宜昌市天保工程二期建設存在的問題與對策

隗權

（湖北省宜昌市林業局，湖北 宜昌443005）

1 引言

宜昌市位于長江三峽、葛洲壩工程所在地，生態區位十分重要，是生態文明建設的重點區域。天然林資源保護工程二期自2011年實施以來，該市全面停止天然林商品性采伐，大力開展森林管護和公益林建設，落實社會保障全力改善林區面貌，生態林業和民生林業發展取得了長足的進步，但在肯定成效的同時也要正確認識工程建設中存在的問題，在改革中科學推進天然林保護工作，以加快推進宜昌國家生態文明先行示范區建設。

2 天保工程二期建設情況

宜昌市天保工程二期于2011年開始實施，規劃到2020年結束，除當陽市、枝江市外，共有11個縣（市、區）納入天保工程二期建設范圍。二期實施以來，該市以天保工程“政策落實年、管理創新年、轉型發展年”建設為契機，認真落實各項政策，大力推動管理創新，積極探索轉型發展。截至2014年，該市已落實森林管護面積1166萬畝，完成公益林建設任務52.5萬畝和中幼林撫育26.8萬畝，兌現了森林生態效益補償資金，落實了職工五項社會保險和政社性人員補助政策，完成中央、省工程建設投資5.8億元，工程建設取得了階段性成效。

3 天保工程二期建設的主要成效

3.1 生態優先的發展戰略得到了全面確立

天保工程實施后，各級領導干部和廣大群眾通過接受宣傳，享受工程實施后生態好轉的成效，生態保護的意識已顯著增加，特別是在創建國家森林城市中，全市2000多名天保工程管護員充分發揮了宣傳員的角色，進一步宣傳保護生態環境，建設美麗宜昌，打造生態宜居城市的理念，生態優先的發展戰略得到了全面確立。

3.2 森林資源的生態效益得到了穩步提高

天保工程二期全市對1166萬畝國有林和集體公益林實施重點管護，累計已完成天保公益林建設52.5萬畝，已完成森林撫育任務26.8萬畝。與天保啟動之初相比，全市森林資源的總量和質量大幅度提高，森林生態環境明顯改善，森林資源的結構進一步合理，森林覆蓋率增加到現在的65.7%，天保工程的成效初步顯露，長江三峽和葛洲壩工程的生態安全得到基本保障。

3.3 林業管理的能力建設得到了全面提升

林業部門抓住天保實施機遇，以建設促管理，實現了自身建設的一次質的飛躍。目前全市林業基層單位機構健全，人員和經費落實，天保管護站的達標創建，極大改善了林業基層單位的辦公環境和辦公條件。隨著各級政府對林業生態環境建設的重視，國家加大對生態環境建設資金投入，林業系統的地位和形象得到了極大的提升，林業隊伍的良好精神面貌得到了全社會的普遍認可。

3.4 民生林業的快速發展得到了政策支持

天保工程實施以來，全市借助工程扶持大力發展木本油料、種苗花卉、林產加工、森林旅游、林下經濟等替代產業，林業特色產業呈現出整體推進、全面提速的發展態勢。到2014年共有涉林加工企業900多家，已建成湖北現代林業科技產業園4個，組建各類林業專業合作社760家，2014年全市林業社會總產值達到148億元。后續產業的發展促進了天保工程區興林富民，林農家庭收入比天保工程實施前大幅度提高，林區職工安居樂業、和諧穩定，林區生活秩序和社會治安呈現良好局面。

4 存在的問題

4.1 個別縣、市重視不夠，組織管理不到位

突出表現在管理松散、機構薄弱、基礎工作不扎實。有的縣、市林業部門向當地黨委、政府匯報不夠，爭取支持力度不足。非天保區的縣、市無專門的生態公益林管理機構，掛靠在其它機構，有的縣、市天保辦僅安排一名工作人員，工程管理力量不足。

4.2 林區林場改革進展遲緩，體制轉型不到位

當前自收自支的單位性質沒有改變，地方財政保障機制并不完善。有的縣、市林業站和林場雖納入全額撥款事業單位，但人員經費未實際納入預算，財政未撥付人員工資，依靠天保工程管護費維持運轉，與林區林場承擔的生態保護和建設職能極不適應。

4.3 管護考核機制不夠完善，管護成效不明顯

當前管護工作流于形式，巡護無法監督，考核沒有建立獎懲制度。有的縣、市對管護員的業務培訓力度不夠，全年不開一次管護工作會。有的縣、市缺乏對管護員的監督手段，僅僅是檢查管護日志的填寫。有的縣、市沒有建立考核獎懲辦法或辦法沒有執行，缺乏激勵機制。

4.4 公益林建設質量不高，植被恢復不迅速

突出表現在地塊選擇不合理，育林措施不扎實，封而不禁現象普遍，造林后續管護跟不上，撫育方式設計不科學。有的縣、市將郁閉度很高的地塊劃入封山育林區，缺乏有效的育林封禁措施。有的縣、市人工造林樹種選擇不適合，成活率偏低，后期管護力度不夠。有的縣、市森林撫育方式選擇不合理，目標樹種更新困難，中幼齡樹生長受阻，林木生長緩慢。

4.5 資源有償使用問題未解決，補償政策機制不完善

突出表現在政策界限不清晰，補償標準偏低，補償資金未兌現，公共管護資金不足。有的縣、市對集體所有公益林補償基金管理政策界限模糊，沒有采取行之有效的監管。有的縣、市因林權不清、面積不實等原因沒有全部兌現補償資金，造成補償資金滯留財政。補償標準仍然過低，與公益林實際發揮的生態服務功能和采伐經營可產生的收益相比反差巨大。公共管護支出不足，可安排用于森林防火、森林病蟲害防治等公共管護支出資金嚴重不足，對公益林公共管護造成了很大的影響。

4.6 后續產業發展活力不足，技術支撐能力不強

突出表現為扶持力度不夠，技術服務不到位，深加工鏈條沒有形成。有的縣、市對天保后續特色產業發展重視不夠，扶持力度不大，沒有建立獎勵政策。有的縣、市林業部門注重面積的最大化，而忽視后期技術服務，經濟效益低下影響林農積極性。有的縣、市對非資源消耗型的深加工企業缺乏大力度的扶持。

5 對策與建議

5.1 開展能力建設，提升管理水平

一是加強機構能力建設，爭取各縣市批復設立或加掛生態辦、天保辦或生態辦充實業務能力強的工作人員。二是開展業務知識培訓，各縣、市每年開展一到二次工程管理人員或管護人員培訓。三是積極開展生態公益林效益監測，及時更新生態公益林資源檔案和基礎信息數據庫。

5.2 堅持保護優先，規范集中管護

一是開展森林管護人員裝備建設，管護員配備必要的管護標志、服裝、器械等。二是建立森林巡護監督機制，各地森林管護總站要組織人員不定期深入林區開展巡護督查，監督管護員護林情況。三是加強集中管護的規范化，完善管護員考核制度，要按照管護合同和管護考核辦法嚴格考核，獎懲分明，充分發揮管護工作保護天然林的重要作用。四是組織實施森林管護標準化建設，分批分期支持管護站、所和村級管護示范點開展辦公用房維修、制度上墻、防火和林業有害生物防治設施設備、信息系統建設等。

5.3 創新營造方式，加快林地升級

一是科學合理選擇封育區，按照天保工程封育有關規定，優先選擇無林地、疏林地、灌木林地、低質低效林地封育。二是抓好人工造林后期管護和撫育，提高造林成活率和保存率。三是森林撫育遵循現場調查、現場設計的原則，重點針對急需撫育的林分，按照培育目標合理確定撫育作業內容和措施。

5.4 落實惠農政策，完善補償制度

一是在檢查驗收的基礎上，及時兌現森林生態效益補償資金，規范村集體所有公益林補償資金的使用。二是積極向上爭取提高國家級、省級公益林森林生態效益補償標準。三是爭取盡早啟動市、縣級公益林森林生態效益補償。

5.5 推動轉型發展，發展民生林業

一是扶持國有林場、森林公園，加快發展森林生態旅游產業，引導林區農家樂開展規范化建設。二是推進林業特色產業發展，開展基地建設，做好技術服務，積極增加林農收入，扶持龍頭加工企業做大做強。三是利用好林區棚戶區改造政策，提高社會保險參保率，通過中幼林撫育、森林管護等給職工增收提供平臺，積極籌措職工發展資金，爭取小額貼息貸款，扶持職工發展特色種植、養殖業，努力改善職工生活。

［1］劉清香.天保工程可持續發展評價分析［J］.綠色科技，2014（8）.

［2］沈丹丹，龍 勤.天保工程實施后云南省林業產業的構成及發展探討［J］.中國林業科技，2013（6）.