試析黨政公文《條例》與《格式》銜接的嚴密性問題

趙建偉

摘 要：新《條例》與《格式》發布實施以來，學界同仁對《條例》和《格式》進行了較全面的研究探討，一些研究文章中提及并探討了《格式》與《條例》銜接的嚴密性問題，本文擬對這一問題作進一步的分析探討并就教于學界同仁。

關鍵詞：黨政公文；工作條例；公文格式；規則銜接

《黨政機關公文處理工作條例》（下文簡稱《條例》），是推進黨政機關公文處理工作科學化、規范化、制度化的基本政策和原則；作為《條例》的配套規定，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合發布的國家標準《黨政機關公文格式》（下文簡稱《格式》），是推進黨政機關公文格式規范化、標準化的具體實施細則。《條例》與《格式》銜接的嚴密程度直接影響《條例》與《格式》的實施成效。

《條例》與《格式》發布實施以來，學界同仁對《條例》和《格式》進行了較全面的研究探討，一些研究文章中提及并探討了《格式》與《條例》銜接的嚴密性問題，本文擬對這一問題作進一步的分析探討并就教于學界同仁。

1 《格式》與《條例》銜接（配套實施）的合規性和適宜性問題

毋庸置疑，《格式》與《條例》能否嚴密銜接的根本性問題，就是《格式》與《條例》配套實施的合規性和適宜性問題。對于這個問題，有學者提出，“從中國共產黨在國家政治體制中的領導地位角度考慮，作為國家行政機關一個部門的國家質量監督檢驗檢疫總局發布直接規范黨組織公文格式的《黨政機關公文格式》標準不合適”。[1]但筆者認為，《格式》與《條例》配套實施具有高度合規性和充分適宜性。

在筆者看來，前述“國家質量監督檢驗檢疫總局發布直接規范黨組織公文格式的《黨政機關公文格式》標準”這一說法不準確，準確的表述應該是“為配合《黨政機關公文處理工作條例》的貫徹實施，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會接受中共中央辦公廳和國務院辦公廳的指令任務（筆者提出“接受指令任務”這一說法的具體理由見下文“《條例》《格式》在個別環節的銜接上缺乏嚴密性及解決該問題的途徑”中的有關分析論證），制定發布了《黨政機關公文格式》國家標準”。基于這一準確表述，《格式》與《條例》配套實施是完全合乎規則的，是適宜的。

再者，雖然《格式》“是行政機關的單獨行文”而不是黨政聯合行文，[2]但按照《條例》的規定：“屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。”[3]而制定發布《格式》國家標準正是政府機關國家質量監督檢驗檢疫總局職權范圍內的工作，因此，國家質量監督檢驗檢疫總局“單獨行文”發布《格式》合乎《條例》規定，這里“行政機關的單獨行文”并不影響《格式》標準對黨組織公文的適宜性。

另外，盡管此前實施的《中國共產黨機關公文處理條例》（下文簡稱“原條例”）規定的黨的機關公文格式不同于同期實施的國家行政機關公文格式，但原條例規定“公文中漢字和標點符號的用法符合國家發布的標準方案，計量單位和數字用法符合國家主管部門的規定”，[4]而漢字和標點符號用法標準方案、計量單位和數字用法規定都是由國家有關行政機關制定發布的，這就是說，在黨政公文采用不同格式期間，按原條例的規定，國家行政機關制定的有關規則適宜于原條例和黨的機關公文格式。而現行《條例》統一了黨政機關公文格式而且仍明確規定“公文使用的漢字、數字、外文字符、計量單位和標點符號等，按照有關國家標準和規定執行”，[5]顯然，按現行《條例》的規定，與“文字、數字、計量單位和標點符號等用法”規范一樣，國家行政機關制定的《格式》標準適宜于“規范黨組織公文格式”。

綜上所論，《格式》與《條例》配套實施合乎規定，是適宜的。

2 《條例》《格式》在個別環節的銜接上缺乏嚴密性及解決該問題的途徑

盡管《格式》與《條例》配套實施合乎規定、是適宜的，但《格式》與《條例》在個別環節的銜接上存在缺乏嚴密性的問題。為了便于探討解決《格式》與《條例》在個別環節的銜接上缺乏嚴密性問題的途徑，我們就從“公文的送印機關”的釋義說起。

《條例》中明確界定“印發機關和印發日期”是指“公文的送印機關和送印日期”；[6]而作為《條例》的配套規定，《格式》中卻未提及“印發機關”是指“公文的送印機關”。[7]盡管《格式》起草成員徐成華等人對“印發機關”作出了明確的解釋（下文簡稱“徐說”）：“這里的印發機關是指公文的印制主管部門，一般應是各機關的辦公廳（室）或文秘部門。有的發文機關沒有專門的文秘部門，發文機關就是印發機關”，[8]但這樣的解釋在《格式》中并未出現，因此，徐說缺乏足夠的權威性。

從語法語義角度來看，《條例》中的“公文的送印機關”既可理解為“公文的承印機關”，也可理解為“把公文文稿送交承印機關的機關”。正是基于這一語法歧義，徐說并未得到學界同仁的一致認同，有些專家就認為這里的“送印”是“誰送印”，送印者應該是公文的起草、承辦部門，而公文的起草、承辦部門不限于文秘部門，因此發文上不宜把“送印機關”標注為文秘部門。[9]

學界對“公文的送印機關”的不同解讀是這一歧義表述本身導致的必然結果。雖然《條例》與《格式》發布實施以來，黨政機關在其制發的公文正本上“印發機關”標注的正是“公文的印制主管部門”即發文機關的辦公廳（室）或文秘部門，也就是說，黨政機關的文秘人員對“印發機關”的理解與徐說是一致的，徐說是切實可行的，但我們不能因此而否認《條例》與《格式》在這一環節的銜接上不夠嚴密這一事實。

既然徐說的含義明確而單一并且切實可行，那么《格式》中為何沒有采用徐說？采用徐說又能否解決《條例》與《格式》在這一環節的銜接上不夠嚴密的問題呢？解決《條例》與《格式》在個別環節的銜接上缺乏嚴密性問題的途徑又是什么？

筆者認為，《格式》中之所以沒有采用徐說，主要是由于如下兩個原因：其一，《條例》規定：“各級黨政機關辦公廳（室）主管本機關的公文處理工作，并對下級機關的公文處理工作進行業務指導和督促檢查。”“黨委、政府的辦公廳（室）根據本級黨委、政府授權，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。”[10]按照這兩條規定，在省部級黨政機關發布的所有公文中，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的公文的權威性和約束力是最強的，而《條例》在各級黨政機關的公文處理工作中則具有最高的權威性和約束力，與《條例》配套實施的《格式》必須遵守《條例》的約束。雖然《條例》只規定“公文的版式按照《黨政機關公文格式》國家標準執行”[11]而未明確指令由哪些機關制定發布《格式》國家標準，但由于《格式》的發文機關是國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會，所以，從法理上說，從中共中央辦公廳和國務院辦公廳那里承接制定發布《格式》國家標準這一指令性任務并最終制定發布與《條例》配套實施的《格式》國家標準的是國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會。不論是從承接指令性任務這一層面來說，還是從制定與《條例》配套的《格式》規定這一角度來說，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合制發的《格式》都必須遵守《條例》的約束。換而言之，《格式》中不宜針對《條例》中的某一概念、表述作出與《條例》不能形成高度一致的解釋或說明。由于《條例》中“公文的送印機關”這一表述本身包含歧義，所以《格式》不可能對《條例》中的這一表述作出與《條例》形成高度一致的解釋或說明，因此，這里應有的解釋或說明也就只能付之闕如了。

其二，從糾正語法歧義角度來說，即使《格式》中采用了徐說，也不能消除《條例》中“公文的送印機關”這一表述的語法歧義。筆者推測，很可能是由于這個原因，《格式》起草組對這一問題作出了一種靈活處理：《格式》中未對“公文的送印機關”作出明確的解釋或說明，但《格式》起草成員徐成華等人以個人身份在其著作中對“印發機關”作出了的他們解釋，這也可看作是對《格式》中省略相關解釋或說明的一種補救措施。

基于上述分析，筆者認為，既然《條例》中“印發機關”是指“公文的送印機關”這一表述確實有歧義，而與《條例》配套實施的《格式》的發文機關又無法消除這一問題，那么，旨在“推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化、規范化”[12]的《條例》的發文機關就應對這一包含語法歧義的表述予以修改。由此推論，既然《格式》的發文機關不宜對《條例》中存在的歧義表述等個別問題作出與《條例》不能形成高度一致的解釋或說明，那就理應由《條例》的發文機關對現行《條例》中存在的歧義表述等個別問題作出必要的修改，以使《條例》與《格式》的銜接更加嚴密。在筆者看來，這也正是解決《條例》與《格式》在個別環節的銜接上缺乏嚴密性問題的恰當而正確的途徑。

參考文獻：

[1] [2]鄭彥離.黨政機關公文格式標準應改稱通用公文格式標準[J].檔案管理，2012（6）：76～77.

[3] [5] [6] [10] [11] [12] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳. 黨政機關公文處理工作條例（2012-4-16）.

[4] 中共中央辦公廳.中國共產黨機關公文處理條例（1996-5-3）.

[7] 國家質量監督檢驗檢疫總局，國家標準化管理委員會.黨政機關公文格式 （2012-6-29）.

[8] 徐成華，等.GB/T9704-2012《黨政機關公文格式》國家標準應用指南[M].北京：中國質檢出版社，中國標準出版社，2012：57.

[9] 鄭彥離.格式中印發機關和印發日期項目應該取消[J].檔案管理，2013（1）：84～85.

（作者單位：鄭州大學文學院 來稿日期：2015-02-16）