村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施探討

舒相才，余加存

（1.云南省騰沖縣林業(yè)局農(nóng)村能源工作站，云南 騰沖679100；2.云南省騰沖縣林業(yè)局村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編撰與實(shí)施試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，云南 騰沖679100）

1 引言

黨的“十八大”提出了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局［1］，把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體［2，3］和林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理森林，使森林持續(xù)發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局公布的森林資源連續(xù)清查數(shù)據(jù)，我國(guó)集體林地面積18630萬(wàn)hm2，占全國(guó)林地總面積的60.01%，有林地面積11740萬(wàn)hm2，占全國(guó)有林地面積的61.41%，森林蓄積量54.25億m3，占全國(guó)森林蓄積量36.71%，這些林地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組、林業(yè)專業(yè)合作社、企業(yè)、承包大戶以及個(gè)體農(nóng)戶等不同經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)著。由于這些經(jīng)營(yíng)主缺乏森林經(jīng)營(yíng)專業(yè)知識(shí)，森林經(jīng)營(yíng)水平普遍較低，導(dǎo)致集體林區(qū)結(jié)構(gòu)單一的人工林較多，生產(chǎn)效益低下，單位面積蓄積量低，林業(yè)森林經(jīng)營(yíng)收益不高。

因此，科學(xué)編制森林經(jīng)營(yíng)方案并嚴(yán)格按照森林經(jīng)營(yíng)方案經(jīng)營(yíng)管理森林是實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的根本措施。但我國(guó)目前集體林的經(jīng)營(yíng)方案一般以縣為單位編制，屬于指導(dǎo)性質(zhì)的森林經(jīng)營(yíng)方案，不能滿足指導(dǎo)林農(nóng)實(shí)施具體經(jīng)營(yíng)措施的需要。廣大山區(qū)群眾依靠森林提供的木材、果實(shí)、菌類、蔬菜等林副產(chǎn)品獲得生產(chǎn)生活資料、經(jīng)濟(jì)收入，科學(xué)編制適合農(nóng)村森林經(jīng)營(yíng)需要。易于理解和操作的村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案，對(duì)指導(dǎo)林農(nóng)提科學(xué)管理森林，持續(xù)發(fā)揮集體林的多重效益，增加林農(nóng)收入，提升森林的生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。

2 森林經(jīng)營(yíng)方案概述

2.1 定義

森林經(jīng)營(yíng)方案是經(jīng)營(yíng)主體為了可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)和利用森林［4，5］，發(fā)揮森林的多重效益，在國(guó)家法律、法規(guī)、政策和林業(yè)發(fā)展方針的框架下，根據(jù)森林資源現(xiàn)狀、立地條件、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)組織森林經(jīng)營(yíng)類型，并把經(jīng)營(yíng)管理措施和施工順序落實(shí)到小班和山頭地塊的中長(zhǎng)期森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃。

村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案是指集體林區(qū)不同的森林經(jīng)營(yíng)主體在縣級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案或林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策和森林資源現(xiàn)狀把各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)措施和生產(chǎn)順序落實(shí)到山頭地塊，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體或林農(nóng)開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以充分發(fā)揮森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的中長(zhǎng)期規(guī)劃。

2.2 編案單位

根據(jù)林資發(fā)《森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施綱要（試行）》〔2006〕227號(hào)和《森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施規(guī)范》［6］（LY/T 2007－2012），我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)方案的編案單位包括三類：一類編案單位為國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位；二類編案單位為達(dá)到一定規(guī)模的集體林組織、非公有制經(jīng)營(yíng)主體；三類編案單位為其他集體林組織或非公有制經(jīng)營(yíng)主體。林資發(fā)〔2006〕227號(hào)和LY/T 2007的主要區(qū)別是：LY/T 2007進(jìn)一步把二類編案單位的“一定規(guī)模”界定為“經(jīng)營(yíng)面積大于500hm2”；LY/T 2007對(duì)三類編案單位的界定中包含了“個(gè)體”；林資發(fā)〔2006〕227號(hào)規(guī)定三類編案單位以縣為單位編制經(jīng)營(yíng)方案，而LY/T 2007規(guī)定三類編案單位編制簡(jiǎn)明森林經(jīng)營(yíng)方案。

隨著集體林權(quán)制度改革的深入和完善，集體林區(qū)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的多樣性導(dǎo)致了森林經(jīng)營(yíng)主體的多樣性，現(xiàn)階段的森林經(jīng)營(yíng)主體包括（但不限于）以下幾種：①鄉(xiāng)、村、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織；②林業(yè)專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織；③承包和通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)、大戶；④多個(gè)村、村民小組或多個(gè)林農(nóng)組成的聯(lián)合體。可見，編制村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的經(jīng)營(yíng)主體是多種多樣的，根據(jù)林資發(fā)〔2006〕227號(hào)和LY/T 2007的規(guī)定，有的屬于二類編案單位，有的屬于三類編案單位。

2.3 目標(biāo)

村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施最重要的目標(biāo)，就是科學(xué)指導(dǎo)非國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)主體特別是林農(nóng)科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理森林，達(dá)到提高科學(xué)文化素質(zhì)、優(yōu)化森林資源、維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性、提高經(jīng)營(yíng)主體和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3 村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的編制

3.1 編制的深度

村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制的目標(biāo)是指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體和林農(nóng)組織具體的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體的需求確定編案的深度，由于集體林區(qū)的經(jīng)營(yíng)主體除部分林業(yè)企業(yè)外，大部分經(jīng)營(yíng)主體缺乏森林經(jīng)營(yíng)專業(yè)知識(shí)，因此村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制深度除符合林資發(fā)〔2006〕227號(hào)和LY/T 2007的規(guī)定外，至少還應(yīng)該解決兩個(gè)問(wèn)題：一是要使編案范圍內(nèi)的每個(gè)經(jīng)營(yíng)者明確每個(gè)地塊在經(jīng)理期每個(gè)年度應(yīng)開展哪些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是要使經(jīng)營(yíng)者明確每個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)如何開展。

3.2 編案的原則

3.2.1 堅(jiān)持業(yè)主自愿原則

村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施應(yīng)尊重業(yè)主的意愿：①是否編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案由業(yè)主自行決定；②高保護(hù)價(jià)值森林判定、公益林區(qū)劃和森林功能區(qū)劃要征求業(yè)主意見；③制定森林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，組織森林經(jīng)營(yíng)類型、森林經(jīng)營(yíng)措施類型，安排森林經(jīng)營(yíng)計(jì)劃要征求業(yè)主意見；④是否修訂森林經(jīng)營(yíng)方案要征求業(yè)主的意見。

3.2.2 堅(jiān)持公眾參與的原則

編制村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案要堅(jiān)持公眾參與的原則，特別是以鄉(xiāng)、村、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)營(yíng)主體的，以專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)營(yíng)主體的，以及以聯(lián)戶等聯(lián)合體為經(jīng)營(yíng)主體的村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案，要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談、公告公示、參與式GIS等多種方法吸引公眾參與，充分聽取群眾和利益相關(guān)者的意見和建議，做到編案全過(guò)程公眾參與。

3.2.3 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則

編制村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，組織經(jīng)營(yíng)類型和經(jīng)營(yíng)措施類型應(yīng)以不破壞生態(tài)環(huán)境為基本要求。由于我國(guó)現(xiàn)行的分類經(jīng)營(yíng)政策、天然林保護(hù)政策還不完善，公益林、天然林和商品林、人工林的經(jīng)營(yíng)方式、政策限制差別較大，導(dǎo)致公益林、天然林的經(jīng)營(yíng)主體收益較低，對(duì)這些經(jīng)營(yíng)主體要通過(guò)項(xiàng)目支持、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等多種方式提高其經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制的程序

3.3.1 成立編案工作組

成立以專業(yè)技術(shù)人員為主的編案工作組，編案工作組除專業(yè)技術(shù)人員外，還應(yīng)有編案單位、當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、林業(yè)工作站相關(guān)人員參與。

3.3.2 制定工作方案和技術(shù)方案

編案工作組成立后，應(yīng)在初步收集編案單位基本情況的基礎(chǔ)上制定工作方案或技術(shù)方案，明確工作程序、內(nèi)容、方法、時(shí)限以及工作組相關(guān)成員的職責(zé)。

3.3.3 收集整理資料

編案工作組成立后，立即收集編案單位相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，包括森林資源狀況、森林經(jīng)營(yíng)情況、經(jīng)營(yíng)措施和成效、編案單位和利益相關(guān)者對(duì)森林經(jīng)營(yíng)的需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等資料，沒(méi)有數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)缺乏時(shí)效性時(shí)應(yīng)進(jìn)行調(diào)查。

3.3.4 森林經(jīng)營(yíng)綜合評(píng)價(jià)

通過(guò)收集的資料和調(diào)查數(shù)據(jù)，在廣泛征求業(yè)主和利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，對(duì)前期森林經(jīng)營(yíng)效果、森林資源結(jié)構(gòu)和質(zhì)量、立地條件等進(jìn)行詳細(xì)分析評(píng)價(jià)。

3.3.5 確定森林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)

在森林經(jīng)營(yíng)綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，廣泛征求業(yè)主和利益相關(guān)者的意見，分析業(yè)主和利益相關(guān)者對(duì)生態(tài)環(huán)境和森林經(jīng)營(yíng)的需求，確定經(jīng)營(yíng)主體森林經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期目標(biāo)。

3.3.6 森林功能區(qū)劃

對(duì)經(jīng)營(yíng)面積較大的經(jīng)營(yíng)主體，要根據(jù)《全國(guó)森林資源經(jīng)營(yíng)管理分區(qū)施策導(dǎo)則》（林資發(fā)〔2004〕227號(hào)）進(jìn)行森林功能區(qū)劃，以便根據(jù)森林主導(dǎo)利用功能組織森林經(jīng)營(yíng)類型和經(jīng)營(yíng)措施類型。

3.3.7 組織森林經(jīng)營(yíng)類型和經(jīng)營(yíng)措施類型

根據(jù)森林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、森林主導(dǎo)利用功能、森林結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、立地條件、業(yè)主意見組織森林經(jīng)營(yíng)類型和經(jīng)營(yíng)措施類型，并把森林經(jīng)營(yíng)類型落實(shí)到小班或地塊，把經(jīng)營(yíng)措施類型落實(shí)到小班或地塊、實(shí)施年度。

3.3.8 村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制與優(yōu)化

編制森林經(jīng)營(yíng)方案文本、附表和附圖，通過(guò)公告公示、召開座談會(huì)等多種方式充分征求編案單位、利益相關(guān)者和專家的意見，優(yōu)化森林經(jīng)營(yíng)方案。

3.3.9 村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案審批

村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案編制完成后報(bào)縣級(jí)林業(yè)主管部門審批?？h級(jí)林業(yè)主管部門組織專家評(píng)審，編案工作組根據(jù)評(píng)審意見修改完善后，由縣級(jí)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

4 村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施與監(jiān)測(cè)

縣鄉(xiāng)林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站要對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)測(cè)：一是對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)內(nèi)容主要是經(jīng)營(yíng)主體是否按經(jīng)營(yíng)方案開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)施情況是否符合要求；二是對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)，分析評(píng)價(jià)村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施是否提高了森林質(zhì)量、優(yōu)化了森林結(jié)構(gòu)，提升了森林生態(tài)效益。

5 村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的修訂

經(jīng)理期結(jié)束前一年，森林經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)組織對(duì)上一期村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并編制下一經(jīng)理期的村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案。在村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施過(guò)程中要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修訂：①經(jīng)營(yíng)主體發(fā)現(xiàn)村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施后效果不佳，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，可以申請(qǐng)修訂森林經(jīng)營(yíng)方案；②經(jīng)營(yíng)主體發(fā)現(xiàn)村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施后對(duì)生態(tài)環(huán)境、森林資源造成較大破壞，應(yīng)該申請(qǐng)修訂森林經(jīng)營(yíng)方案；③林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站發(fā)現(xiàn)村級(jí)森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施后對(duì)生態(tài)環(huán)境、森林資源造成較大破壞，應(yīng)當(dāng)責(zé)令經(jīng)營(yíng)主體組織修訂森林經(jīng)營(yíng)方案。

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