行政單位的內(nèi)部控制信息化建設(shè)研究
——以N 督察局為例

欽垚飛 劉一 中國地質(zhì)調(diào)查局南京地質(zhì)調(diào)查中心

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人們的生活和工作發(fā)生了巨大的變化。信息化改變著行政單位的工作管理方式。行政單位的內(nèi)部控制也因信息化變得高效。文章首先介紹了內(nèi)部控制信息化的概念，詳細闡述了內(nèi)部控制信息化的積極作用，揭示了內(nèi)部控制信息化存在問題并提出了相應(yīng)解決措施，以期推動行政單位的管理發(fā)展。

一、內(nèi)部控制的概述

（一）內(nèi)部控制的核心要素

內(nèi)部控制的核心要素有五點：其一，內(nèi)部環(huán)境要素。內(nèi)部環(huán)境要素是行政單位完成內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)，其包含了治理結(jié)構(gòu)、基層設(shè)計、權(quán)責(zé)分配等，通過內(nèi)部環(huán)境，可以確保單位能夠在工作中對整個資金和制度體系實現(xiàn)良好的控制。其二，風(fēng)險評估要素。風(fēng)險評估可以確保行政單位及時、系統(tǒng)地分析日常活動中的相關(guān)風(fēng)險目標(biāo)，以保障活動目標(biāo)與內(nèi)部控制能夠就相關(guān)風(fēng)險制定合理對策。其三，控制活動要素。控制活動是根據(jù)單位的整體風(fēng)險評估結(jié)果，采取相應(yīng)的控制機制。將整個風(fēng)險控制結(jié)果控制在可接受且合理的范圍內(nèi)，以確保整個風(fēng)險控制體系能夠達成相關(guān)要求。其四，信息溝通要素。通過信息與溝通的方案以及方法，準(zhǔn)確、精準(zhǔn)地收集與傳遞相關(guān)信息。其五，內(nèi)部監(jiān)督要素。內(nèi)部監(jiān)督可以確保行政單位對內(nèi)部控制體系的建立和實施，確保行政單位認知內(nèi)部控制體系的有效性，可以幫助行政單位發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，并進行改進。

（二）內(nèi)部控制的基本結(jié)構(gòu)

在整個基本結(jié)構(gòu)中，其包含事前防范、事中控制、事后監(jiān)督。在基本結(jié)構(gòu)中，對于整個控制環(huán)境、系統(tǒng)、程序三方面進行認定。其中，在事前防范中，單位可以建立一系列嚴(yán)格的規(guī)章制度，以保障內(nèi)部控制的整個結(jié)構(gòu)能夠符合相關(guān)的規(guī)定要求，并執(zhí)行資金管理的制度。在整個單位的管理過程中，其資金運作需要明確各部門的管理特性，以保障各部門能夠各司其職，建立財務(wù)控制。通過多樣性的舉措，促使財務(wù)和職能能夠有效分離，考慮整個職務(wù)以及相互分離的制衡需求，形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。此外，單位亦需要建立嚴(yán)格的審批制度，完成授權(quán)，以減少不必要的開支。明確審批人員對于整個資金業(yè)務(wù)的授權(quán)，實現(xiàn)權(quán)限管理。針對審批人員而言，包含程序以及相關(guān)責(zé)任體系的控制，使整個資金業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍符合單位需求，單位內(nèi)建立嚴(yán)格的審批手續(xù)。而在事中控制中，其必須保障整個資金的完全性、安全性、合理性以及效益性，根據(jù)事中控制原則，對整個范圍內(nèi)部的現(xiàn)金、銀行存款、其他貨幣資金等實現(xiàn)事中控制，以保證能夠符合單位的發(fā)展需求。在事后監(jiān)督中，資金通過集中管理，除事前防范外，資金的事后監(jiān)督亦是必不可缺的環(huán)節(jié)。在每個會計期間或每項重大活動完成后，其內(nèi)部審計的監(jiān)督部門都必須按照合理、有效的監(jiān)督程序，保障其審計各項經(jīng)濟活動以及業(yè)務(wù)能夠發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的漏洞和缺陷環(huán)節(jié)。各職能部門將本部門在會計期間或該項經(jīng)濟活動后的資金變動情況及時、精準(zhǔn)地反饋至管理部門，發(fā)現(xiàn)資金的籌集以及需求量是否一致。根據(jù)整個資金的結(jié)構(gòu)、比例等，完成預(yù)算，確保單位的日常支出能根據(jù)計劃或預(yù)算進行合理安排。事后監(jiān)督全面保障了資金管理的適當(dāng)性以及科學(xué)性。

二、行政單位內(nèi)部控制信息化存在問題

（一）信息化建設(shè)重視程度不足

內(nèi)部控制信息化建設(shè)重視程度不足主要體現(xiàn)在內(nèi)部控制制度的設(shè)置和管理層態(tài)度方面。（1）內(nèi)部控制信息化的建設(shè)基礎(chǔ)是健全規(guī)范的內(nèi)部控制制度，然而，當(dāng)前部分行政單位內(nèi)部控制存在內(nèi)部控制意識薄弱、管理制度不規(guī)范、內(nèi)部控制覆蓋不完整、監(jiān)督考核不到位等情況。基礎(chǔ)不好，地動山搖，這些情況嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制信息化建設(shè)的最后成果。（2）管理層對信息化建設(shè)重視程度不足。部分行政單位內(nèi)部控制體系建設(shè)較晚，領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制信息化建設(shè)認識不深，不愿投入較多精力在信息化建設(shè)。此外，內(nèi)部控制信息化建設(shè)少與經(jīng)濟效益和政績等指標(biāo)關(guān)聯(lián)，從而變成為了應(yīng)付檢查而形式化，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

（二）信息化必要條件不足

（1）內(nèi)部控制信息化資金不足。由于大多數(shù)行政單位的資金來源主要依賴于財政撥款，而財政部對經(jīng)費的管控日益嚴(yán)格，但內(nèi)部控制信息化建設(shè)動輒幾十萬甚至上百萬，部分行政單位內(nèi)部控制信息化的建設(shè)需求也因經(jīng)費不足，難以進行。（2）專業(yè)人員缺乏。行政單位的內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作主要依靠財務(wù)部門開展，缺乏專門的內(nèi)控部門。財務(wù)部門人員大多擅長會計核算工作，對內(nèi)部控制管理的了解不多，易重會計核算，輕內(nèi)控管理。同時，當(dāng)前單位的內(nèi)控人員的專業(yè)素養(yǎng)也參差不齊，其中部分人員對單位內(nèi)控制度和信息化的了解不足以應(yīng)付內(nèi)部控制信息化的建設(shè)和維護。

（三）存在信息孤島

行政單位的內(nèi)部管理中部分業(yè)務(wù)存在信息化，比如財務(wù)、采購等系統(tǒng)的使用，但各系統(tǒng)間相互獨立，數(shù)據(jù)信息只在部門內(nèi)傳遞，難以在部門間共享。部分系統(tǒng)存在內(nèi)容重合，也增加了內(nèi)控人員工作負擔(dān)。此外，業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)無法有效銜接，對內(nèi)部控制的有效實施產(chǎn)生影響。信息孤島現(xiàn)象不僅存在單位內(nèi)的部門間，還存在上下級單位間。由于部分行政單位是多層級分布的，上下級單位的信息溝通存在較高的成本，從而導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)的分割，影響了內(nèi)部控制的有效性。

（四）內(nèi)部控制信息化認知不足

在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)搭建好之后，存在系統(tǒng)設(shè)置與實際內(nèi)控需求不匹配的問題。這主要是對內(nèi)部控制信息化認知不足所造成的。比如一些流程在建設(shè)好后不符合使用需求，需要做相關(guān)調(diào)整變動。此外，存在一些系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置與實際業(yè)務(wù)不匹配的問題。比如單位人員不了解報表公式的設(shè)置，系統(tǒng)設(shè)置公式與實際計算處理有出入，對此得出錯誤數(shù)據(jù)試圖通過后臺修正。行政單位還缺乏維護系統(tǒng)的經(jīng)驗。雖然內(nèi)控信息系統(tǒng)建成后，承建公司在運維期內(nèi)會針對系統(tǒng)使用中的問題提出解答，但承建公司并不只為一家服務(wù)，所以，會存在問題經(jīng)歷較長時間才能解決的情況，導(dǎo)致系統(tǒng)操作失誤引發(fā)的業(yè)務(wù)難以推進、財務(wù)數(shù)據(jù)處理不當(dāng)?shù)那闆r會持續(xù)，從而影響部門間溝通和工作效率。最后，由于對承建公司運維的依賴，一些常見簡單的操作問題也是不斷涌現(xiàn)。

三、優(yōu)化措施分析

（一）Z 內(nèi)控管理信息系統(tǒng)應(yīng)用

Z 內(nèi)控管理軟件就是基于國家有關(guān)要求（財政部有關(guān)全面推廣行政單位內(nèi)部控制管理規(guī)范建設(shè)、國資委有關(guān)加強國有企業(yè)內(nèi)部控制管理）加強內(nèi)部管理，控制違法違規(guī)風(fēng)險而開發(fā)的一整套先進管理軟件。Z 內(nèi)控管理軟件的基本原理就是把國家各種相關(guān)專業(yè)的政策法規(guī)轉(zhuǎn)換成剛性的規(guī)則，結(jié)合單位的管理實際，內(nèi)嵌到管理軟件中，使用單位僅需按照預(yù)設(shè)的流程規(guī)范進行業(yè)務(wù)辦理、審批等，就可以達到防范各種相關(guān)風(fēng)險的目的。

Z 內(nèi)控管理軟件目前的主要功能及模塊包括預(yù)算管理、支出管理、采購管理、合同管理、基建項目管理、資產(chǎn)管理等，系統(tǒng)完全基于行政單位及事業(yè)單位的日常辦公習(xí)慣，通過流程驅(qū)動模式進行業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)，同時在每一個業(yè)務(wù)節(jié)點均根據(jù)單位實際情況內(nèi)置審批要素，明確每一個業(yè)務(wù)審批節(jié)點的審批責(zé)任，徹底分清責(zé)任、理順流程、防范單位風(fēng)險。

Z 內(nèi)控管理軟件還可以與社會各種相關(guān)信息資源庫相銜接，智能化地為單位的各種管理決策提供輔助參考，如商品采購價格、供應(yīng)商征信情況等。

（二）推動完善直接成本標(biāo)準(zhǔn)化和間接費用定額化

一是對于直接成本，是可與具體業(yè)務(wù)活動對象直接捆綁的各類經(jīng)費需求。全面預(yù)算的變革，本質(zhì)上就是立足行政單位公共部門屬性，聚焦主業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體體現(xiàn)。因此，對于經(jīng)常性業(yè)務(wù)支出，應(yīng)充分挖掘規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及工作量的內(nèi)在規(guī)律，固化支出依據(jù)，細化測算標(biāo)準(zhǔn)，力求有依據(jù)、有審核、有量化。對于非經(jīng)常性項目，應(yīng)充分拆分成標(biāo)準(zhǔn)化項目，力求可排序、可整合、可調(diào)節(jié)。二是對于間接費用，是無法直接對象化的費用開支，與一般行政性支出基本重合。在定位上受到“過緊日子”、壓縮一般行政性支出等剛性政策約束，在標(biāo)準(zhǔn)上有行政單位定員定額與實物定額標(biāo)準(zhǔn)的前瞻引領(lǐng)，在目標(biāo)上是政府會計制度改革后考評各級行政單位機構(gòu)運行成本的靶向重點。因此，逐步推進機構(gòu)運行費定額化是大勢所趨。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行分析考核和結(jié)果應(yīng)用

一是強化預(yù)算執(zhí)行事中監(jiān)管。結(jié)合月度事業(yè)報表編報，整合預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控分析功能，完善差異預(yù)警與分析研判，突出強化中期預(yù)算調(diào)整調(diào)劑的剛性約束。二是加強決算數(shù)據(jù)分析運用。結(jié)合目標(biāo)績效考核、財務(wù)報告編制工作，鞏固決算報表分析的基礎(chǔ)功能，緊盯各項業(yè)務(wù)經(jīng)費執(zhí)行調(diào)整和目標(biāo)績效完成情況，為考核決策提供有力支撐。三是綜合結(jié)果應(yīng)用。將各類財務(wù)分析結(jié)果與預(yù)算資金分配、項目庫優(yōu)先排序、崗位績效考核、干部管理監(jiān)督等有機結(jié)合，發(fā)揮整體功能和協(xié)同效應(yīng)。

（四）將內(nèi)控制度植入信息化建設(shè)各環(huán)節(jié)

首先要對內(nèi)控制度進行梳理和流程再造，使各項制度有機連接起來形成完整的內(nèi)部控制體系，然后植入信息化建設(shè)的各個環(huán)節(jié)。利用信息化手段，完善財務(wù)管理流程，通過制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化的手段實現(xiàn)單位業(yè)務(wù)的運行順暢，實現(xiàn)流程制衡。對重點領(lǐng)域、重點部門、重點崗位的重點環(huán)節(jié)采用手工控制與自動控制、預(yù)防性控制與檢查性控制相結(jié)合等多種風(fēng)險控制方法，形成以崗位為點、以流程為線、以制度為面的財務(wù)風(fēng)險防控機制，將風(fēng)險控制在可接受的范圍之內(nèi)，降低信息化風(fēng)險發(fā)生概率。在優(yōu)化各項業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)打通財務(wù)信息系統(tǒng)和資產(chǎn)、合同、審計、采購、預(yù)算、紀(jì)檢監(jiān)督等系統(tǒng)之間的壁壘，并將內(nèi)控風(fēng)險和廉政風(fēng)險預(yù)警信息植入各業(yè)務(wù)信息化流程中，改變各自搭臺、分頭唱戲的局面，實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)、財務(wù)與廉政風(fēng)險防范等方面的數(shù)據(jù)和信息一體化，并借助業(yè)務(wù)與財務(wù)、財務(wù)與廉政風(fēng)險防控等流程信息化控制，實現(xiàn)各領(lǐng)域、各崗位、各環(huán)節(jié)自動記錄留痕，自動分析并提示預(yù)警信息，減少人為操縱，有效避免徇私舞弊，提升制度的執(zhí)行力，實現(xiàn)管理約束由機控代替人控。建立健全單位財務(wù)信息化安全防護體系，制定內(nèi)部控制規(guī)程，規(guī)范操作流程，對財務(wù)信息化的安全性、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性等明確分工，加強對用戶登錄的身份認證和安全管理，對信息數(shù)據(jù)分類管理，防止網(wǎng)絡(luò)攻擊，形成信息化安全機制。

（五）強化內(nèi)部審計監(jiān)督

對于行政單位內(nèi)部審計缺乏規(guī)范性的情況，管理人員需要在強化內(nèi)部審計的同時，對現(xiàn)有人員的職責(zé)進行科學(xué)劃分，實現(xiàn)不相容職務(wù)的有效分離。通過不相容職務(wù)分離，可以防止人員職權(quán)交叉問題出現(xiàn)，減少財務(wù)風(fēng)險。所以，行政單位在內(nèi)部控制過程中，應(yīng)加強內(nèi)部審計監(jiān)督，強化審計人員職責(zé)意識，對行政單位內(nèi)部控制過程進行追蹤和管理，及時找出存在的問題并處理。行政單位需要成立獨立的內(nèi)部審計部門，做到審計部門與財務(wù)部門的有效分離，保證審計工作的獨立性。行政單位應(yīng)全面推行事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查監(jiān)督管理模式，以事前、事中監(jiān)督管理為主，以事后檢查為輔，對財政資金從事前、事中、事后管理方面進行規(guī)劃和評審，形成全過程管理模式，注重預(yù)防。通過采用現(xiàn)代化管理模式，利用網(wǎng)絡(luò)資源，在計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)下實施動態(tài)監(jiān)控。

（六）單位層面內(nèi)部控制情況

1.完善組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)。調(diào)整并完善局內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，局主要負責(zé)同志任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，分管財務(wù)工作。局領(lǐng)導(dǎo)任副組長，各處室負責(zé)人任成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作小組，辦公室主任任組長，財務(wù)人員及各黨支部紀(jì)檢委員任成員，進一步改進和加強單位內(nèi)部管理。

2.開展內(nèi)部風(fēng)險排查。組織認真梳理了各崗位職責(zé)，繪制業(yè)務(wù)流程圖，參照上級單位的內(nèi)控管理手冊對各項工作各環(huán)節(jié)可能存在的漏洞及短板進行了排查。梳理了督查業(yè)務(wù)類和綜合管理類風(fēng)險點，編制風(fēng)險防控手冊。

3.加強工作機制建設(shè)。一是認真落實民主集中制，執(zhí)行“三重一大”事項集體研究、合法性審查和內(nèi)部會簽相結(jié)合的議事決策機制，制定出臺了“三重一大”事項清單。對所有“三重一大”事項實行集體決策。以“分事行權(quán)，分崗設(shè)權(quán)，分級授權(quán)”為主線，結(jié)合單位實際情況梳理各部門涉及的審批事項，明確各層級審批主體的權(quán)限。二是持續(xù)推進制度的立改廢。對已經(jīng)出臺的各項制度進行全面梳理，按照全面更新、急用先行、逐步推進的原則，加強制度建設(shè)。三是加強信息公開，按季度向全局干部公開局預(yù)算執(zhí)行進度表，發(fā)放一次性住房補貼，應(yīng)休未休年假工資報酬，獎勵金等事項前均安排公示，公示期滿無異議后發(fā)放。

四、結(jié)語

總而言之，我國行政單位在內(nèi)部控制上將會面臨一些問題，給行政單位經(jīng)營發(fā)展帶來一定影響。為了改善這種狀況，行政單位領(lǐng)導(dǎo)需要給予內(nèi)部控制工作高度重視，結(jié)合精細化管理要求，完善內(nèi)部控制體系，優(yōu)化內(nèi)部控制流程，加強內(nèi)部審計監(jiān)督，保證將內(nèi)部控制精細化管理工作落實到位，有效提高行政單位內(nèi)部控制管理水平，完成戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，推動行政單位更好發(fā)展。