新型社會救助制度：成就、問題與發展方向

楊斌，趙劍鵬

(長安大學政治與行政學院，陜西西安 710064)

新型社會救助制度：成就、問題與發展方向

楊斌，趙劍鵬

(長安大學政治與行政學院，陜西西安 710064)

1978年以來，中國初步建立了以最低生活保障制度、醫療救助制度、五保供養制度為主要內容的新型社會救助制度體系，社會救助覆蓋面不斷擴大、救助力度不斷增強、法律建設取得了較快發展。然而，中國新型社會救助還存在救助理念滯后、二元分割現象明顯、責任分擔機制不合理、待遇調整機制不科學、對象瞄準機制不健全等問題。研究認為：新型社會救助制度的發展方向是確立積極的社會救助理念、統籌城鄉社會救助發展、完善瞄準機制、建立合理的待遇調整機制。

新型社會救助制度；最低生活保障制度；醫療救助制度；“五保供養”制度

改革開放以來，中國社會救助制度體系不斷發展與完善，社會救助制度對社會問題的應對能力不斷增強，社會救助制度對社會成員的覆蓋面不斷擴大，社會救助制度多元主體責任參與模式已經形成，這說明中國已經由傳統的社會救助制度走向新型社會救助制度。新型社會救助制度的建立，是社會保障制度發展的一大進步，為實現社會和諧奠定了基礎。然而，中國新型社會救助制度還面臨著較多的問題，如社會救助制度的理念問題、保障標準問題、管理監督問題等，這些問題影響了社會救助制度的實施效果。為了發展與完善新型社會救助制度，中國需要總結新型社會救助制度的成就、問題，探索新型社會救助制度的發展方向。從已有研究文獻來看，現有研究主要從微觀視角對于新型社會救助制度的部分問題進行總結和歸納，缺乏從宏觀的視野對新型社會救助制度進行全局性、戰略性思考。本研究主要從宏觀的角度分析中國新型社會救助制度的成就，總結新型社會救助制度存在的問題，探索新型社會救助制度完善的思路。

一、新型社會救助制度發展取得的成就

(一)初步建立了新型社會救助制度體系

1978年以來，伴隨著農村集體經濟衰退導致的貧困問題、城市下崗工人貧困問題，經濟體制改革導致的住房、教育和醫療問題的突顯，中國開始探索和完善社會救助制度。從1999年城市最低生活保障制度的建立到2007年農村最低生活保障制度的建立，從2003年農村醫療救助制度的建立到2005年城市醫療救助制度的建立，從1994年《農村五保供養工作條例》的頒布到2006年《農村五保供養工作條例》的修訂，中國已經建立起以最低生活保障制度、醫療救助、五保供養制度為主要內容的新型社會救助制度體系。

依據中國不同社會救助制度的特點，中國社會救助制度內容體系[1]分為生活救助制度體系、專項救助制度體系和特殊救助制度體系等(圖1)。

圖1 中國社會救助制度內容體系

(二)初步確立了社會救助權

社會救助權是社會成員應該享有的基本權利之一，社會救助權的享有不應與社會成員的教育水平、民族、性別掛鉤，而僅與社會成員的收入水平掛鉤。社會救助權的保護與實現，對個人、社會共同體和政府具有重要的意義，社會救助權可以促進貧困者生存保障的實現，可以促進貧困者的社會融入，同時利于政府治理理念的轉變[2]。然而，在傳統社會救助制度的發展過程中，社會救助權益沒有得到切實保護，社會成員的貧窮常常和個人能力聯系起來，國家救助貧窮社會成員的責任表現出隨意性、恩賜性的特點。1999年10月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》意味著城市最低生活保障制度的建立，是社會救助權確立的重要標志，該條例真正確立了國民的基本生活保障權益[3]。2007年，農村最低生活保障制度的建立，確立了農村居民在面對貧困問題時向政府尋求救助的權利。

(三)社會救助覆蓋面不斷擴大

在城鄉最低生活保障制度覆蓋人群方面，如表1所示，表中數據來源于2006～2014年《社會服務發展統計公報》。由表1可知，2006～2014年中國城市最低生活保障制度覆蓋人數先增長、再下降，2006年全國城市低保人數由2 240.1萬人下降到2014年的1 877萬人，下降的主要原因和在于城市貧困人數的減少，農村最低生活保障制度覆蓋人數快速增加；2006年，農村最低生活保障制度覆蓋人數僅為1 593.1萬人，2007年農村低保人數猛增到3 566.3萬人，2013年達到5 388萬人，之后農村最低生活保障制度覆蓋人數降低到2014年的5 207.2萬人；在農村五保供養覆蓋人數方面，2006～2014年，農村五保供養人數由503.3萬人增加到529.1萬人。

在醫療救助覆蓋人數上(表2)，農村醫療救助資助參加新型農村合作醫療的人數由2006年的1 317.1萬人增加到2013年的4 868.7萬人；城市醫療救助資助參加城鎮居民醫療保險的人數由2008年的642.6增加到2013年的1 490.1萬人，城鄉醫療救助直接救助人數由2006年的201.3萬人增加到2013年的2 126.4萬人。

表12006～2014年全國低保、五保供養制度覆蓋人數 萬人

表22006～2013年全國醫療救助覆蓋人數 萬人

注：資料來源于2014年《中國統計年鑒》，其中2006和2007年資助參加城鎮居民基本養老保險制度人數不詳。

(四)社會救助力度不斷增強

由于受到“重保險、輕救助和福利”理念的影響，國家財政在傳統社會救助上的投入較為有限，社會成員在貧困、疾病、教育、住房等社會問題上的應對能力較差。

隨著新型社會救助制度的建立和發展，國家財政對新型社會救助制度的投入也不斷擴大。在城市，2003～2013年各級財政對城市最低生活保障的財政支出由151億元增加到756.7億元，城市最低生活保障為人均補助水平由58元/月增加到373元/月*資料來源于2003～2013年《國民經濟和社會服務發展統計公報》。，農村最低生活保障平均標準由2007年的每人每月70元增加到2013年的106.1元。各級財政對農村最低生活保障的財政支出增加到2013年的866.9億元。2007～2013年，農村五保集中供養平均標準由每人每年1 953元增加到4 685元，分散供養平均標準由每人每年1 432元增加到3 499元。2007～2013年，農村醫療救助資助參加新農合群眾支出由4.8億元增加到30億元*資料來源于2008～2013年《國民經濟和社會服務發展統計公報》。。

(五)社會救助法律制度建設取得了較快發展

社會救助法律制度建設取得了較快的發展。如以條例命名的社會救助法律法規就有多部，如1994年《農村五保供養工作條例》、1999年《城市居民最低生活保障條例》、2010年《自然災害救助條例》等。另外，各級地方人大、不同地區的政府、各級政府部門都出臺了一些涉及社會救助的法律法規，如上海、浙江等地人大常委會出臺的規范性文件。這些法律法規的出臺，改變了傳統社會救助中依靠紅頭文件和個別領導人的電話指示開展救濟工作的情況[3]。

二、新型社會救助制度存在的突出問題

(一)社會救助理念滯后

第一，傳統社會救助理念與新型社會救助制度共存。中國新型社會救助制度體系已經形成，社會救助權利觀念逐步發展，但是中國依然存在濃厚的傳統社會救助理念。傳統社會救助理念奉行個人主義貧困觀，認為個人應該為自己的貧窮承擔責任[4]。在這種理念的影響下，救助者以一種高高在上的姿態行使救助，受救助者將救助行為視為“恩惠”，救助者被視為“施恩者”，救助者認為被救助者的貧困是個人懶惰、能力低下等造成的，并沒有認識到社會環境、經濟環境變化所引起的貧困因素。在新型社會救助制度運行過程中，傳統社會救助理念仍然濃厚，這影響到新型社會救助制度運行的效果，遏制了現代社會救助權的實現。

第二，積極社會救助理念緩慢發展。從丁建定“積極社會保障”的內涵出發[5]，積極社會救助是兼顧社會救助責任主體中政府、社會和個人共同參與，兼顧社會救助運行中的物質支持與服務供給，兼顧社會救助短期目標、中期目標和長期目標的實現，兼顧社會救助制度的貧困預防、貧困救助的功能。以此為參照，對中國現行社會救助制度的運行進行分析，可以發現，在中國社會救助制度運行中，重視政府責任、輕視社會和個人責任，重視物質支持、輕視服務供給，重視社會救助短期目標、輕視社會救助中期目標和長期目標，重視社會救助的貧困救助功能、輕視社會救助的貧困預防功能。這說明中國積極社會救助理念發展的緩慢。

(二)社會救助制度分割現象明顯

社會救助制度的城鄉分割現象明顯。以城鄉最低生活保障制度為例，由于中國城市和農村貧困原因、貧困的表現不同，加上中國長期存在的城鄉二元經濟社會結構，中國城市最低生活保障制度先于農村最低生活保障制度執行，政府對城鄉最低生活保障制度的財政支持力度不同。最終導致了最低生活保障制度城鄉分割，主要表現為，城鄉最低生活保障制度的覆蓋面、覆蓋對象的甄選機制、最低生活保障標準、家庭收入核實方法、補差金額、最低生活保障對象致貧原因、動態管理頻率和強度存在差異[6]。

社會救助制度部門分割主要表現在社會救助制度的管理運行上。中國不同的社會救助項目受到不同部門的管理。教育救助主要由教育部負責，住房救助主要由住房和城鄉建設部負責，災害救助主要由民政部救災司負責，城鄉最低生活保障制度、農村五保戶制度、城鄉醫療救助制度主要由民政部社會救助司負責。另外，國家發展和改革委員會、財政部、衛生部、司法部等部門都對社會救助制度進行不同程度的管理。政府部門分頭監督管理有利于制度的運行，但各個部門之間缺乏必要的聯系和協作，導致社會救助制度間缺乏統籌、社會救助資源不能良好整合、社會成員在享受社會救助權益中的重疊與空白，最終造成了資源的浪費。

(三)社會救助對象瞄準機制的不健全

第一，社會救助對象進入機制不健全。如以最低生活保障制度為例，根據審計部門2012年的審計報告，在最低生活保障的審批環節，8 101個被抽查的居委會和村委會中，有719個沒有按照規定程序審批最低生活保障對象，有210個存在干部人為確定最低生活保障對象。最低生活保障管理監督的低效率，引起財政資金流向不需要的人群，從而出現了8個省178個市1 899個縣向323萬人次的不符合條件人員發放最低生活保障金共14億元， 2個省26個市409個縣2萬人重復享受城鎮和農村最低生活保障，涉及的金額達5 206萬元[7]。

第二，社會救助對象退出機制不健全。現行社會救助制度較為關注社會救助對象的進入機制，在社會救助退出機制上缺乏管理和監督，導致應退未退者增加。由于現行社會救助制度主要停留在傳統觀念階段，對于社會成員的激勵不夠，再加上一些專項救助往往以最低生活保障的享受與否作為參照，造成一些受助不愿退出社會救助的情形。同時，由于家庭收入核定存在較多困難，受助者一旦進入社會救助制度的覆蓋范圍，就很難退出社會救助制度。

(四)社會救助待遇調整機制不科學

由表3可知，從總體上來看，中國最低生活保障平均標準逐年提升，然而城鄉低保平均標準年增長速度存在較大差異，并且城鄉低保平均標準調整幅度存在較大差異。2003～2013年，城市低保標準調整過程中，調整幅度最低為2004年的2.01%，調整幅度最大的為2011年的14.49%，其中，2007～2013年，農村低保標準調整過程中，調整幅度區間為16.03%～22.39%。這表明中國城鄉最低生活保障待遇調整缺乏制度化規范。除此之外，社會救助待遇調整機制存在的問題還包括調整標準和調整周期不規范、調整手段單一等問題[8]。

表32003～2013年中國城鄉最低生活保障平均標準 元/(人·月)

注：資料來源于2003～2013年《社會服務發展統計公報》。由于中國農村最低生活保障制度建立于2007年，所以沒有2003～2006年農村最低生活保障平均標準數據。

三、新型社會救助制度發展方向

(一)確立積極社會救助理念

積極社會救助理念是未來中國社會救助制度應確立的理念，積極救助理念的實現是社會救助制度現代化的標志。依據丁建定的解釋[9]，積極社會救助理念保護公民的社會救助權，重點培養受救助者自我獲得勞動收入的能力，是保障社會公平、實現社會和諧的重要途徑。在積極的社會救助理念下，“社會問題導致貧困”的理念被社會所認可與接受，社會救助權利成為受救助者應有的社會權利，政府救助貧困者是義務和責任的體現。在積極的社會救助理念指導下，社會救助制度內容體系更加完善，結構體系更為合理，層次體系更加科學。

為了實現社會救助理念的轉型，需要加強積極社會救助理念的建設工作：首先，應該將積極社會救助理念作為未來社會救助制度發展的重要方向。這要求民政部門在制定社會救助政策時要在政策文本中突顯出積極社會救助理念的重要性，理論研究者在社會救助制度研究中加強積極社會救助理念的研究工作，社會成員要捍衛自己社會救助權利；其次，社會救助制度中的各個主體需要進行理念再造，切實認識到積極社會救助理念的優越性，這要求施救者和受救助者進行社會救助理念更新工作，受救助者與施救者身份是平等的，施救者對受救助者救助行為的認識從“施舍”到“責任、義務”的轉變；最后，促使傳統社會救助制度救助內容單一化向現代社會救助內容綜合化轉變，促使傳統社會救助的籌資主體單一化向現代社會救助籌資主體多元化轉變，促使傳統社會救助關注貧困應對向現代社會救助兼顧貧困預防和貧困應對轉變。

(二)統籌社會救助制度發展

第一，推進城鄉社會救助的統籌與銜接。在城鄉社會救助統籌的內容上，需要最低生活保障、醫療救助、教育救助、住房救助的城鄉統籌。在城鄉社會救助統籌的目標上，需要改變城鄉社會救助分割的局面，實現城鄉社會救助同步發展，具體而言，需要在以下方面努力：統籌社會救助資源分配，消除城鄉社會救助資源二元分配現象；統籌社會救助的推進步伐，避免二者之間存在較大的時間差；實現城鄉社會救助在甄選對象方法、給付標準的制定辦法、給付水平的增長機制上予以統一。在這些方面中，最為關鍵的是實現城鄉社會救助水平的統籌。另外，推進城鄉社會救助的統籌還需要加強城鄉社會救助體系建設，建立城鄉社會救助對象的基本信息庫[10]。

第二，推進社會救助制度的管理和協調。社會救助制度的各管理部門應該首先厘清不同部門的職能和作用范圍，避免出現管理“越位”和“缺位”的問題。民政部門承擔社會救助制度的政策制定與實施，協調社會救助制度相關部門的工作；教育部門承擔教育救助制度的政策制定與實施；城市建設部門負責住房救助政策措施的制定及組織實施；人力資源與社會保障部門對有勞動能力的困難群體提供就業培訓；衛生部門承擔醫療救助制度的制定與實施工作；財政部門負責對社會救助的資金安全、資金運行進行監督和管理；審計部門加強對社會救助資金運行的審查[9]。在弄清楚各個部門的職能后，各部門之間需要加強聯系，整合社會救助資源。各個部門在對受保者的甄選、給付上進行必要的聯系，避免出現福利依賴或福利空白。

(三)完善社會救助的瞄準機制

在社會救助的進入機制上，需要分別從家庭收入和財產審查辦法的建立和申請受助者的審查上入手。在家庭收入和財產審查辦法的建立上，需要構建低收入家庭財產的評估測算辦法，嚴格遵循評估測算辦法對低收入家庭的財產進行核算。在申請受助者的審查上，需要綜合金融機構、公安部門、住房與城鄉建設部門、稅務部門、人力資源和社會保障管理部門、衛生部門、民政部門的力量，綜合運用入戶調查、民主評議、張榜公示、走訪群眾的辦法甄選社會救助對象。

在社會救助的退出機制上，浙江省湖州市的做法值得推廣。浙江省湖州市主要從“強化自身造血機制”、“民主評議機制”、“救助漸退機制”等方面完善最低生活保障制度的“應退盡退”機制。在強化自身造血機制方面，對低保戶子女教育、培訓和就業進行支持；在民主評議機制上，由專門的評議會對低保對象進行定期評議，評議會的成員主要有黨員代表、村民代表、村委會成員和民政聯絡員；在救助漸退機制上，對擬退出社會救助的低保者，就業6個月內保留其最低生活保障*筆者根據《浙江省湖州市創新低保對象動態管理五個機制》的內容歸納總結。。

(四)建立合理的社會救助待遇調整機制

丁建定系統指出了最低生活保障待遇調整機制的原則，應該堅持宏觀協調與微觀協調相結合、保證最低生存標準與保障基本生活標準相結合、基本生活救助與收入獲得能力培養相結合、常態主動調整與動態及時調整相結合、常態增長機制與動態補貼機制相結合的原則[11]。

同時，在最低生活保障標準的調整上，還應注意以下幾方面：第一，要提高現行最低生活保障制度標準。柳清瑞等指出現行最低生活保障實際給付標準低于其測算的生存型低保標準、基本型低保標準和發展型低保標準，只能局限于滿足貧困人口的生存需要，不能滿足貧困人口的醫療需要和教育需要[12]。第二，選擇合適的參照標準，建立科學的測算方法。如可以選擇人均消費支出、物價指數等作為參照標準，依據參照標準定期調整最低生活保障標準。第三，最低生活保障的調整標準應適度化。適度化的最低生活保障標準既不會產生福利依賴，也能滿足貧困者的需求。社會救助標準調整是一種適度調整[13]。因而，最低生活保障標準的調整將是一項復雜的任務，需要兼顧到物價的上漲和調整幅度的適度，同時低保標準的調整也需要發揮積極的功能，減少福利依賴的問題。

四、結語

新型社會救助制度研究屬于目前中國社會救助領域的前沿性問題，本文立足于已有研究成果，從宏觀角度對中國新型社會救助制度的成就、問題和發展方向進行審視。本研究豐富了已有社會救助制度的研究成果，為社會救助制度的發展提供政策建議。還可對新型社會救助制度的發展路徑進行專題性深入拓展研究提供借鑒。

[1] 丁建定，張巍.關于我國社會救助法幾個問題的思考[J].蘇州大學學報：哲學社會科學版,2011(5):10-14.

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[3] 鄭功成.中國社會保障30年[M].北京：人民出版社，2008.

[4] 徐道穩.論我國社會救助制度的價值轉變和價值建設[J].社會科學輯刊,2001(4):62-66.

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[13] 鄧大松，劉昌平.2011中國社會保障改革與發展報告[M].北京：人民出版社,2011.

New social assistance system: achievements, problems and development directions

YANG Bin，ZHAO Jian-peng

(School of Politics and Administration, Chang’an University, Xi’an 710064, Shaanxi, China)

Since 1978, China has established a preliminary social assistance system that included the minimum living standard security system, medical and health assistance system and the “five guarantees” system as its main content. The social relief has been being intensified, its coverage has been being expanded, and legal construction of the social assistance system has developed rapidly. However, there exist some problems in China’s new social assistance system, which include the lagging behind concept of social assistance, the obvious dichotomy in social assistance, the unjustifiable mechanism of shared responsibility, the unscientific adjustment mechanism, the incomplete targeting mechanism social assist-ance. The present research supports that in the future, the new social assistance system should be completed by establishing positive concept of social assistance, integrating the development of the social assistance system in rural and urban areas, improving the targeting mechanisms of the social assistance system and establishing a reasonable adjustment mechanism of the social system.

new social assistance system; minimum living standard security system; medical and health assistance system；“five guarantees” system

2014-09-02

國家社會科學基金項目(11BSH065)；教育部哲學社會科學重大課題攻關項目(13JZD019)；中央高校基本科研業務費專項資金項目(310811153007)

楊斌(1984-)，男，陜西洛南人，講師，法學博士。

D632.1

A

1671-6248(2015)03-0052-06