公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)現(xiàn)狀研究

蒲 麗，魯時燕

（四川省德昌縣林業(yè)局，四川 德昌615500）

1 引言

森林資源是我國非常重要的自然資源之一，森林有效地保障了我國生態(tài)自然環(huán)境，對防止水土流失，保護生物多樣性，調節(jié)氣候，改善人們的生活環(huán)境發(fā)揮著積極、重要的作用。為了適應我國快速的社會經(jīng)濟發(fā)展，在我國的早期林業(yè)生產(chǎn)過程中，存著在過度開發(fā)，過度采伐等一系列嚴重的問題。為有效地解決這些問題，在20世紀90年代中期，國家林業(yè)局在全國范圍內開展了森林分類經(jīng)營改革試點。各地的試點工作在森林分類區(qū)劃、經(jīng)營、管理等方面都取得了不少經(jīng)驗，為森林分類經(jīng)營管理體制的建立奠定了基礎。森林分類經(jīng)營就是要根據(jù)森林用途以及生產(chǎn)者生產(chǎn)經(jīng)營目的的不同，將森林資源劃分為生態(tài)公益林和商品林。并采取不同的政策和經(jīng)營方針來進行森林經(jīng)營管理。這一做法滿足了社會對保護生態(tài)環(huán)境而實施的林業(yè)生態(tài)保護建設和經(jīng)濟發(fā)展提供林產(chǎn)品的雙重需要。當前在公益林方面，通過全面管理保護，實行公益林生態(tài)效益補償制度，不僅顯示了公益林的重要性，增加了林權所有者的收入，同時也調動了林權所有者愛林、護林的積極性，有效地保護了森林資源。

2 森林生態(tài)效益補償制度的內涵

公益林生態(tài)效益補償這一課題已經(jīng)成為了最近幾年全世界各國所普遍關注研究的熱門問題。但是世界各國對于森林生態(tài)效益補償?shù)木唧w的含義仍然沒有統(tǒng)一明確的定義。根據(jù)學術界現(xiàn)有的相關資料表明，公益林生態(tài)效益補償是指將自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為研究對象，重視森林的自我維持能力、自我調節(jié)能力，緩和森林生態(tài)系統(tǒng)所受的侵擾，國家、社會對森林資源生態(tài)效益提供者即林權所有者進行經(jīng)濟補償，從而促進森林資源的保護和利用。這是從生態(tài)學的角度而言，而經(jīng)濟學和法學的視角則側重于如何高效的保證公益林的全面建設以及科學管理，注重通過政府政策和制度運用法律、法規(guī)來進行全面統(tǒng)籌規(guī)劃安排。我國所使用的具體的公益林生態(tài)補償制度可以從以下3個方面來進行闡述，其是對于公益林生態(tài)補償分為廣義和狹義的區(qū)別，二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，而在我國所實行的公益林生態(tài)補償制度屬于狹義理解，從實質上而言就是對生態(tài)公益林進行生態(tài)功能上的經(jīng)濟補償；其二森林生態(tài)效益補償制度是一種以國家政府作為主導的強制性的干預行為，而其他社會群體或是組織則處于較為弱勢的地位，不具備權威性，同時參與較少；其三是森林生態(tài)效益補償制度的最終目標是森林對生態(tài)環(huán)境的保護，根據(jù)所需對森林資源實行高效的資源優(yōu)化配置，突出公益林的重要生態(tài)地位。

3 森林生態(tài)效益補償中所存在的問題

3.1 補償標準太低

根據(jù)我國相關機構的調查表明，我國生態(tài)公益林人均所獲得的補償資金大概在60元左右，而每戶公益林平均所獲得補償金額大概在300元左右。特別是處于我國低山壩的地區(qū)，由于該地區(qū)的森林比較少，公益林中大部分林地使用權已劃分到農戶，各農戶所得面積不大，地點分散，所獲得的補償金額也就相應很少。同時，國家限制對公益林的商業(yè)性砍伐，農民不能從中得到直接的經(jīng)濟收益，又認為管護生態(tài)公益林得益不多，造成了公益林農戶對于公益林的保護程度的降低，對公益林的管理與保護的工作責任心與工作熱情都受到極大影響，使管護措施不能完全落到實處。

3.2 公益林生態(tài)補償制度不健全

缺乏相對完善的規(guī)章、制度對公益林進行保護和補償，無法確保林權者長期穩(wěn)定的收益。由于公益林面積大，所需補償資金相應也較多，光靠國家和地方政府配套資金顯然是杯水車薪。因此，需多方籌集資金，如政府立法對生態(tài)效益受益者征收生態(tài)補償金。由于我國的公益林生態(tài)補償工作特別是集體公益林補償兌現(xiàn)環(huán)節(jié)所涉及的范圍比較廣，工作量大，造成我國基層政府、部門以及林業(yè)局承擔著重要的責任和資金缺口，在實際操作中只能在實踐中摸索，積累經(jīng)驗。公益林林權者得到的補償資金很少，與他們對公益林管理保護和貢獻的生態(tài)效益是不成正比的，造成對公益林保護的漠視。對補償資金如果進行集中式的管理使用，就需要收集林農中大部分甚至全部的對公益林的建議，然而這種方式在現(xiàn)實情況中的操作也是非常困難的。根據(jù)我國現(xiàn)存的種種跡象顯示，我國的公益林補償制度并不健全。

3.3 公益林補償制度的工作經(jīng)費不足

我國的公益林劃分的區(qū)域牽涉了非常多的農戶，同時，我國的林地所有權歸屬還未全面得到落實，對于公益林的管理與保護簽訂合同，公益林管護質量的檢查、驗收以及對于公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)和相關資料收集、檔案管理等工作都需要政府投入非常多的經(jīng)費，而現(xiàn)實情況是，擁有公益林的地區(qū)大多為山區(qū)，地方財政也非常困難，當?shù)卣疅o法保障公益林補償制度兌付的工作經(jīng)費。尤其是在那些貧困的基層的公益林地區(qū)，工作量巨大，如果沒有辦法確保公益林的補償工作經(jīng)費，對公益林的管理保護工作就很難順利進行。

4 公益林生態(tài)補償兌現(xiàn)的建議

4.1 加強領導，提高認識

我國政府應該將公益林生態(tài)效益補償工作作為一項民生工程而高度重視。一旦公益林生態(tài)補償工作開始進行，就需要建立以當?shù)卣止艿念I導作為組長，林業(yè)部門與財政部門作為副組長，其他能保證公益林生態(tài)效益補償基金安全兌現(xiàn)的相關部門為的成員的領導小組，負責該項工作的統(tǒng)一組織、協(xié)調和監(jiān)督，確保公益林生態(tài)補償制度的落實，保證補償基金的安全和按時、足量兌付補償基金到公益林林權所有者手中。

4.2 加強意識，廣泛宣傳

進一步提升和強化公益林生態(tài)補償制度意識，通過采用電視廣告、社區(qū)演講、路邊標語以及公益講座等多形式、多樣化的方式，廣泛宣傳生態(tài)環(huán)境道德，普及公益林保護知識，提高社會群體對公益林生態(tài)的認識，盡量做到婦孺皆知，家喻戶曉，全面進行對公益林生態(tài)區(qū)域的劃分及對公益林的管理和保護的標準要求。創(chuàng)造出政府領導非常重視、相關職能部門協(xié)同工作，全社會共同參與的良好氛圍，為順利開展進行好公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)工作打下堅實的基礎。

4.3 解決工作經(jīng)費缺乏的問題

建議我國盡快出臺關于公益林管理與保護的方法以及檢查與驗收的方法。明晰的規(guī)范出我國公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)中對公益林的管理以及對公益林補償?shù)母黜椆ぷ鹘?jīng)費標準。把提高公益林生態(tài)效益補償?shù)臉藴首鳛闄C遇，在國家和省級地方配套公益林補償基金的同時，能有效的解決公益林基層管理保護存在工作經(jīng)費缺乏的問題，搞好生態(tài)公益林管理工作。

4.4 切實提高公益林生態(tài)效益補償金標準

政府應該結合現(xiàn)實社會情況，參考在社會市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，結合我國物價不斷上漲因素，以及我國公益林經(jīng)營管理在現(xiàn)實中存在的各種困難因素，政府應當適當提高對公益林生態(tài)效益補償金額的標準，以確保公益林生態(tài)補償制度的長期有效性。

4.5 建立公益林管理機構

我國的公益林管理屬于公益性事業(yè)范圍，所以應該建立專業(yè)的公益林管理機構。政府應建立專業(yè)的公益林管理機構，同時把這個機構規(guī)劃到政府正式的編制之內，并有效地貫徹落實專業(yè)的公益林工作人員以及相關的適用的工作費用，由此促進我國公益林合理管理逐漸規(guī)范化與合法化。

4.6 積極探索商品林生態(tài)效益補償模式

在生態(tài)公益林的建設上，應不斷探索新模式，尋求新方法，通過科學有效地經(jīng)營和管護，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會發(fā)展的良性互動?，F(xiàn)階段國家只是針對公益林給予一定經(jīng)濟補償，幼齡、中齡商品林在保護生態(tài)環(huán)境、防止水土流失方面有著同樣的生態(tài)功能，也發(fā)揮著生態(tài)效益，而且由于禁伐并不是所有區(qū)劃為商品林的都可以采伐，因此商品林在一定時期納入補償對森林保護也將起到積極、重要的作用。建議國家探索建立對幼齡、中齡商品林同樣按生態(tài)效益補償制度給予經(jīng)濟補償?shù)臋C制。

5 結語

本文對當前我國公益林生態(tài)效益補償制度進行了全面的總結，并且闡述了我國現(xiàn)存的公益林生態(tài)效益補償制度所存在的一些不足與問題。公益林生態(tài)效益補償制度在我國已經(jīng)實行了有十幾年，在對公益林生態(tài)效益補償機制的分析與研究中，應該重視這項制度的現(xiàn)實操作與理論兩方面中存在的問題，更加重視公益林農戶的意見，使公益林保護切實植根于農村、山區(qū)。

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