以機關負責人名義發收法定公文的弊端及其返正價值

張松祥

摘 要：《黨政機關公文處理工作條例》規定“上級機關負責人直接交辦事項”，下級機關或其負責人，可以向上級機關或其負責人報送公文。此規定文本本身表述矛盾、不合法理，導致衍生的黨政機關法定公文處理規定解釋隨意、實踐多元。取消此規定，可以進一步強化黨政機關法定公文的組織屬性，有利于清晰區分法定公文與非法定公文，并形成不同的處理通道，促進公權監督，使禁止以機關負責人名義發收法定公文上升為組織紀律。

關鍵詞：條例；法定公文；機關負責人；弊端

Abstract ：《Party and government organs document processing regulations》provisions：“Head directly assigned by the superior authority”，Subordinate or its head can submit documents to the superior organ or its head. This rule not only ontology formulated the 《regulations》 exist ambiguity and contradiction，and lead to the interpretation of the legal document processing aspects of the rules in casual， practice multivariate situation。 Cancel this regulation maybe further strengthen the organization of legal document properties， conducive to clearly distinguish between legal documents and general business documents and form the processing of different channels， promote the public power supervision， make the ban in the name of the superior authority to receive legal documents become organizational discipline.

Keywords：Regulations； The legal document； Superior authority； Disadvantages

文書的發收雙方通常存在組織向組織、組織向個人、個人向組織和個人向個人等四種關系。2012年制定頒布的《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）中規定“除上級機關負責人直接交辦事項外，不得以本機關名義向上級機關負責人報送公文，不得以本機關負責人名義向上級機關報送公文”。這個規定，似乎如果是“上級機關負責人直接交辦事項”，就存在下級機關向上級機關個人行文和下級機關個人向上級機關行文的可能。如果允許這兩種可能存在，那么是不是也允許以下級機關個人向上級機關個人行送法定公文呢？筆者以為，《條例》中規定的例外情形，表述過于寬泛且又相互矛盾并違背相關法理。如果不加以撥正，容易使黨政機關公文的行送繞開組織監督，滋生公文腐敗。取消這個規定，對于強化法定公文的組織屬性，明確其適用范圍，強化黨政機關法定公文與非法定公文的區分度，具有特別意義。

這里首先要明確黨政機關法定公文的內涵。何謂黨政機關的法定公文？從字面上解釋，就是相關法律所明文規定黨政機關的公務文書。通常意義上，就是指《條例》中規定的15個文種。因為《條例》是由國務院辦公廳制定、頒布的行政規章，根據《立法法》規定，行政規章是法律體系的一個分支。正因為如此，其所約束的公務文書，從內容形式到最終效果上都具有法定性和強制性。它完全區別于黨政機關的其他公務文書，譬如簡報、計劃、總結等。

1 文本分析：《條例》中例外情形的表述寬泛矛盾且違反法律規定

《條例》中的例外規定，在文本的嚴密性上存在兩個問題：一是“上級機關”如何理解？二是“上級機關負責人”“本級機關負責人”到底是特指主要負責人還是包括一般負責人？他們能否作為法定公文的主體和受體，進而代表黨政機關？

第一個問題的回答本身就比較復雜。其一，黨政機關公文之所以稱之為“黨政機關公文”，發文主體只能是黨政機關。如果發文者是其他機關譬如軍隊、人大、檢察機關等，或者是其他非機關組織譬如企事業單位、人民團體等，都不能稱之為黨政機關公文。《條例》也不能對其他非黨政機關的公文進行約束，否則就有越俎代庖之嫌。因為軍隊、檢察、司法等機關各自都制定有專門的公文規范。其二，那么，作為公文受體的“上級機關”又當如何理解？從《條例》全篇來看，這個“上級機關”包括黨委政府及其組成部門是毫無疑義的。但對于其他地位、級別都比自己高的非黨政機關，譬如行政性事業單位，下級黨政機關是否也將之看成上級機關就成了問題。如果說把這個“上級機關”理解為“直接上級”，那么因為發文主體是“下級黨政機關”，其受體“直接上級”也只能是黨政機關，其他非黨政機關的單位均不能視為“上級機關”。但這與法定公文受體的多元化實際又不相符。譬如說下級黨政機關向比自己級別、地位高的行政性事業單位行文就是常有之事。或許有人說，那種情況就使用平行文種“函”。王銘先生認為“有關部門對請求事項的批復。倘批準部門地位較原請部門為高，且懸殊較大，內容又特別重要，可考慮到批復作答”。[1]如果依王銘先生此說，兩個不是直接隸屬關系的單位，假如真用了批復這個文種，那么對照《條例》中批復的適用范圍，豈不是那個不相隸屬但地位比較高的單位就是上級機關？由此可見，《條例》本身對“上級機關”的界定是含混的。

第二個問題的表述也是顯得比較寬泛。我國《憲法》規定“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制”。這個規定有兩層含義：一是只有行政機關實行首長負責制，而且只有主要負責人才能代表本行政機關。二是實行首長負責制的行政機關只有鎮級及以上一直到中央政府機關和中央政府的組成部門兩種情形。這明確說明：地方政府的組成部門不實行首長負責制，而且即使實行首長負責制的機關，非主要負責人無權代表本機關。譬如《國務院組織法》規定，國務委員“受總理委托”，可以“代表國務院進行外事活動”，意即其他活動副總理、國務委員是不能代表國務院的。而我國黨的機關實行的是集體領導制度，沒有黨的書記就代表黨組織一說。因此，即使允許以機關負責人名義發收法定公文，也只能是實行首長負責制、特定的行政機關主要負責人具有這個資格，而不是黨政機關的所有負責人都具有簽署和處置法定公文的權力。

《條例》中規定的例外情形，從文種適用范圍看，無非是報告和批復兩類。在《條例》規定的15個文種中，《憲法》規定的只有國家主席、國務院總理、國務院各部的部長、縣級及以上人民政府等的首長可以以個人名義簽署發布命令，其他14個文種應該都不允許以個人名義簽署發布。因此，《條例》中的例外情形，實際上就是允許報告、請示這兩個文種也可以以個人名義簽署發布，這本身是相互矛盾，而且是違背法理的。

2 弊端觀照：例外情形使衍生的黨政機關法定公文處理規定解釋隨意、實踐多元

《條例》規定例外情形是“上級機關負責人直接交辦事項”，但到底是哪些事項沒有作出解釋。2012年《條例》頒布實施之后，中央政府所屬部門和地方政府都相繼修訂了具體的實施辦法。這些辦法中，對于“上級機關負責人直接交辦事項”的解釋比較隨意。

《國務院工作規則》中規定為“除國務院領導同志交辦事項和必須直接報送的絕密級事項外，一般不得直接向國務院領導同志個人報送公文”。[2]交通運輸部制定的公文處理辦法中，將上個世紀50年代后期已經取消的“簽報”也納入其中，規定“‘簽報適用于部機關司局向部領導書面匯報工作、請示事項、反映情況、回復詢問、就有關問題提出見解和處理辦法”。[3]教育部的公文處理實施辦法中也有類似規定。從地方政府看，東北某市政府在《關于進一步規范公文處理工作的通知》中，甚至規定如果“市領導有明確指示的”，“各單位、各部門的內設機構、下屬單位和企業等”可以“越級直接向市政府或市政府領導個人報送公文和請示工作”。[4]

本來，從《條例》例外的情形看，以機關負責人名義發收公文的主動權在“上級機關負責人”手里，但不少地方的公文處理規定往往為我所用，規定本級機關發生的“敏感事件、突發事件”等，只允許報送給上級機關分管負責人。這就不能不引發人們對處理此類事件過程中存在瞞、壓、等、糊甚至上下串通的猜想，同時也從一個側面反映了有些黨政機關在處理公務過程中只對人負責、不對事負責和不對上級機關負責的官場陋習。因此，只要允許下級機關向上級負責人行文，就難以避免下級機關挾上級領導之威以令主管部門，或通過領導簽字表態迫使主管部門開“方便之門”的現象。同樣，允許下級機關負責人以個人名義向上級機關或負責人行文，就難免會出現報喜不報憂，對負面事件隱瞞不報或大事說小、小事化了，甚至出現結黨營私、拉幫結派的可能。從黨政機關法定公文處理這個角度看，它違背甚至逃避了正常法定公文的處理程序，干擾了上級機關對文件的正常處理，如果上級負責人之間溝通不暢，容易制造工作矛盾，延誤公務，影響公文處理效率。[5]

3 返正價值：取消以機關負責人名義發收黨政機關法定公文的意義

3.1 利于強化黨政機關法定公文主體、受體的組織屬性。“機關”是集合概念，從邏輯上說，集合概念所具有的屬性，只為該集合體所具有。[6]《條例》約束的15種公文適用范圍，內在地規定文件發收是一個機關對另一個機關，法定公文的主體和受體都具有組織屬性，它不是指某一個具體的人。以《條例》中規約的“請示”這個文種的適用范圍為例，“請示適用于向上級機關請求指示、批準”。實際上就明確了公文受體是“上級機關”，不是指“上級負責人”。前已述及，《條例》中所指的15種公文的發文主體是“黨政機關”，也不是什么“黨政機關負責人”。或許有人說黨政機關知照類法定公文的受體或主送機關應該是個人，不是組織。這其實是一種誤讀，犯了個體概念與集合概念混淆不清的錯誤。以“通告”這個文種為例，它是“適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項”。在一般行文時通常不寫主送機關，但不是說“通告”這個文種就沒有主送機關，而是因為它的主送機關是泛指“一定范圍內的人群”，但絕非指哪一個具體的自然人。所以說，將《條例》例外的情形予以取消，可以充分顯示出黨政機關法定公文主體與受體都姓“公”、都具有“公”的屬性，不至于陷入以個體屬性替代組織屬性的泥沼。

3.2 利于鎖定《條例》15個文種適用范圍，清晰區分黨政機關的法定公文與非法定公文。反對以機關負責人名義發收公文，不是要取消下級機關或其負責人回復上級機關負責人或上級機關的征詢，影響公務處理。而是認為《條例》中的例外情形，即“上級機關負責人直接交辦事項”如果需要回復，可以通過非法定公務文書，以下級機關或下級機關負責人的名義向上級機關或上級機關負責人進行回復。只不過是這些非法定公務文書的文種選用和使用格式都應該有別于《條例》規定的文種和格式。譬如確有上級機關負責人對下級機關或下級機關負責人直接交辦某事，那么此事辦結時，下級機關或下級機關的負責人是可以用“報告類”文書向上級組織或負責人報告情況。但只有以下級機關的名義向上級機關報送的“報告”文種，才可納入法定公文去處理；其余譬如下級機關負責人報上級機關負責人、下級機關負責人報上級機關和下級機關報上級機關負責人等三類情形，都一律歸入黨政機關非法定公務文書處理的范疇。筆者甚至認為，為利于區分，這三種情形可以使用“情況匯報”之類的事務文書名稱，防止與法定的“報告”文種混淆。

另外，黨政機關法定公文是具有“規范體式”，如果后三類情形被認定是法定公文，那就應該采取法定公文的“規范體式”進行標注。譬如《條例》規定，黨政機關法定公文在正文之下必須標注發文機關署名。那么如果將本級機關負責人向上級機關報送的文書視為黨政機關的法定公文的話，那么在標注發文機關署名的時候又該如何處理，要不要加蓋機關的公章？如果標注了本級機關負責人的姓名，再加蓋所在機關的公章，那豈不是滑天下大稽，弄得非常難堪？所以筆者以為，要成為黨政機關的法定公文必須具備以下幾個要件：一是文書涉及內容是公務，二是發文主體是黨政機關，三是公文受體是社會組織，四是文種選用和使用范圍必須符合《條例》規定，五是一般須按照《黨政機關公文格式》規范標注。否則，即使是黨政機關發出的文書，也是非法定公務文書，不能稱之為黨政機關的法定公文。

3.3 利于形成法定公文與非法定公文不同的受理渠道，強化法定公文處理的權威性。如果取消以黨政機關負責人個人名義發收公文，那樣黨政機關的公務文書處理就自然地分為兩個通道：法定公文的擬制和辦理等仍然嚴格按照《條例》規定的相關程序進行。但凡以機關負責人個人名義發收的公務文書，其發送、受理一般堅持“誰發誰負責；送誰誰處理”的原則。當然為避免矛盾，下級機關負責人以個人名義向上級機關匯報工作、反映情況，可以限定為機關的主要負責人。這樣，下級機關以主要負責人名義發送過來需要知曉或批示的文書，如果主送機關是上級機關，原則上就打回原辦機關，要求以機關名義通過法定公文的通道進行報送。如果主送機關是上級機關負責人，那么屬于上級機關負責人職責范圍之內的直接批示，正常履行公務；但如果屬于重要、重大的事項甚至是超越自己分管的職責范圍，上級機關負責人就應通知下級機關通過法定公文的通道進行處理。這樣就能夠保證涉及重大、重要事項文書的處理始終納入法定公文的處理范圍之內，從而維護法定公文在公務處理方面的公知性、權威性和約束力。

3.4 利于強化“經國大事”公權監督，讓禁止以負責人名義發收法定公文上升為組織紀律。黨政機關的法定公文是國家法規所規約的專有公文族群，什么組織在什么情況下可以使用，理所當然應該體現必要的規定性甚至是強制性。譬如擬制就必須“符合黨的理論路線方針政策和國家法律法規”，不得有任何撼搖，否則就有可能犯政治和政策錯誤。譬如前一階段鬧得沸沸揚揚的某市旅游委員會起草、副職簽發公布的《關于適當調整民國文化講解詞的通知》，就被指稱“犯了嚴重的政治錯誤”，一批人受到處理。理由之一就是“重要公文應由主要負責人簽發”。[7]試想一份以組織名義發布的法定公文，尚且因簽發人不是主要負責人就要承擔如此風險。那么一份以機關負責人名義發送的法定公文，其責任又該是何等之重！而這個責任從黨政機關法定公文處理這個角度，本來應該由組織承擔的。另外上所述及，以機關負責人個人名義發收法定公文會帶來諸多的權力運作空間。與其如此，不若釜底抽薪，讓這種“擺在紙面上的公權”運行在陽光和集體決策之下，這樣反而可以增強權力運行的透明度、組織性和公信力。有鑒于此，取消以機關負責人名義發收法定公文，如果能夠成為黨政公務運行中的組織紀律，這對于保護當事人、依法辦文、相互監督和堵塞漏洞，恐怕都有好處。

其實，減少以黨政機關負責人名義發收法定公文，一直是國家公文實踐努力改革的方向。在2001年國務院辦公廳的相關文件中，就直接申明：“國務院已經三令五申，國務院領導同志也多次要求：除國務院領導同志交辦的事項外，各部門不得將需要國務院審批的公文直接報送國務院領導同志個人”。強調“不得以部門內部簽報、白頭信函等形式代替需要國務院審批的公文直接報送國務院領導同志個人”。這里就已經強調：在一般情況下，既不允許下級機關直接向國務院領導“送公文實體”，也不允許下級機關把國務院領導作為主送機關“報公文”，更遑論以下級機關負責人名義向上級機關或其負責人“行送公文”了。因此《條例》允許例外情形存在，到不少黨政機關執行時，這個口子就必然會越撕越大，那么出現國務院已經明確反對、上個世紀50年代末就已取消的“簽報”類文種的回潮，也就不足為怪了。

參考文獻：

[1]王銘.公文選讀[M].沈陽：遼寧大學出版社，2010：454.

[2]國務院關于印發《國務院工作規則》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364572.htm.

[3]交通運輸部公文處理辦法[EB/OL]. http：//www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/guanliguiding/201404/t20140430_1612678.html.

[4]關于進一步規范公文處理工作的通知[EB/OL].http：//www.donggang.gov.cn/mshtml/2014-2/46148.html.

[5]張維功.黨政機關公文行文規則研究[J].蘭臺世界，2012（2）：30-31.

[6]吳家國.普通邏輯原理[M].北京：高等教育出版社，2000：33.

[7]南京問責“民國解說詞調整事件”，市旅游委4人受處分[EB/OL].http：//news.163.com/14/0731/20/A2GQ5DGC00014SEH.html.

（作者單位：江蘇如皋高等師范學校 來稿日期：2015-02-07）