依法治國的精義在于依法治權

臧乃康

〔摘要〕一個國家有效的社會控制和治理，是通過公共組織實現的。代表公民權利行使的社會團體應當以維護公民權益為已任，任何組織和個人必須在憲法和法律規定的范圍內活動，要按照法定的權限和程序行使手中的權力，改變依靠人治來管理經濟、社會和文化事務的習慣做法。法治是治國理政的基本方略和基本方式，法治的前提是公權力受到規范和約束，依法治國以依法治權為邏輯起點，在依法治權中實現依法治國，就是要依照憲法和法律規范、約束權力，讓權力在法治的框架內運行。

〔關鍵詞〕依法治國;法治;公共安全;依憲治國;執政黨;依法執政

〔中圖分類號〕D921.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）02-0076-04

法治是治國理政的基本方略和基本方式，法治的前提是公權力受到規范和約束。“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為?！薄?〕 十八屆四中全會所體現的核心的思想，就是在推進依法治國、建設法治中國的歷史進程中，要依照憲法和法律規范約束權力，讓權力在法治的框架內運行。

一、依法治國以依法治權為邏輯起點

無論是在傳統社會還是現代社會、民主社會還是專制社會，官員實際擁有的權力總要大于一般民眾。因此，依法治國的邏輯起點應在于依法治權，即要用憲法和法律來限制、約束、監督公共權力，黨和政府的權力的行使受到憲法和法律的嚴格規制。法治要求治權所依據的法律，一定是能夠被人們“普遍服從”的和具有“善德品質”的良法?！?〕在我國，權力是依人民意志，為維護公共利益，促進公平正義，增進人民福祉而設置的。掌握和行使權力的組織或官員如果將公權力蛻變為牟取個人私利或小集團利益的手段，必將給社會、國家造成極大危害。

法治和人治是由國家權力與法的力量對比決定的。若國家權力大于法的權力，則是人治，反之則為法治。與人治相比，法治是迄今為止人類社會最好的，也是最文明治國方式。人治建立在小農經濟的基礎上，經濟文化落后、社會交往稀疏、權利意識缺失、宿命論占上風是人治形成的溫床。古希臘的柏拉圖和中國的孔子主張人治，他們認為人治比法治更有效、更靈活，但是問題在于擔當人治主體要么是“哲學王”，要么是“圣賢”，這在世俗社會的治理中是靠不住的。鄧小平說“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力改變而改變” 〔3〕。

判斷依法治國是否得到實現至少具備兩個要件：一是確立憲法和法律在國家政治生活中的最高權威，執政黨和政府必須在憲法和法律框架內活動;二是憲法規定的公民基本權利通過立法具體化得到實現和“落地”。當前，建設社會主義法治國家，必須調整法律和權力之間的關系。

一是，依法治權是實現依法治國首要政治維度。少數領導干部把依法治國片面地歸結為“用法律去管理國家、管理人民”，其實質是缺乏對法律的尊重和敬畏。法治區別于人治的關鍵，并不在于老百姓是否守法，更重要的是掌握公共權力者其權力授予和行使是否合法。

美國政治家托馬斯·杰弗遜認為，“構成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權力的源泉”，除了人民外不存在任何“權力的寶庫”〔4〕。然而，這種理論所面臨的困境是，當人們交付出權利集于一人或組織形成國家權力后，如何保證權力的使用能代表委托者或授予者的意志，特別是當統治者濫權時，他們怎樣才能及時有效控制和約束。人們把法的力量作為解決這一問題的鑰匙，即依靠憲法和法律達到制約立法和執法過程中的權力目的。

對官員和公權的限制與對公民權利的保護是一個問題的兩個方面。沒有對前者的限制，就不可能有對公民權利的保障;反之，如果不能很好地保障公民權利，亦無法有效限制公權。憲法就是限制國家權力的根本法，國家權力一旦被束縛住，公民的權力和權利將擺脫任意被踐踏、被剝奪的危險狀態。憲法的原則和法條，反映的是社會的基本共識。“在革命成功有了民主事實后之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法?！薄?〕從中國的情況看，執政黨領導人民制定憲法，即通過憲法和人民就社會治理的基本問題達成共識，在這一意義上，憲法應是一項社會契約，是執政黨對人民的一個承諾。依憲治權、依法治權是依憲治國、依法治國的題中應有之義，就是將預先的承諾兌現，將憲法已經規定的公民基本權利，通過具體的立法和執法來實現。

政治安全是治國體系的重要組織部分，不僅涉及國家整體，還包括國家的政治制度、政治體系、意識形態等。所以，必須運用法治思維、法治方式、法治手段處理敏感問題，加強對公權力的監督和治理，維護公共安全，化解矛盾沖突、促進和諧穩定，不斷提升政治安全的法治化水平。

二是，依法治國的政治價值在于限制公權保護私權。從西方法治文明發展看，法治最初起源于對王權的約束。其后，從君權神授到人民主權的發展過程中，法治在規范公權過程中的作用明顯。憲法的共性是制約公共權力，英國學者威廉·韋德認為，法治的實質是防止濫用自由裁量權的一整套規則，由此引申出，法律必須平等地對待政府和公民〔6〕 。

中國封建時代的法被稱為王法，流行“刑不上大夫，禮不下庶人”法治理念，法律只管老百姓。公民中可能產生違法現象，但這并不能根本動搖國家治理的法治基礎。由于權力能支配社會資源，能從根本上動搖法治根基的主要是掌握公共權力的官員。習近平說，“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”〔7〕把依法治國界定為依憲治國，旨在明確執政、行政中要依照憲法維護公民權利，這也是依法治國的政治價值所在。

中國社會轉型中權力行為的隨意化，不僅損害了社會公共利益，而且還侵蝕了公民合法權益。因此，對國家治理中的權力行為依法約束、依法監督、依法制約，改變權力管理的思路是依法治國的重要舉措。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出的，“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用?！薄?〕

在規范公權和保護私權中達成平衡，對既維護政治穩定又保持社會活力，具有重要意義。過于強大的公權體系難以有效地進行社會治理;私權過度膨脹和公權超限控制也不利于國家控制和政治穩定。通過保障私權來實現規范公權，通過法治讓公民依法享有私權，會為規范公權提供明晰的作用邊界。

二、在依法治權中實現依法治國

依國治國的精義在于“依法治權”，即用法律來管住權力。要通過全面深化改革，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

一是，堅持憲法和法律至上。任何組織和個人必須在憲法和法律規定的范圍內活動，因為憲法和法律是至高無上的。要按照法定的權限和程序行使手中的權力，改變依靠人治來管理經濟、社會和文化事務的習慣做法。

黨的權力來自于人民和憲法，而憲法又是黨的意愿法律化的表述。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現，集中表達了黨的路線、方針和政策，體現和反映了人民的意志和利益。因此，堅持依法治國，維護憲法和法律權威，就是堅持和維護黨的領導權威、黨的執政地位?！皯椃ㄅc國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。”〔9〕各地“權力清單”的做法必須建立在法治基礎上，而不應由政府自己給自己授權。依法治權能保證政府公正合法地行使公權力，防止和扼制其濫用權力和腐敗。

憲法規范具有最高性的特點，在社會生活中具有最高價值的準則，這意味著憲法是調整社會生活的最高依據，是民意的最高體現?！皯椃樯?、黨章為本。以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一，確保各級黨組織和黨員在憲法范圍內活動”〔10〕。

堅持憲法和法律至上，必須依法保障國家政治安全，消除危害政治機體的腐敗、冗員、官僚主義等問題，處理好體制轉軌時期出現的各種社會問題，規范政治行為，維護政治秩序，最大程度地減少危害政治安全的因素。

二是，堅持依法執政和依法行政。依法執政是黨的執政方式和執政理念;依法行政是政府活動的基本方式和基本原則。要實現依法執政，必須強調行政機關依法行政，依法行政是依法執政的實現方式或實現途徑。依法行政又是依法執政的保障，公務員能否率先垂范依法行政，直接決定著我們依法執政能否實現。

執政黨的法律地位，通常由各國憲法、法律或者其他方式予以規定或承認。德國為了防止政黨危害民主秩序和法治，在1967年專門制定了《政黨法》，旨在規范、約束、明確政黨組織、活動、經費、法律責任等?！安徽摵畏N政體，只要它在努力尋求建立起它的合法性，那么它就要關注于建立對自己的權力進行限制的機制”?！?1〕由中國共產黨的執政地位、領導角色、核心作用所決定，依法治國必須堅定不移地堅持共產黨的領導，保證其始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。沒有依憲執政，就不會有真正的依憲治國;沒有依法執政，就不會能真正依法治國。執政黨的權力如果不受制約、限制和監督，導致腐敗是必然的。

哈耶克認為“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況下，會怎樣使用它的強制權力和根據對此了解計劃它的任務。”〔12〕不言而喻，法治的實質是防止濫用自由裁量權的一整套規則。依法行政的目的不僅在于對政府行政機關的行政行為進行規范，防止濫用權力，更在于保障公民的權利，維護公民的權益，以實現公法的價值追求。

習近平同志強調把執政黨在國家政治生活、經濟生活和社會生活中的角色與樹立憲法權威、依法行政、公正司法、法治國家結合起來，使得依法執政全面地融入依法治國的系統之中，充分體現了憲法價值和法治國家的意義。

三是，把“權力關進制度的籠子”。堅持依法治國，必須匡定權力范圍，厘清權力邊界，因為任何權力都是有規定、限度、邊界的。權力一旦沒有節制，法律一旦不能觸及，就會有損法律的威嚴，破壞社會秩序和風尚。

實現依法治權是實現依法治國的關鍵。如果不能有效規范和約束公權力的行使，沒有對權力運行失范的有效懲治，那么官員以權亂法的行為就不會消失，社會“信權不信法”的觀念就不會泯滅。只有明晰權力的邊界，把權力關進制度的籠子，才能確保權力的規范運行。

要保證權力始終沿著正確的軌道正常運行，有效防止權力的蛻變和濫用，就必須加強對權力運行全過程的監督，包括對權力的授予、行使和運行結果等環節的監督。實行憲法政治的國家在法律層面來限制國家權力：一是限制國家權力的行使方式和范圍，明確權力界限;二是將國家權力按照一定標準劃分，并合理配置給不同的國家機關，進行分權制衡。

四是，切實保障公民的憲法權利。列寧說，憲法是“一張寫著人民權利的紙”〔13〕。法律之源是為權利，公民權利（人民主權）決定法制，法制繼而決定法治，法治保護人民權利。法治國家的目的在于保障公民權利，沒有憲法和法律對公共權力的制約，就沒有公民權利的堅實保障，也就沒有公民尊嚴的有序舒展。法律只有切實保障了公民權利，公民才能通過法定形式參政議政，管理國家和社會事務。

憲法是對公民權利的正當宣示，即意味著對傳統“人治”權力的限制。在現代法治國家，要關注國家權力的有限操作性和公民權利的有限妨害性。憲法之所以被稱為國家的根本大法，在于對公民存在價值合法而正當的肯定，對國家機關無限權利的否定，承載著實現公民天賦權利的法治精神。公民權利是社會成員的個體自主和自由在法律上的反映，享有權利是社會成員實現個體自主和自由的具體表現。立憲正是為了明確界定國家權力運行的范圍和力度，從而賦予公民直接參與國家管理的大部分領域的權利，以及公民在授予國家權力時所保留的自然權利不被侵犯。

一個國家有效的社會控制和治理，是通過公共組織實現的。代表公民權利行使的社會團體應當以維護公民權益為己任。當然，這并不是說建立政治性的社會團體（組織）才能保障公民權利的建設與發展，民事結社類似于孟德斯鳩所說的社會中介力量，對社會權利起到了社會制衡作用。

〔參考文獻〕

〔1〕〔8〕“中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”輔導讀本〔M〕.北京：人民出版社，2014.7，19.

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〔3〕 鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2014.146.

〔4〕 西方法律思想史資料選編〔C〕.北京：北京大學出版社，1983.353，373.

〔5〕 毛澤東選集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.735.

〔6〕 〔英〕威廉·韋德.行政法〔M〕.徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997.28.

〔7〕〔9〕〔10〕 十八大以來重要文獻選編（上）〔Z〕.北京：中央文獻出版社，2014.90，87，480.

〔11〕〔法〕讓-馬克·夸克.合法性與政治〔M〕.佟心平等譯，中央編譯局出版社，2002.52.

〔12〕〔英〕哈耶克.通往奴役之路〔M〕.王明毅等譯，北京：中國社會科學出版社，1997.73.

〔13〕列寧全集：第12卷〔M〕.北京：人民出版社，1987.50.

【責任編輯：朱鳳霞】