檔案違法行為涉刑事犯罪認定、移送問題研究

摘 要：認定檔案違法行為涉刑事犯罪，要弄清楚違法行為與犯罪行為的區別以及涉刑事犯罪的內涵，以《刑法》規定的數額、危害程度和“兩高”、公安部的相關立案標準等為依據；涉刑事檔案行政案件的移送要遵循合法的程序與要求，做到移送去向正確、移送程序合法、移送材料齊全。

關鍵詞：檔案違法案件；涉刑事犯罪；案件認定；案件移送

《檔案法》第24條規定，檔案違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。《檔案執法監督檢查工作暫行規定》第19條和《檔案行政處罰程序暫行規定》第5條規定：檔案違法行為構成犯罪的，由查處機關按照法定程序移交行為發生地的司法機關追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。但在檔案行政執法實踐中，對于哪些違法行為涉及刑事犯罪，如何認定，如何移送以及具體程序有哪些規定等問題，卻沒有具體的規定和案例可供借鑒，本文試圖就上述問題談點看法，以期引起對此問題的關注。

1 檔案違法行為與檔案犯罪行為

檔案違法行為是指違反國家檔案法律、行政法規和行政規章的行為，其外延極為廣泛。而檔案犯罪行為則是指觸犯了刑律，應受刑罰處罰，嚴重侵害國家檔案管理秩序和檔案安全的行為，其外延相對較窄。檔案違法行為與檔案犯罪行為二者的區別：一是對國家檔案管理秩序和檔案安全的侵害程度不同。檔案違法行為情節比較輕微，對國家檔案管理秩序和檔案安全的侵害程度不大，沒有觸犯刑法，只是違反了刑法以外的有關檔案的行政法律、法規和規章；檔案犯罪行為對國家檔案管理秩序和檔案安全的侵害程度大，觸犯了刑法。二是處罰方式不同。檔案犯罪行為對國家檔案管理秩序和檔案安全具有嚴重的危害性，觸犯了刑法，應受刑法的處罰；檔案違法行為對國家檔案管理秩序和檔案安全社會危害性不大，觸犯了除刑法之外的法律，應受行政法規的處罰。三是處罰機關不同。檔案犯罪行為由人民法院依法判處刑罰；檔案違法行為由各級檔案行政機關和法律法規授權的其他行政機關給予行政制裁。檔案違法行為與檔案犯罪行為的聯系：一是二者都是危害國家檔案管理秩序和檔案安全的違法行為，都在不同程度上損害了國家和人民的利益；二是二者都是違反了國家有關檔案的法律、法規，只不過是程度不同而已。綜上可見，檔案違法行為并不一定構成檔案犯罪，檔案犯罪行為必然是檔案違法行為，二者既有聯系又有區別，而根本區別在于違法行為對國家檔案管理秩序和檔案安全的危害性情節和程度不同。

2 檔案行政執法中涉刑事犯罪行為的界定

2.1 對檔案行政執法中涉刑事犯罪行為的理解。檔案行政執法是指縣級以上檔案行政管理機關依照法律、法規、規章規定的職責、權限和程序，對檔案管理相對人和檔案管理事項進行處理并直接影響相對人權利、義務的行為。[1]檔案行政執法的性質是一種行政性行為。按照我國《憲法》及相關法律規定，檔案行政管理機關對于涉及刑事犯罪的行為是無權處理的，應當移交司法機關依法進行刑事處罰。但是，在紛繁的社會生活中，違法行為還存在這樣兩種情況：一是有些檔案違法行為并不直接表現為檔案犯罪，而是表現為一般的違法行為。二是違法行為雖然以一般檔案違法的形式出現，但隱藏著其他種類的犯罪行為。鑒于此，對檔案行政執法中涉刑事犯罪行為的理解應包括兩個方面：

（1）顯性檔案犯罪行為。顯性檔案犯罪行為是指《刑法》中明確規定的檔案犯罪行為。其包括兩個方面：一是既遂檔案犯罪行為。二是結果和情節檔案犯罪行為。既遂犯罪行為是指違法行為直接表現為《刑法》所禁止的犯罪行為，只要實施此行為，就構成犯罪的行為。如，《刑法》第329條第1款規定的搶奪、竊取國家所有檔案的行為，即為既遂犯罪行為，只要實施此行為，就構成檔案犯罪，就應受到《刑法》的刑事處罰，而不能按照檔案行政案件來處理。結果和情節犯罪行為是指違法行為的情節和程度達到了《刑法》所規定的刑事追訴標準，才能認定為犯罪的違法行為。如，《刑法》第329條第2款規定的違反檔案法的規定，擅自出賣、轉讓國家所有的檔案，情節嚴重的違法行為；此類犯罪行為首先表現為一般的檔案違法行為，如果在案件調查中發現其違法行為的情節和程度達到了《刑法》所規定的情節嚴重的刑事追訴標準，則應認定為刑事違法行為。

（2）涉及檔案事務的隱性犯罪行為。對于涉及檔案事務的犯罪行為，目前有狹義和廣義兩種觀點。持狹義檔案犯罪觀點的認為，按照罪由法定原則，檔案行政執法中涉刑事犯罪的具體行為，僅限于《刑法》第329條規定的行為，即搶奪、竊取國家所有的檔案的行為和違反檔案法的規定擅自出賣、轉讓國家所有的檔案，情節嚴重的行為。持廣義檔案犯罪觀點的認為，將檔案犯罪僅限定于《刑法》第329條規定的行為過于狹窄。檔案犯罪應包括《刑法》中所有涉及檔案事務的犯罪行為，即搶奪、竊取國有檔案的行為；擅自出賣、轉讓國有檔案的行為；隱匿、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告的行為；故意損毀文物罪和過失損毀文物的行為；濫用職權的行為；玩忽職守的行為；失職造成珍貴文物損毀、流失的行為和泄露國家秘密的行為。[2]筆者認為，對于檔案犯罪，應嚴格按照罪由法定的原則來確定，這是我國《刑法》所規定的最基本原則。按照刑法罪行歸屬原則，檔案犯罪的實行行為只包括搶奪、竊取、出賣、轉讓4種類型，是選擇性罪名，其他涉及檔案的犯罪則是其他實行行為的犯罪，不構成檔案犯罪。但廣義的檔案犯罪觀點，也為我們理解檔案行政執法中涉刑事犯罪行為的界定提供了借鑒。即其他涉及侵害國家檔案管理秩序和檔案安全的行為雖然不構成檔案犯罪，但構成了《刑法》規定的其他種類的犯罪，仍然是一種應當受到刑事處罰的涉及檔案的犯罪行為。也就是說，檔案行政執法中涉刑事犯罪的犯罪行為，不單單是指純粹的檔案犯罪行為。在理解檔案行政執法中涉刑事犯罪的犯罪行為時，不能僅限于《刑法》所規定的顯性檔案犯罪行為，即《刑法》第329條規定的犯罪行為，也應包括《刑法》規定的涉及檔案事務的隱性犯罪行為，即《刑法》中所有涉及檔案事務的犯罪行為。如，故意銷毀應歸檔的會計材料，直接違反了《檔案法》第10條規定，而《刑法》中并沒有此類行為屬于檔案犯罪的罪種規定。對于情節輕微的，可按行政案件處理。對于情節嚴重的，如果還按行政案件來處理，則有失“過罰相當”的原則。而如果按《刑法》第162條規定（隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，情節嚴重的違法行為）將其移交司法部門來處理，追究其刑事責任，則更能體現“過罰相當”的原則。

2.2 檔案行政執法中涉刑事犯罪實行行為的種類。按照罪由法定原則，檔案行政執法中涉刑事犯罪的實行行為有哪些呢？筆者通過對《檔案法》和《刑法》相關條款的梳理后認為，檔案行政執法中涉刑事犯罪的實行行為主要有以下幾種：

（1）搶奪、竊取國家所有檔案的行為。《刑法》第329條第1款規定的搶奪、竊取國家所有檔案的犯罪行為。

（2）擅自出賣、轉讓國家所有的檔案，情節嚴重的行為。《刑法》第329條第2款規定的擅自出賣、轉讓國家所有的檔案犯罪行為。

（3）擅自銷毀、藏匿會計檔案，情節嚴重的行為。《刑法》第162條規定的藏匿、故意銷毀會計資料的犯罪行為。

（4）涂改、偽造檔案的行為。《刑法》第280條規定的偽造國家公文的犯罪行為。

（5）損毀、丟失屬于國家所有檔案，后果嚴重的行為。《刑法》第397條規定的玩忽職守的犯罪行為。

（6）違反國家規定，對計算機檔案信息管理系統功能、存儲或者傳輸的數據和應用程序進行刪除、修改、增加、干擾，故意制作、傳播計算機病毒等破壞性程序，影響計算機檔案信息管理系統正常運行，后果嚴重的行為。《刑法》第286條規定的破壞計算機信息系統的犯罪行為。

（7）依法應當移交追究刑事責任的檔案行政案件不移交，情節嚴重的行為。《刑法》第402條規定的徇私舞弊不移交刑事案件的犯罪行為。

（8）以暴力、威脅方法阻礙檔案行政管理機關工作人員依法執行職務的行為。《刑法》第277條規定的妨害公務的犯罪行為。

2.3 檔案行政執法中涉刑事犯罪實行行為認定標準。從上面介紹的8種涉及刑事犯罪的實行行為看，除第（1）、第（4）、第（8）種涉刑事犯罪的實行行為為既遂犯罪行為外，其他5種均為“情節嚴重”或者“后果嚴重”時才構成犯罪的情節犯和結果犯。刑法理論上，“情節嚴重”和“后果嚴重”在不同的法條中有不同的作用，一種作用是作為量刑時適用量刑的依據；另一種是對某行為在定性上作為判斷罪與非罪的判斷標準。將其應用到檔案行政執法實踐中，是作為判斷罪與非罪的判斷標準來使用的。“情節嚴重”不是指違法行為特定的某一方面的情節，而是指違法行為的時間、地點、手段、形式以及后果等任何一個方面的情節，是綜合性的。“后果嚴重”則是指違法行為造成的特定結果。[3]那么，在具體的檔案執法實踐中，如何來把握“情節嚴重”和“后果嚴重”呢？筆者認為，應該從以下三個方面來考量：一是看《刑法》中對某一違法行為有無數額的限制性規定。二是根據“兩高”《關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋》以及“高檢”《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件標準的規定》和“高檢”、公安部《關于經濟犯罪案件追訴標準的規定》等規定，看是否達到刑事犯罪的立案標準。三是對某一犯罪違法行為《刑法》中沒有數額要求，“兩高”、公安部的司法解釋、立案標準中也無相關規定的，可參照各級檔案行政管理機關有關檔案違法行為行政處罰自由裁量標準執行。據此，對上述8種檔案違法實行行為是否構成犯罪作如下認定：

（1）搶奪、竊取國家所有的檔案的行為。按照《刑法》第329條規定，此違法實行行為為既遂犯罪行為，只要實施此行為，即為犯罪。

（2）擅自出賣、轉讓國家所有的檔案，情節嚴重的行為。此實行行為的“情節嚴重”，是指行為人擅自出賣、轉讓具有重大價值的國家所有的檔案；行為人多次擅自出賣、轉讓國家所有的檔案；行為人大量擅自出賣、轉讓國家所有的檔案；行為人擅自出賣、轉讓國家所有的檔案給國家、社會或者他人造成重大損失的情形。[4]

（3）擅自銷毀、藏匿會計檔案，情節嚴重的行為。根據“高檢”、公安部《關于經濟犯罪案件追訴標準的規定》，此實行行為的“情節嚴重”，是指行為人隱匿、銷毀的會計資料涉及金額在五十萬元以上的；為逃避依法查處而隱匿、銷毀或者拒不交出會計資料的情形。

（4）涂改、偽造檔案的行為。按照《刑法》第280條規定，此違法實行行為為既遂犯罪行為，只要實施此行為，即為犯罪。

（5）損毀、丟失屬于國家所有檔案，后果嚴重的行為。根據“高檢”《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件標準的規定》（試行），此實行行為的“后果嚴重”是指造成直接經濟損失20萬元以上；嚴重損害國家聲譽或者造成惡劣社會影響；其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。

（6）違反國家規定，對計算機檔案信息管理系統功能、存儲或者傳輸的數據和應用程序進行刪除、修改、增加、干擾，故意制作、傳播計算機病毒等破壞性程序，影響計算機檔案信息管理系統正常運行，后果嚴重的行為。根據“兩高”《關于辦理危害計算機信息系統刑事案件應用法律若干問題的解釋》，這里的“后果嚴重”是指造成10臺以上計算機檔案信息管理系統的主要軟件或者硬件不能正常運行；對20臺以上計算機檔案信息管理系統中存儲、處理或者傳輸的數據進行刪除、修改、增加操作；造成經濟損失1萬元以上；造成為1萬以上用戶提供服務的計算機檔案信息管理系統不能正常運行累計1小時以上；造成其他嚴重后果的情形。

（7）依法應當移交追究刑事責任的檔案行政案件不移交，情節嚴重的行為。根據“高檢”《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件標準的規定》（試行），此實行行為的“情節嚴重”是指對依法可能判處3年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪案件不移交；3次以上不移交犯罪案件，或者一次不移交犯罪案件涉及3名以上犯罪嫌疑人；司法機關發現并提出意見后，無正當理由仍然不予移交；以罰代刑，放縱犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人繼續進行違法犯罪活動；行政執法部門主管領導阻止移交；隱瞞、毀滅證據，偽造材料，改變刑事案件性質；直接負責的主管人員和其他直接責任人員為牟取本單位私利而不移交刑事案件，情節嚴重；其他情節嚴重的情形。

（8）以暴力、威脅方法阻礙檔案行政管理機關工作人員依法執行職務的行為。按照《刑法》第277條規定，此違法實行行為為既遂犯罪行為，只要實施此行為，即為犯罪。但在具體的檔案行政執法實踐中，要注意劃清妨害公務罪與人民群眾抵制國家工作人員違法亂紀行為的界限，劃清妨害公務罪與人民群眾因提出合理要求，或者對政策不理解或者態度生硬而與國家工作人員發生爭吵、圍攻頂撞、糾纏行為的界限。

3 檔案行政執法中涉刑事犯罪案件移送

3.1 檔案行政執法中涉刑事犯罪案件移送機關。根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院第310號令）第3條、第8條規定：行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向當地公安機關移送；玩忽職守、徇私舞弊造成嚴重損失，構成犯罪的，應當移交當地檢察機關處理。具體到本文所述的8種涉刑事犯罪實行行為來說，除第（5）、第（7）種移送檢察機關外，其他6種均應移送當地公安機關處理。

3.2 檔案行政執法中涉刑事犯罪案件移送程序與要求

3.2.1 向公安機關移送案件程序與要求。按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》規定，檔案行政管理機關對涉嫌刑事犯罪的檔案違法行為，應當立即指定2名或者2名以上行政執法人員組成專案組專門負責，核實情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報告，報經本機關正職或者主持工作的負責人審批。檔案行政管理機關正職或者主持工作的負責人應當自接到報告之日起3日內作出批準移送或者不批準移送的決定。決定批準的，應當制作《涉刑事檔案違法行為移送書》，在24小時內向同級公安機關移送；決定不批準的，應當將不予批準的理由記錄在案。公安機關對檔案行政管理機關移送的涉嫌犯罪案件，應當在《涉刑事檔案違法行為移送書》的回執上簽字；其中，不屬于本機關管轄的，應當在24小時內轉送有管轄權的機關，并書面告知檔案行政管理機關。公安機關對所移送的案件進行審查后，認為需要追究刑事責任，依法決定立案的，應當書面通知檔案行政管理機關；認為沒有犯罪事實或者犯罪事實比較輕微，不需要追究刑事責任，依法不予立案的，應當說明理由，并書面通知檔案行政管理機關，相應退回案卷材料。檔案行政管理機關接到公安機關不予立案的通知書后，認為依法應當由公安機關決定立案的，可以自接到不予立案通知書之日起3日內，提請作出不予立案決定的公安機關復議，也可以建議人民檢察院依法進行立案監督。作出不予立案決定的公安機關應當自收到檔案行政管理機關提請復議的文件之日起3日內作出立案或者不予立案的決定，并書面通知檔案行政管理機關。檔案行政管理機關對公安機關不予立案的復議決定仍有異議的，應當自收到復議決定通知書之日起3日內建議人民檢察院依法進行立案監督。

3.2.2 向檢察機關移送案件程序與要求。限于篇幅，不再介紹，可參照向公安機關移送案件程序與要求辦理。

3.3 移送案件材料要求。檔案行政管理機關移送涉刑事犯罪的檔案違法案件時，移送材料主要包括以下幾個方面：（1）《涉刑事檔案違法行為移送書》；（2）《涉嫌犯罪案件情況的調查報告》；（3）《涉案物品清單》；（4）有關檢驗報告或者鑒定結論；（5）其他有關涉嫌犯罪的材料。

3.4 移送案件時間。對檔案行政執法中涉刑事犯罪案件的具體移交時間，檔案法律、法規和規章的規定并不具體。如，《檔案法》第24條規定，檔案違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。《檔案執法監督檢查工作暫行規定》第19條第2款規定，確認違反檔案法規行為構成犯罪的，由查處機關按法定程序移交發生違法行為地的司法機關追究其刑事責任。《檔案行政處罰程序暫行規定》第5條規定：檔案違法行為構成犯罪的，檔案行政管理機關必須將案件移送司法機關追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。從上述這些規定看，都是原則性的，并沒有具體指出在檔案行政執法的哪個環節移交案件。因此，筆者認為，在具體的檔案行政執法實踐中，對檔案行政執法中涉刑事犯罪案件的具體移交時間，應綜合考慮每個個體涉刑事犯罪案件的類型、具體情況以及檔案行政管理機關、司法機關在案件調查中各自的優勢，作出分別處理。對于本文2.2檔案涉刑事犯罪類型中所述的檔案既遂犯罪案件，鑒于案件性質《刑法》中已明確定性，不存在對違法行為性質的定性問題，檔案行政管理機關應當考慮司法機關在刑事偵查、案件調查中的業務優勢，在案件立案后，及時將案件移送司法機關調查處理。緊急情況時，也可以在接到報案后直接移交司法機關調查立案。對于本文2.2檔案涉刑事犯罪類型中所述的“情節或者后果”犯罪案件，因為存在對違法行為性質的定性問題，檔案行政管理機關應當考慮自身在檔案行政、業務管理中的優勢，積極開展案件調查、鑒定和定性工作，在案件調查、定性后，認為構成犯罪的，按法定程序及時移送司法機關追究刑事責任。對于按檔案法律、法規和規章應當給予行政處罰的案件，也可以按照檔案法律、法規和規章的規定，在給予檔案行政處罰后按法定程序移送司法機關追究刑事責任。

4 結束語

認定檔案違法行為涉刑事犯罪，要弄清楚違法行為與犯罪行為的區別以及涉刑事犯罪的內涵，以《刑法》規定的數額、危害程度和“兩高”、公安部的相關立案標準等為依據；涉刑事檔案行政案件的移送要遵循合法的程序與要求，做到移送去向正確、移送程序合法、移送材料齊全。認定檔案違法行為涉刑事犯罪，既是檔案行政執法理論問題，也是檔案行政執法面臨的實踐問題。從目前見諸報刊的檔案違法案例看，雖然還沒有檔案行政管理機關移送案件的案例，但從案例反映的違法事實看，一些應當認定為涉刑事犯罪的檔案違法行為卻沒有進行客觀的認定，存在著“過重罰輕”、“以罰代刑”問題，應當引起各級檔案行政管理機關的重視。

參考文獻：

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[3]論刑法中的情節嚴重.www.docin.com/p–471936000.2012-08-31.

[4]羅翔.檔案犯罪的種類、對象和主體[J].檔案時空， 2006（2）：29～30.

（作者單位：許昌縣檔案局 來稿日期：2015-02-03）