中國城市公共服務客觀績效與公眾滿意度的關系研究

王歡明　諸大建　馬永馳

摘要：當前中國各政府部門和研究機構傾向采用公眾滿意度來評價公共服務績效狀況，但其忽視了公眾滿意度是否能夠有效代表公共服務客觀績效這一本源問題。據此，使用中國37個大城市的公共服務公眾滿意度和客觀績效數據，采用回歸分析法實證檢驗二者的關系，結果表明：公共服務的公共支出總量增加未能提高公眾滿意度水平，與理論預期不符；公共服務客觀績效中的效率與公眾滿意度的正相關關系不顯著，意味著提高效率的政策策略不一定適合于公眾滿意度水平提升；公共服務客觀績效中的效果性與公眾滿意度正相關且顯著，揭示了公共服務公眾滿意度與客觀績效具有內在關聯性。

關鍵詞：城市公共服務；客觀績效；公眾滿意度

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.03.24

中圖分類號：C9162 文獻標識碼：A文章編號：1001-8409（2015）03-0111-04

中國政府機構傾向采用公眾評價公共服務的方式測量服務質量，如行風評議、滿意度排行榜等，使公眾滿意度成為政府績效和公共服務績效的代名詞，其理論預設為公共服務績效的感知、主觀評價與公共服務運作的實際績效是一致的，蘊含方向一致和數量等級一致[1]，即公共服務的數量、質量等客觀績效與公共服務滿意度之間的正相關性。政府官員將公眾滿意度作為績效代名詞，主要源于對政府回應公眾的需求，體現政府的責任性。然而現實情況是對二者的關系認知存在模糊性，對于一些不發達城市，其公共服務客觀績效水平相對于發達城市而言具有一定差距，但公眾對其評價較高，如南昌、南寧等。對于一些發達城市，其公共服務客觀績效狀況相對于不發達城市更加完善，但公眾對其評價不高，如上海、天津等。此外，一些城市還存在其客觀績效水平與公眾對其評價狀況大體一致，如北京、大連、珠海等[2]。不可否認的是，公眾對公共服務滿意度的評價會受個人的社會特征、心理因素等方面影響，但也會受公共服務本身的特質、供給現狀的影響，這就需要對客觀績效與公眾滿意度的內在關系進行再思考，重新審視把公眾滿意度作為績效評價可靠工具的有效性。因而本文提出的研究問題為：公共服務客觀績效的提高是否可以帶來更高的公眾滿意度？如果可以，則前者對后者的作用機理是什么？

1研究述評

公共服務客觀績效與公眾滿意度評價之間的關系目前在公共管理文獻中存在兩種相互對立的觀點，至今仍無明確的定論。一種觀點認為，二者之間關聯性不顯著，即實際服務績效高，不與公眾滿意相對應。認為滿意度主要源于個體對服務的期望與現實感知之間的差距，這種心理認知受到社會特征影響，與公共服務的實際供給結果之間沒有顯著關聯。Stipak[3]對此做了開創性的研究，認為公眾對城市警察服務的較高滿意度與客觀績效之間不是正相關關系，因為市民對公共服務的感知不一定能夠真實反映實際狀況，公眾對公共服務的主觀評價主要源于其收入、鄰里狀況等社會特征因素影響。此后，有大量實證研究表明公共服務客觀績效與公眾滿意度之間不相關性，例如Brown和Coulter[4]以警察服務為例得出滿意度水平與客觀績效關系之間的完全獨立性。而Kelly和 Swindell[5]以警察服務、消防和緊急醫療服務、道路維修服務、公園和休閑服務為例，分析該四項公共服務滿意度與各服務客觀績效的相關性，其中，客觀績效以投入（Input）、效率（Efficiency）和結果（Outcome）三項指標來表示，研究顯示公眾滿意度與部分客觀績效指標之間存在不相關性，但也與其他指標之間存在相關性。

與前述研究結果不同，近期的研究顯示公眾主觀評價公共服務滿意度與客觀績效之間存在顯著的聯系，即公眾滿意度評分能夠代表客觀績效狀況。Van Ryzin等 [6]以紐約市街道環衛服務為例，發現以結果類指標為衡量依據的客觀績效與公眾主觀評價之間存在明確的關系。此外，Charbonneau和Van Ryzin[7]以紐約市的公共教育為例，發現家長對學校的教育滿意度與政府機構對學校教育績效的客觀評價非常接近（客觀評價指標來源于政府對學校的評價報告，側重于對教育結果的衡量，如學生績效得分、學生進步得分等）。因而上述研究結論是公眾對公共服務的滿意度評價可以作為公共服務績效評價指標的一個重要組成部分。這些研究具有共性，即對客觀績效的衡量均以結果類指標為基礎，而沒有包含投入和產出類指標。

總的來說，關于公共服務客觀績效與公眾滿意度評價的研究總結為如下兩點：（1）目前國外關于二者關系的實證研究很豐富，但仍存在爭論，并且缺少基于中國的實證研究證據[8]，因為當前中國眾多城市政策決策者對公眾滿意度相當重視，作為評價政府績效的有力工具，這就有必要研究中國情景條件下公共服務的客觀績效與公眾滿意度評價之間的相關關系；（2）目前部分文獻雖然能夠證明二者存在一定程度的正相關性，但是二者如何相關，即公共服務客觀績效如何促使公眾滿意度提高的機理尚缺乏研究。

2理論闡述與研究假設

公共服務客觀績效與公眾滿意度之間的匹配關系研究可以從公共服務績效評價相關理論來窺探，具體而言，可從公共服務績效評價指標體系的構建來探究。歐美國家在政府績效評估中開發了眾多評價體系，如1970年美國國際開發署開發的邏輯框架法模型（LFA），LFA由條件、投入、產出、結果、環境影響等關系組成，能夠有效地評估公共工程的績效，隨后出現了眾多改進型評估模型。在此基礎上，1993年美國頒布的《政府績效與結果法案》（GPRA），主要采用產出和效果兩類指標來進行政府績效評價，雖然該評價方法的適用范圍比較廣泛，但其評價內容過于狹窄，無法衡量公共服務的質量、滿意度等價值追求。為此，美國聯邦政府責任總署于1997年在LFA基礎上進行了改進，采用投入、能力、產出、結果、效率和成本效益以及生產力七項指標來衡量績效。在英國，自1998年工黨政府提出公共服務協議（PSA）以來，其充分考慮公共服務的支出與績效，以結果為主的指標成為公共服務主要考評目標。

綜上所述，可將公共服務績效評價指標劃分為兩類，即3E模型（經濟Economy-效率Efficiency-效益Effectiveness）和IOO模型（投入Input-產出Output-結果Outcome）。Boyne[9]認為，在3E模型中經濟指標即成本指標會帶來很大爭議，而效率和效益指標則是公共服務績效所必須強調的。IOO指標雖然比3E指標包括的范圍更廣，但缺少對公眾偏好等民主指標的關注。因此Boyne重新建立了一套完整的評價體系，考評公共服務的產出、效率、結果、回應性和民主五大維度。國內相關研究是在上述兩個評價模型基礎上分析公共服務績效，如陳昌盛、蔡躍洲[10]設立了投入、產出和效果三大指標。侯惠勤等[11]在評價基本公共服務績效時，采用客觀公共服務績效與主觀滿意度相結合方式，根據客觀績效和滿意度兩者權重的設置測評出績效綜合水平。綜上所述，各政府機構和學者通常使用的LFA模型和IOO模型可歸結為公共服務績效指標關系圖（如圖1）。圖1公共服務客觀績效與公眾滿意度的關系從圖1可看出，公共服務客觀績效主要采用投入類、效率類和效果類指標來衡量，以測量公共服務在一定資源條件下其投入、產出和結果之間的關系，以客觀評價公共服務的實際績效；公共服務的公眾感知主要采用主觀評價來反映，其直接受服務的投入、產出和結果帶來的影響，該影響的直接體現就是公眾是否滿意。據此提出以下假設：

H1：公眾滿意度與客觀績效正相關，高水平客觀績效能提高公眾滿意度。

由于公眾對公共服務結果的感知，因而相對于投入、產出指標而言，結果指標與公眾滿意度的聯系更為緊密，因此在假設H1基礎上進一步提出假設：

H2：效果類指標與公眾滿意度的關系比投入類、效率類與公眾滿意度的關系更為緊密。

3研究變量與數據來源

31因變量公眾滿意度

公眾滿意度源于顧客滿意度調查。目前，部分研究機構對中國一些大城市公共服務滿意度進行了大樣本調查，如《小康》雜志社聯合清華大學媒介調查研究室發布的城市“政府公共服務滿意度調查”；由新加坡南洋理工大學等推出的“連氏中國城市公共服務質量指數”。但這些研究并沒有公布具體城市及各項公共服務的滿意度數據，并且其城市數量有限。

本文城市公共服務滿意度數據來源于侯惠勤等主編的《公共服務藍皮書——中國城市基本公共服務力評價（2011～2012）》，其對全國38個城市的公共服務主觀滿意度進行調查，2012年共發放問卷27000份，回收有效問卷25115份。從2010年開始，每年公開出版《公共服務藍皮書》，具有一定的社會影響力和可信度，本文選取2012年出版的數據來衡量公共服務滿意度。

由于中國提供的公共服務還難以像歐美高福利國家那樣高標準，因此公共服務績效評價更應強調基本公共服務，主要包括教育、醫療、社會保障、環境保護等領域，而未涉及文化和休閑等高級公共服務領域[12]。本文選擇基礎教育、民政服務、基本醫療衛生服務、城市環境服務進行研究，各類公共服務滿意度數據統計分析如表1（由于拉薩市客觀服務績效相關統計數據的缺失，本文將其剔除，因而共37個城市樣本）。

表1公眾滿意度指標描述

滿意度NMinMaxMeanStd.Deviation基礎教育374943679356193848民政服務375382663459213629醫療衛生375809698564062966城市環境3751387796092593732自變量客觀績效

根據圖1可知，公共服務客觀績效由投入類、效率類和效果類指標組成。

投入類指標：通常采用財政資金投入來衡量，例如各類公共服務的“財政投入占GDP的比重”指標，體現的是各類公共服務財政投入在總量上所帶來的產出和效果。此外，增加各類公共服務的“人均財政投入”作為投入類指標，因為在實際生活中公眾所享受到的財政投入并不是平均的。

效率類指標：效率可以解釋為產出與投入之比，關注點是單位成本或政府生產率[13]。本文選取“每千小學生擁有小學數”、“每萬人口公辦老年福利機構數”、“每萬人口醫院擁有數”和“人均綠地面積”，分別代表基礎教育、民政服務、基本醫療衛生、城市環境四類公共服務的效率類指標。

效果類指標：效果是反映公共服務的投入和產出是否達到預期目標。本文選取“學齡兒童凈入學率”、“最低生活保障指數”、“圍產兒死亡率”（該指標屬于反向指標，在研究中求倒數使其正向化）和“空氣質量適宜指數”，分別代表基礎教育、民政服務、基本醫療衛生、城市環境四類公共服務的效率類指標。

上述指標數據選擇為2010年，即客觀績效指標數據滯后期為2年。數據來源于各省市統計年鑒（見表2）。為了使各指標之間具有可比性，本文通過無量綱化對其進行標準化取值（取Z值）。參照已有研究，為避免權重設置不當導致估計偏誤，對各類公共服務指標采用等權重加總方式處理[12]。首先將四個領域公共服務客觀績效指標取Z值，然后采用等權重對各領域公共服務的投入類、效率類和效果類指標分別加總平均，得到城市公共服務客觀績效的投入類、效率類和效果類三大類指標。

表2客觀績效指標描述

NMinMaxMeanStd.

首先，將四類公共服務的滿意度進行標準化處理，求出其平均滿意度作為因變量；其次，分別對投入類、效率類和效果類自變量進行標準化處理，求出其平均數；最后，采用普通最小二乘法回歸分析因變量與自變量之間的關系（如表3）。

表3公共服務公眾滿意度與客觀績效的關系

因變量

公共服務平均滿意度模型1 模型2 模型3 模型4 財政投入占-0315GDP的比重（2003）人均財政投入0341**〖3〗（0159）平均效率0097〖4〗（3198）平均效果0290*〖5〗（2494）注：括號內為標準誤差，*、**、***分別表示參數在10%、5%、1%顯著性水平下顯著異于0

（1）投入與公眾滿意度的關系。從表3模型1可知，“財政投入占GDP的比重”與滿意度之間關系不顯著，表明當前財政投入并未能提高公眾滿意度，財政投入政策并未起到效果。而將模型1中的自變量變為“人均財政投入”，則其與滿意度之間顯現出正相關且關系顯著，理論上表明投入的增加可以提升滿意度。從模型1和模型2的對比來看，有三方面的發現與啟示：第一，理論上預期財政資金的投入能夠提高公眾滿意度水平，但現實結果是其沒有帶來應有的效果；第二，表明公共服務投入的均等化是非常有必要的，需要增加人均財政投入而非預算支出總投入；第三，表明需要優化公共支出結構，改變單純依賴提高公共支出水平的傳統策略，對于不同城市和區域，落后地區應該投入更多的公共支出，使人均公共服務支出在總量上有所提高，對于同一城市不同階層而言，需要合理分配公共財政資源，使資金向弱勢群體傾斜。

（2）效率與滿意度的關系。從表3模型3可知，當前中國城市公共服務的效率與滿意度之間關系不顯著，但是可以明確的是二者是正向相關關系。一方面，這在一定程度上證明對于提高效率的政策策略不一定能夠提高公眾滿意度水平[14]；另一方面，由于效率是產出與投入之比，反映的是公共服務生產過程和生產結構，表明公共服務生產過程中的結構配置與公眾滿意度是相關的，該生產過程和結構的優化配置目的在于降低單位服務所耗費的財政資源，因而需要降低公共服務的行政成本支出以提高公眾滿意度水平。

（3）效果與滿意度的關系。從表3模型4可知，當前中國城市公共服務的效果改善能夠提高公眾滿意度水平，二者之間存在顯著的正相關關系，主要由于效果是由投入和產出后直接呈現在公眾面前的結果狀態，公眾可以直接接觸和感知，證明效果類指標與公眾滿意度的關系比投入類指標、效率類指標與公眾滿意度之間的關系更緊密。該結果表明，提高公共服務效果是當前中國城市公共服務績效需要重點關注的，效果的提高在一定程度上體現了財政資金投入與效率的作用，因為只有一定的投入和效率的提升才能確保服務效果，也即公共支出的數量和結構變化所帶來的效果提升；同時，其進一步表明政府在供給公共服務中應增加回應性，提高公共服務配置的公平性，滿足公眾的需求，以體現公共服務的效果性。

綜上所述，可以部分支持本文提出的研究假設，即公共服務公眾滿意度與客觀績效部分相關，二者相互聯系的橋梁在于公共服務的效果改善能夠提高公眾滿意度水平，原因在于效果類指標與公眾滿意度的關系比投入類、效率類與公眾滿意度的關系更為緊密。

5結論

第一，當前中國城市公共服務的公共財政支出總量增加未能提高公眾滿意度水平，與理論預期不符。因而政府不能僅提高公共支出總量水平，而應在提高人均公共支出水平、改變公共支出結構方面進行完善。第二，公共服務客觀績效中的效率與公眾滿意度正相關，但統計不顯著。意味著具有提高公共服務效率的政策策略，如私有化等手段不一定能夠帶來公眾滿意度水平提升。而另一方面也表明公共支出的產出與投入相比的結構是與公眾滿意度正相關的，因而完善二者之間的結構有利于提高滿意度水平。第三，公共服務客觀績效中的效果與公眾滿意度正相關且顯著，表明公眾滿意度與客觀績效的關系是通過效果變量來實現的，為提高滿意度水平，可直接通過提高公共服務效果性來實現，包括政府積極回應公眾的需求，以及為公眾提供均等化的服務。這是與之前研究的不同點，因為本文探討了公眾滿意度與客觀績效之間的相關性原理，明確了客觀績效對公眾滿意度的影響過程，得出效果類指標與公眾滿意度之間的聯系比投入類、效率類與公眾滿意度之間聯系更緊密。

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（責任編輯：王惠萍）