公益林生態效益補償基金兌現現狀研究

蒲 麗，魯時燕

（四川省德昌縣林業局，四川 德昌615500）

1 引言

森林資源是我國非常重要的自然資源之一，森林有效地保障了我國生態自然環境，對防止水土流失，保護生物多樣性，調節氣候，改善人們的生活環境發揮著積極、重要的作用。為了適應我國快速的社會經濟發展，在我國的早期林業生產過程中，存著在過度開發，過度采伐等一系列嚴重的問題。為有效地解決這些問題，在20世紀90年代中期，國家林業局在全國范圍內開展了森林分類經營改革試點。各地的試點工作在森林分類區劃、經營、管理等方面都取得了不少經驗，為森林分類經營管理體制的建立奠定了基礎。森林分類經營就是要根據森林用途以及生產者生產經營目的的不同，將森林資源劃分為生態公益林和商品林。并采取不同的政策和經營方針來進行森林經營管理。這一做法滿足了社會對保護生態環境而實施的林業生態保護建設和經濟發展提供林產品的雙重需要。當前在公益林方面，通過全面管理保護，實行公益林生態效益補償制度，不僅顯示了公益林的重要性，增加了林權所有者的收入，同時也調動了林權所有者愛林、護林的積極性，有效地保護了森林資源。

2 森林生態效益補償制度的內涵

公益林生態效益補償這一課題已經成為了最近幾年全世界各國所普遍關注研究的熱門問題。但是世界各國對于森林生態效益補償的具體的含義仍然沒有統一明確的定義。根據學術界現有的相關資料表明，公益林生態效益補償是指將自然生態環境系統作為研究對象，重視森林的自我維持能力、自我調節能力，緩和森林生態系統所受的侵擾，國家、社會對森林資源生態效益提供者即林權所有者進行經濟補償，從而促進森林資源的保護和利用。這是從生態學的角度而言，而經濟學和法學的視角則側重于如何高效的保證公益林的全面建設以及科學管理，注重通過政府政策和制度運用法律、法規來進行全面統籌規劃安排。我國所使用的具體的公益林生態補償制度可以從以下3個方面來進行闡述，其是對于公益林生態補償分為廣義和狹義的區別，二者之間既有聯系又有區別，而在我國所實行的公益林生態補償制度屬于狹義理解，從實質上而言就是對生態公益林進行生態功能上的經濟補償；其二森林生態效益補償制度是一種以國家政府作為主導的強制性的干預行為，而其他社會群體或是組織則處于較為弱勢的地位，不具備權威性，同時參與較少；其三是森林生態效益補償制度的最終目標是森林對生態環境的保護，根據所需對森林資源實行高效的資源優化配置，突出公益林的重要生態地位。

3 森林生態效益補償中所存在的問題

3.1 補償標準太低

根據我國相關機構的調查表明，我國生態公益林人均所獲得的補償資金大概在60元左右，而每戶公益林平均所獲得補償金額大概在300元左右。特別是處于我國低山壩的地區，由于該地區的森林比較少，公益林中大部分林地使用權已劃分到農戶，各農戶所得面積不大，地點分散，所獲得的補償金額也就相應很少。同時，國家限制對公益林的商業性砍伐，農民不能從中得到直接的經濟收益，又認為管護生態公益林得益不多，造成了公益林農戶對于公益林的保護程度的降低，對公益林的管理與保護的工作責任心與工作熱情都受到極大影響，使管護措施不能完全落到實處。

3.2 公益林生態補償制度不健全

缺乏相對完善的規章、制度對公益林進行保護和補償，無法確保林權者長期穩定的收益。由于公益林面積大，所需補償資金相應也較多，光靠國家和地方政府配套資金顯然是杯水車薪。因此，需多方籌集資金，如政府立法對生態效益受益者征收生態補償金。由于我國的公益林生態補償工作特別是集體公益林補償兌現環節所涉及的范圍比較廣，工作量大，造成我國基層政府、部門以及林業局承擔著重要的責任和資金缺口，在實際操作中只能在實踐中摸索，積累經驗。公益林林權者得到的補償資金很少，與他們對公益林管理保護和貢獻的生態效益是不成正比的，造成對公益林保護的漠視。對補償資金如果進行集中式的管理使用，就需要收集林農中大部分甚至全部的對公益林的建議，然而這種方式在現實情況中的操作也是非常困難的。根據我國現存的種種跡象顯示，我國的公益林補償制度并不健全。

3.3 公益林補償制度的工作經費不足

我國的公益林劃分的區域牽涉了非常多的農戶，同時，我國的林地所有權歸屬還未全面得到落實，對于公益林的管理與保護簽訂合同，公益林管護質量的檢查、驗收以及對于公益林生態效益補償基金兌現和相關資料收集、檔案管理等工作都需要政府投入非常多的經費，而現實情況是，擁有公益林的地區大多為山區，地方財政也非常困難，當地政府無法保障公益林補償制度兌付的工作經費。尤其是在那些貧困的基層的公益林地區，工作量巨大，如果沒有辦法確保公益林的補償工作經費，對公益林的管理保護工作就很難順利進行。

4 公益林生態補償兌現的建議

4.1 加強領導，提高認識

我國政府應該將公益林生態效益補償工作作為一項民生工程而高度重視。一旦公益林生態補償工作開始進行，就需要建立以當地政府分管的領導作為組長，林業部門與財政部門作為副組長，其他能保證公益林生態效益補償基金安全兌現的相關部門為的成員的領導小組，負責該項工作的統一組織、協調和監督，確保公益林生態補償制度的落實，保證補償基金的安全和按時、足量兌付補償基金到公益林林權所有者手中。

4.2 加強意識，廣泛宣傳

進一步提升和強化公益林生態補償制度意識，通過采用電視廣告、社區演講、路邊標語以及公益講座等多形式、多樣化的方式，廣泛宣傳生態環境道德，普及公益林保護知識，提高社會群體對公益林生態的認識，盡量做到婦孺皆知，家喻戶曉，全面進行對公益林生態區域的劃分及對公益林的管理和保護的標準要求。創造出政府領導非常重視、相關職能部門協同工作，全社會共同參與的良好氛圍，為順利開展進行好公益林生態效益補償基金兌現工作打下堅實的基礎。

4.3 解決工作經費缺乏的問題

建議我國盡快出臺關于公益林管理與保護的方法以及檢查與驗收的方法。明晰的規范出我國公益林生態效益補償基金兌現中對公益林的管理以及對公益林補償的各項工作經費標準。把提高公益林生態效益補償的標準作為機遇，在國家和省級地方配套公益林補償基金的同時，能有效的解決公益林基層管理保護存在工作經費缺乏的問題，搞好生態公益林管理工作。

4.4 切實提高公益林生態效益補償金標準

政府應該結合現實社會情況，參考在社會市場經濟的大環境下，結合我國物價不斷上漲因素，以及我國公益林經營管理在現實中存在的各種困難因素，政府應當適當提高對公益林生態效益補償金額的標準，以確保公益林生態補償制度的長期有效性。

4.5 建立公益林管理機構

我國的公益林管理屬于公益性事業范圍，所以應該建立專業的公益林管理機構。政府應建立專業的公益林管理機構，同時把這個機構規劃到政府正式的編制之內，并有效地貫徹落實專業的公益林工作人員以及相關的適用的工作費用，由此促進我國公益林合理管理逐漸規范化與合法化。

4.6 積極探索商品林生態效益補償模式

在生態公益林的建設上，應不斷探索新模式，尋求新方法，通過科學有效地經營和管護，實現生態環境與社會發展的良性互動。現階段國家只是針對公益林給予一定經濟補償，幼齡、中齡商品林在保護生態環境、防止水土流失方面有著同樣的生態功能，也發揮著生態效益，而且由于禁伐并不是所有區劃為商品林的都可以采伐，因此商品林在一定時期納入補償對森林保護也將起到積極、重要的作用。建議國家探索建立對幼齡、中齡商品林同樣按生態效益補償制度給予經濟補償的機制。

5 結語

本文對當前我國公益林生態效益補償制度進行了全面的總結，并且闡述了我國現存的公益林生態效益補償制度所存在的一些不足與問題。公益林生態效益補償制度在我國已經實行了有十幾年，在對公益林生態效益補償機制的分析與研究中，應該重視這項制度的現實操作與理論兩方面中存在的問題，更加重視公益林農戶的意見，使公益林保護切實植根于農村、山區。

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