題，始終把科學發展觀和習近平講話精神作為必須長期堅持的指導思想，在戰略管理中持續提升工作效能。時刻堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，在專業介入中著力把握發展規律、更新發展理念、破解發展難題，積極把前瞻性構想及時延伸到執行領域。其二，樹立全局觀念。堅持社會工作關注社會支持網絡的專業立場，在參與社區治理中堅持通盤考慮問題，把整體、綜合、長遠的戰略思維貫徹到自身的工作和行為中。反對單向度、孤立、靜止和片面看待問題，充分認識新形勢下社區工作的艱巨性、復雜性和多樣性，在全面分析問題的基礎上科學選擇介入策略。其三，明確戰略重點。利用戰略分析工具來為自身的專業介入制造焦點、重心和洞察力，注重搞好SWOT分析、PEST分析、多分支結構分析和價值鍵分析等多種行之有效的理性分析，在科學研判的基礎上來靈活選擇行動方案。明確社會工作部門的優勢和職能，反對“眉毛胡子一把抓”，不斷彰顯自身的專業價值和核心使命，集中精力解決突出問題。其四，注重統籌協調。在堅持“重點論”的同時貫徹“兩點論”，在社區治理中穩步推進自身的工作方略，促使多元參與者彼此之間能夠統籌協調、相互配合、各展所長、皆有所為。擺正社區治理中各個部門和機構的相互關系，發揮多元治理主體的積極性，努力形成各盡所能、優勢互補、和諧相處的良好局面。其五，強調以人為本。堅持以社區為本位、以居民為本位、以提升工作實效為本位，尊重社區居民的中心地位，發揮群眾的首創精神，始終把以人為本作為專業介入的核心立場。善于“問政于民、問需于民、問計于民”，始終堅持走群眾路線，把調動社區居民的積極性、主動性和創造性做為解決各種復雜問題的著力點，有效規避、減少和化解社區治理中的各種風險因素。

二、發展專業隊伍，完善服務崗位

專業社會工作隊伍和專業服務崗位是社區多中心治理格局中的主體服務力量和基本載體條件，要想卓有成效地介入社區治理之中，必須把大力發展專業人才隊伍、完善社區服務主體、合理增設社會工作崗位作為基本路徑。美國社會工作學者法利(William Farley)曾經指出，“社會工作從諸多專業中脫穎而出的原因在于，該服務系統需要受過專業培訓的人員來執掌，社會已經申明，解決個人與社會問題的活動必須由具備專業能力、服從嚴格責任制要求的專業人員來做”［8]。文獻資料顯示，“無論在美國的公共部門還是企業組織，都有社會工作的服務職位，專業服務部門的貢獻已被人們廣泛接受”［9]。從專業服務崗位看，“美國的職業證照制度是權威機構授權個人可以從事特定行業工作的崗位準入規則，它由一個委員會負責注冊事宜，給予某人從事社會工作的資格”［10]。國內研究成果表明，“社會工作人才隊伍建設有助于推進社會管理創新”，在社區建設中發展專業機構、增設專業崗位、成立專業組織已經成為搞好社區治理的必然選擇［11]。新形勢下，社會工作以其助人自助的服務理念、恢復預防的發展功能和合作協同的專業策略，不斷為開辟社區治理的新視野和新道路提供嶄新的人才資源、組織機構和崗位條件。

當前，發展專業隊伍和完善服務崗位的有效路徑是:其一，堅持持證上崗。堅持和完善社會工作師、助理社會工作師職業資格考試與準入制度，提高現有在崗人員的持證上崗率，促使越來越多的人員參加社會工作師考試。促進社會工作專業畢業生更多更好地從事與本專業相關的服務工作，通過多種途徑促使在崗人員取得專業資格。其二，加強學習培訓。搞好終生教育和在崗培訓工作，使每一位社會工作人員都能把學習當作“終身任務”、“第一需要”、“安身之本”和提升服務績效的“強大手段”。增加脫產教育、社區教育、遠程教育、網絡教育、電視教育、函授教育的比重，不斷提高實際工作人員的職業服務能力。其三，合理增設崗位。大力發展民間專業社會工作組織與部門，新增獨立的具有法人資格的專業服務機構，實現凡是有社會需要的地方都能獲得專業服務。擴大政府部門、企業事業單位、黨群團體中新設社會工作科室的比重，合理增設社會工作專業崗位，更多更好地搭建參與社區治理的服務平臺。其四，引入激勵機制。提升社區服務人員及社會工作者的工資福利待遇，使從業人員具有更高更好的生活條件，促使越來越多的人員愿意從事社會工作。加大社區建設經費投入力度，改善社會工作辦公條件，提高從業人員的職業滿意度。其五，搞好人才開發。搞好社會工作隊伍的戰略管理，堅持從組織內外等多個角度來看待專業服務人才發展問題，使社會工作專業服務人才具有合理的職業升遷和發展路徑。確立人才資源是第一資源的科學理念，搞好社會工作人力資源的預測、管理和開發工作，實現專業人才隊伍的全面、協調、和諧、持續和健康發展。

三、采用專業方法，提升工作效能

專業服務是在回應社會需求的基礎上產生和發展起來的，它能節約工作成本、減少資源浪費、提高熟練程度，對于提升社區治理績效至關重要。社會工作介入社區治理的成功，首先在于方式、手段和技術的成功，離開了科學的專業介入方法，提升服務效能也就無從談起。正如國外公共問題研究學者薩拉蒙(Lester M．Salamon)所看到的那樣，“通過采用合理、明確和科學的方法，集體行動就能夠得以組織，特定問題就能得以解決”［12]。彼得斯(Guy Peters)認為，“合理的方法具有藝術性，是有效達成預期目標的一系列顯示相似特征的活動過程，而非隨意、臨時或機械的僵化模式”［13]。“在這個瘋狂的世界里，更需要瞬息萬變的服務，以便能夠在動態中適應瞬息萬變的環境”［14]。提特姆斯(R．M．Titmuss)認為，社會工作作為注重專業方式、方法、技術和程序的社會問題解決機制，已經成為消除社區治理產生的負面影響、促進資源公平分配和改善社區服務狀態的制度安排［15]。中國社工教育協會會長王思斌指出，“社會工作的核心是在一定理論指導下的一套因時因事而異的工作方法”［16]。新形勢下，社會工作介入社區治理，必須把采用專業方法、遵循專業程序、提升工作效能作為基本前提。

當前，采用專業方法和提升工作效能的基本路徑是:其一，搞好直接介入。選擇個案工作、小組工作、社區工作等直接的、面對面的、針對特定問題的工作方法直接介入社區治理活動，彰顯社會工作直接助人的實務特色，使復雜問題在微觀層面得到妥善解決。突出社會工作介入社區治理的臨床特征，更多更好地為社區居民提供差別化、個性化、多樣化的直接服務。其二，注重間接介入。通過間接途徑影響政府的社會政策制定過程，使社區問題能夠及時納入政府的政策議程，促進權威政策文件及時出臺。采用社會工作行政等間接工作方法來介入社區治理，使社區政策文件能夠得有效執行，不斷把政策方案轉化為社區治理的美好現實。其三，遵循專業程序。按照專業機構的工作規則、時代提出的最新要求和社區服務的客觀實際來開展工作，把接案、訪談、調查、策劃、介入、評估、轉介等專業工作流程作為科學的工作模式，按照社區工作的客觀規律扎實有效地開展各項活動。把握社區服務的內在、本質和必然聯系，了解事物本來的面貌，杜絕任何違背客觀規律的錯誤方式和工作流程。其四，實現多重優化。建構社會工作直接和間接介入社區治理的專業工作方法體系，針對特定問題可以選擇使用一種或多種方法作為介入社區治理的有效策略，避免單一工作方法的局限或不足。不斷改進和優化社會工作介入社區治理的手段、方式和技術，及時實現專業介入的與時俱進。其五，堅持靈活應對。遵循權變彈性的介入原則，根據自身優勢、居民情況、社區實際、時間、地點和條件變化來靈活選擇介入方法，避免工作方法死板僵化。把原則性和靈活性有機結合起來，把長遠目標和近期目標有機結合起來，把社區治理績效的提升放在多維思考之中，在因地、因時、因事制宜中來科學應對瞬息萬變的復雜問題。

四、倡導多元治理，建構合作網絡

社會工作的重要職責和使命就是整合社區資源、協調多方力量、倡導自助互助、預防社會風險，使參與社區治理的各行為主體都能發揮各自的動態比較優勢，使各種社區問題都能得到妥善解決。相互合和和共同參與至關重要，它能克服單一力量的局限和不足。在新的社會發展階段，組織環境動蕩不定、社區關系復雜多變、相互依存不斷加深，“因而政府、企業與民間部門的相互合作正成為提升自身競爭力和促進社區繁榮的基本構成要素”［17]。“公共治理面臨的主要挑戰就是如何處理網絡關系，如何應對相互依存的生存環境，如何建構富有效率的合作網絡”［18]。在全球治理委員會(Commission on Global Governance)看來，“治理就是或公或私的個人或機構處理共同事務的諸多方式的總和，它是使不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程”［19]。從基本內涵看，社區治理就是多元行動者通過制度化的合作過程，建構各盡所能、各揚所長的關系網絡，民間社會工作部門正是社區合作網絡中十分重的博弈者、游戲者、參與者、合作者和協調者。從社會價值看，在社區治理的多中心行動體系中，名方力量能夠通過相互學習來取長補短，共同創造合作互惠、相互信任、彼此尊重、聯合行動的“新型合作文化”。

當前，倡導多元治理和建構合作網絡的有效路徑是:其一，發揮黨政功能。發揮基層黨組織的戰斗堡壘、政治核心、協調各方和帶領引導作用，不斷搞好社區黨建工作，彰顯黨員個人的先鋒模范角色，在搞好群眾工作的基礎上發展專業社會工作介入。堅持政府主導，在街道和民政系統設立專業社會工作崗位，發揮社會工作行政的強大功能。其二，鼓勵多方參與。倡導多元社區建設者在共同參與的氛圍中分享社區治理的公共權力，貫徹“社區是我家、建設靠大家”的治理理念，始終堅持群策群力，努力形成十分強勁的社區建設洪流。發揮各方力量的積極性、主動性和創造性，增強多元建設者的成就動機，充分展現各方力量的時代價值。其三，堅持互助合作。強調共同學習、持續學習和終生學習，建構學習型組織和學習型個人，在相互學習、取長補短和共同進步中持續提升社區治理績效。倡導自助和互助，明確社區治理中各方參與者的相互依存、利益相關、榮辱與共的角色特征，營造互助合作的社區文化。其四，倡導各展所長。發揮社區黨組織密切聯系群眾的重要優勢，體現政府合法行使公共強制權力的主導作用，促進駐社區的企業組織更多更好地支持社區公益事業，展現民間部門最了解自身需求的身份優勢，促進社區問題得到妥善解決。發揮各個組織、部門和個人的動態比較優勢，在專業分工、各司其職、各負其責中增加工作實效，建構優勢互補的生動格局。其五，搞好網絡治理。建構多中心的社區公共行動體系，發展“任務型組織”、“無縫隙組織”和“合作型組織”，通過資源共享、協商座談、集體行動來解決社區問題。增強社區認同感、歸屬感、責任感，把志愿服務、公私合作、專業介入整合成具有網絡特征的聯合行動者，不斷提升社會工作介入社區治理的績效。

五、建構長效機制，實現持續創新

社會工作介入社區治理有著內在的規律、規則和機理，按規律辦事和實現工作創新是基本的理性要求，否則，必將出現事與愿違的被動局面。新形勢下，建構長效機制已經成為提升服務效能的不可或缺的路徑，良性運行機制是社區治理中客觀、自動與可調的結構、機理及規則，是制約專業介入狀態和實際工作結果的重要內生變量。長效機制能夠降低工作成本，減少資源浪費，保證工作正常開展，提高工作的集約化、科學化和規范化水平，保證社區服務事業實現科學發展、和諧發展、又好又快發展。離開了長效的動力機制、激勵機制和約束機制，搞好專業介入就是一句空話。社區建設中的各種運行機制，實際上無不是自發并不斷走向擴展的內在秩序，科學、和諧、長效的機制能夠促使社區治理自發地從無序走向有序。西方學者科斯(Ronald Coase)認為，“社區行動是在特定機制下作出的，離開了良性運行機制，任何意義的行動都會招致失敗”［20]。李克強在2014政府工作報告中指出，“必須推進社會治理創新，注重運用法律方式，實行多元主體共同治理”，“更好多揮社會組織在公共服務和社會治理中的作用”［21]。中央多次強調，制約科學發展的體制機制障礙必須通過深化改革來解決，改革和創新是解決一切問題的關鍵之所在。從社會工作的角度看，搞好社區治理的專業介入，必須把建構長效機制和實現持續創新作為基本的抓手、策略和著眼點。

當前，建構長效機制和實現持續創新的有效路徑是:其一，堅持與時俱進。始終走在時代前沿，把握時代脈搏，體現時代特色，不斷著眼于新的客觀實際，堅持用發展的眼光來看待眼前閃爍不定的社區服務活動。反對因循守舊、思想僵化、固步自封，在動態適應中不斷開拓社會工作介入社區治理的新局面。其二，優化制度規則。建立健全社區服務的政策、法律和法規體系，搞好社區治理的法制建設，做到用制度管權、管事、管人，使多元行動主體能夠按照社區居民的期待和要求來卓有成效地開展工作。暢通政策和法律的運行環節，堅持科學決策、民主決策、依法決策，保障社區居民的知情權、參與權、表達權、監督權，促進各項制度規則都能得到貫徹落實和持續優化。其三，完善服務體制。加快推進社區服務體制改革，建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的新型服務體制，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的長效機制。加強專業介入，改進服務方式，增強多方參與者的服務功能，建立健全社區服務的風險評估機制，完善社區服務協調機制，統籌協調各項社區服務事業的改革。其四，遵循內在規律。按照社區服務的客觀規律辦事，看到事物之間內在的、本質的、必然的聯系，科學探尋解決各種復雜問題的答案。堅持從多視點、多方向、多途徑看待問題，科學把握提高服務效能的內在線索，切實理清專業介入的頭緒。其五，不斷開拓創新。立足社區發展實際，創新社區服務理念，做到勇于變革、勇于創新、永不停滯，不斷煥發社會工作介入的影響力、生命力和創造力。堅持求真務實，確立創新思維，遵循專業程序，采用創新方法，在強烈的創新欲望、興趣和愛好的驅使下不斷取得專業介入的新突破。

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