清潔能源產業發展財稅政策研究綜述

許國棟，馬 杰

（東華理工大學 地質資源經濟與管理研究中心，江西 撫州344000）

1 引言

隨著我國市場經濟體制的推行和市場化改革的穩步推進，中國經濟經歷了三十多年的快速增長期。然而，長期以來中國的快速發展是建立在大量損耗不可再生礦物資源的基礎上，這必將導致能源資源逐步耗竭，最終會將中國經濟帶入衰退的困境。所以開發和充分利用清潔能源是中國經濟可持續發展的保障，也是中國融入全世界利用清潔能源的洪流的必然選擇。基于清潔能源的開發利用具有社會、環境與資源諸多方面的效益，是實施可繼續發展能源戰略的必由之路。因此，制定促進清潔能源開發利用的財稅政策已經成為眾多國家的普遍選擇，同樣也成為中國的必然選擇。近年來，國內外學者在清潔能源發展現狀，清潔能源發展存在的問題，促進清潔能源發展的財政稅收政策，清潔能源技術等方面展開了研究。本文對這些研究成果進行梳理，以期進一步了解如何通過國家財稅政策推動我國清潔能源的發展。

2 清潔能源產業的歷史地位

2.1 清潔能源的定義

傳統意義上，清潔能源指的是對環境友好的能源，意思為環保、排放少、污染程度小。Edwin Cadge認為清潔能源是來自于大自然的，是可以不斷補充的。它有很多種形態，它可以直接來自太陽，也可以產生于在地球內部深處的熱量，包括了太陽能、風能、海洋、水電、生物質能、核能、地熱資源，生物燃料和氫能［1］。李亮在其《對清潔能源的發展現狀分析》中將清潔能源定義為：對能源清潔、高效、系統化應用的技術體系［2］。

2.2 清潔能源的發展歷程

已知的最古老的對清潔能源的利用，就是生物燃料的形式，在79萬年以前，人類就學會了使用生物質火。第二個最古老的可再生能源的使用是利用風，以推動船舶在水上行進，這種做法可以追溯到大約7000年前，在尼羅河的船只上。到1873年，對煤短缺的擔憂促使人們實驗使用太陽能。直到第一次世界大戰爆發，太陽能的重要性最終被發現。在1911年《科學美國人》的文章中提到：在遙遠的未來，當自然燃料已耗盡的時候，太陽能將成為人類能夠繼續生存的唯一手段［3］。在20世紀70年代，尋找最終將會枯竭的石油的替代品，以及為了擺脫對石油的依賴，出現了首個風力渦輪機。太陽能早就被用于加熱，但太陽能電池板過于昂貴，直到1980年才建成第一個太陽能光伏電站［4］。到2008年，Eric Mot and Janet Sain認為清潔能源已不再作為一個替代方案，而且成為了主體，美國和歐洲對清潔能源的利用率不斷提升［5］。

3 我國清潔能源產業發展現狀

近年來，促進清潔能源產業發展已成為中國政府堅持實施可持續發展戰略，實現經濟發展方式轉變的重要措施［6］。但是中國清潔能源產業發展之路還面臨著諸多困難和挑戰：燃煤火電綠色發展的任務艱巨；水電發展舉步維艱；新能源發展任重道遠；核電安全有序發展需引起高度重視。

袁煒、成金華在合著文獻《中國清潔能源發展現狀和管理機制研究》中表明中國清潔能源儲量十分豐富，清潔能源已開發的產業規模逐步擴大［7］。但是清潔能源依舊存在著成本高，國內企業技術水平不足，設備價格高，產品定價高昂的問題。而且清潔能源產業是具有風險高、收益低等特點的戰略性新興產業，其固定資產投資比重較大，前期資金壓力明顯。融資成為清潔能源產業發展的一大難點［8］。

4 促進我國清潔能源產業發展的財稅政策研究

4.1 財稅政策總述

清潔能源具有取之不盡，用之不竭的特點，通過財稅政策大力扶持，可以優化我國的能源結構，緩解我國未來化石能源供應緊張狀況。大力發展清潔能源不僅是我國能源安全戰略的一個主要組成部分，更是實現我國能源可持續發展的一項長期保障性舉措。財稅政策分為兩塊：一為財政政策，二為稅收政策。

4.1.1 財政政策

（1）加大對清潔能源政策支持力度。蘇明在《支持清潔能源發展的財政稅收政策建議》中認為：我國清潔能源發展緩慢，其主要障礙是關鍵設備制造技術落后，不得不依賴進口，其建設投資、發電成本和上網電價居高不下，無法與常規能源競爭，難以拓展市場。因此，非常有必要加大政府財政對清潔能源的支持力度［9，10］。

（2）進行財政補貼。實施中央政府財政補貼政策是直接推動可再生能源技術進步和生產規模擴大的有力措施。可以采用加大對關鍵技術和項目研發投入，適當提高投資貼息補貼額度，鼓勵地方政府補貼［11］。

（3）政府采購。對于清潔能源產品，可以通過引導各級政府及其他機構的采購保證對清潔能源產品的優先購買，從而拉動需求。以財政資金支持的政府采購加速節能產品和新能源的推廣應用。無論是通過單方采購方式還是通過多邊合作采購方式，政府主導的大宗采購都將是促進清潔能源技術商業化和快速普及的重要措施［10～14］。

4.1.2 稅收政策

（1）稅收優惠。政府可以在關稅、增值稅等傳統稅種中對清潔能源實行優惠稅率。政府可以采取一些具體措施，比如：對研究開發新能源技術而進口機器、設備、材料的，免征進口關稅和進口環節增值稅；對利用風能、太陽能、核能、生物質能發電的，一律實行6%的增值稅優惠稅率，對生產開發利用風能、太陽能、核能和生物質能的專用設備和產品的，實行增值稅超3%，稅負部分即征即退：對購置電動汽車、混合動力汽車或其他新能源汽車的，免征車輛購置稅，并按最低檔征收車船稅等［8］。

（2）加征清潔能源產業保護性稅種。文杰在《支持新能源產業發展的稅收政策探討》中表明現行稅制中沒有獨立的能源稅種。他認為要對傳統能源加征能源稅，已達到保護清潔能源產業發展的目的［15］。安文等學者在對發達國家的實踐經驗總結中提出在中國設立碳稅的必要性［16，17］。Bo berg，Gould er，Pa ny，Oates等環境經濟學家都認為環境稅的征收可以消除污染，改善環境質量，環境稅可以在源頭遏制企業對傳統能源的依賴，促使他們尋找清潔能源，發展清潔能源產業。

Braden同意運用稅收等市場工具會提高政府對能源污染的控制力這一觀點。但是卻認為它在實踐過程中有兩個難題。一是政策難以實施。二是無論從理論上還是從實踐上進行量化都是挑戰。

4.2 各種清潔能源產業的具體政策

國內一些學者如閆澤瀅、秦海巖、喬黎明等對風能這種在中國儲量很大、分布面廣的清潔能源作出了重點研究，首先，中國的電力輸出能力低影響了風電投資建設的積極性；其次，招投標形成的風電價格難以與風電成本聯動運行；最后，中國政府對風電的財稅優惠政策力度不足。政府必須采取一系列的措施改善現狀：一是設立合理的風能資源開發稅。開征風能資源稅或補償費，以補償風能資源所在地政府的資源收益和相關風能開發投入；二是將中央財政征收的風電增值稅收入全部或部分返還地方財政，在項目經營期內彌補地方政府的增值稅流失，從而調動地方政府支持風電的積極性；三是適當上調風電上網電價，以應對風電碳交易收益的不可靠性，或應對風能資源稅或資源費的開征，而不至于加重風電企業的負擔［18～21］。

生物質能方面，陳雪燕、陳少婷、鄭林堅、吳靜芬在其合著《論我國發展生物質能產業的財稅激勵機制》中提出了完善我國生物質能財稅激勵機制的對策與建議：①重視生物質能的研發以及科技成果的轉化和推廣經濟。②激勵機制應向中小型企業傾斜，對所有生物質能生產企業按一定的投資比例進行補助。③對生物質能用戶給予一定的現金補助或稅收優惠，提高消費者使用生物質能的熱情。④建立綠色能源交易制度。⑤充分發揮網絡、電視、廣播等媒體的作用，通過公益廣告、傳單、標語、宣傳欄等多種渠道進行宣傳，大力提倡低碳生活.讓群眾對生物質能知識有更多了解，增強群眾的環保意識和保護地球、保護全人類的責任感，自覺使用生物質能產品［22］。

在核電方面。蘇明認為：①加大財政支持。將支持核電發展列為專項，給予核電足夠技術開發經費；②加大進口環節稅收優惠政策支持。對國內不能生產或制造，需要進口的材料、部件或設備免征進口環節稅；③完善核電增值稅政策［9］。把核電的增值稅降低到小水電的稅率。

5 結語

雖然，近幾十年來我國經濟取得了長足的發展，但是，經濟的發展受到了能源供應日趨緊張的制約，同時經濟發展與環境保護治理的矛盾日漸突出。能源在經濟發展中的重要地位及其行業特點，決定了政府在能源發展中必將發揮應有作用，而財稅政策作為國家宏觀調控的重要工具，是解決中國能源困境的必由之路。但是我國現行的財稅政策在促進清潔能源產業發展方面的局限性主要有以下幾點：促進清潔能源產業的財政投入相對于需求嚴重不足；現行稅收措施對清潔能源產業的保護力度有限；缺乏環境保護稅種；現行自然資源稅征收范圍過窄，計稅依據不合理，單位稅額過低等問題。

所以筆者對促進清潔能源產業發展的財稅政策提出幾點建議：對清潔能源產業實施財政補貼政策，具體形式包括：價格補貼、投資補貼、財政貼息、產出補貼、消費者補貼。建立政府綠色采購制度，政府優先購買清潔能源產業生產出來的產品；加強政府宣傳引導，政府投資的項目主要應該是清潔能源產業，起到示范的目的，同時加強清潔能源產業的宣傳工作；完善資源稅，改革消費稅以及調整其他稅種；進一步完善環保稅種的征管體系，完善稅收優惠政策如減免關稅、減免形成固定資產稅、減免增值稅和所得稅等。對非清潔能源即主要是傳統化石能源實施強制性稅收政策，如碳稅、能源稅等。

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