食品召回倒逼追溯體系建設

羅燕

《食品召回管理辦法》（以下簡稱《辦法》）近期頒布，將于今年9月1日起正式實施。新法頒布后，引起普遍關注，有人認為是為食品安全加了一道防線，但也有人對新法的施行并不樂觀。

“我國建立食品召回制度的時間并不晚，但多年來存在著召回程序不夠明確，召回義務不夠清晰，溯源體系碎片化，召回主體不夠具體，召回產品的處置方式模糊等問題，最后導致食品召回制度陷入召而不回甚至不召不回的尷尬境地。”中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬告訴《民生周刊》記者。

老問題有沒有在新法中得到解決？新加的這道食品安全防線是否牢固？對此，《民生周刊》記者進行了采訪。

尷尬的召回

“我現在喝的這瓶可樂，如果真出了什么問題，怎么召回？”滿頭大汗的姜勇剛打完籃球，順手在旁邊的小賣部買了一瓶可樂。

在路旁的小賣部買飲料，對姜勇剛來說是很自然的事情。即便去超市，他也不一定會留購物小票。食品召回，在他看來是很不現實的。

中國青年報社會調查中心針對“食品安全召回制度”進行的一項調查顯示，在2013名受訪者中，56.6%的人最關心的問題是“哪些問題食品會被召回”，56.3%的人最關心“問題食品24小時內召回能否實現”，54.5%的人最關心“企業是否會主動召回問題產品”。

從調查結果來看，人們對于食品召回制度究竟能否落實，信任度普遍不高。

2007年《食品召回管理規定》出臺后，食品召回的實施并不順利。

北京一位代理過食品案件的律師告訴《民生周刊》記者，由于相關的法律威懾力不夠，問題食品的召回在實際執行中難度很大，很多企業以各種方式回避召回或者拖延召回。

2011年，三全等食品企業在被媒體曝光監管部門檢出部分產品含金黃色葡萄球菌后，才召回問題產品。而這份“召回令”距離問題產品檢出，已經有幾個月的時間。

2012年4月17日，媒體曝光可口可樂山西飲料公司因管道改造，致使消毒用的含氯水混入該公司在2月4日至8日生產的12萬箱可口可樂中。

可口可樂公司此后承認操作失誤，用最新出廠的產品為客戶和消費者換回此期間的產品，但相關負責人堅稱這一舉措是“換貨”而不是“召回”。

而即便是實施了召回，問題食品也可能遭遇回流。

2008年，大量三鹿奶粉被召回。但2009年以來，我國不少地方陸續查處了多起使用2008年未被銷毀的問題奶粉做原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等。

“問題奶粉召回后，銷毀成本也很高。很多企業采用了整體打包給第三方處理，比如用于做飼料。但這個很難保證，難免會出現問題奶粉換包裝銷售。”乳業專家王丁棉向《民生周刊》記者透露。他認為，問題食品召回后最終的處理怎么管得住，在召回中非常重要。

召回新政

事實上，食品召回管理制度的相關修訂工作早就啟動了。

2011年5月，國家質檢總局發布《食品召回管理規定（修訂稿）》并公開征求意見。但在征求意見結束后，關于后續修訂工作沒有消息。2014年8月6日，國家食品藥品監督管理總局發布《食品召回和停止經營監督管理辦法（征求意見稿）》，將“召回制度”的修訂再次提上議事日程。今年3月11日，《食品召回管理辦法》正式發布。

同濟大學法學院教授孫效敏認為，相對于2007年的《食品召回管理規定》，新法最大的進步表現在兩個方面：一是擴大了召回主體的范圍，既包括食品生產企業，也包括食品經營企業;二是加強了被召回食品的后續監管，防止被召回食品再次流入市場。

“在2007年質檢總局發布的《食品召回管理規定》中，召回主體僅限于食品生產者，不包括食品批發零售企業。事實上食品批發零售企業也可能由于儲存不當導致食品召回。”孫效敏說。

而這一修訂也讓食品召回的規定與《食品安全法》的相關條款實現一致。

沃爾瑪中國公司公關部門人士向《民生周刊》記者透露，關于食品召回，沃爾瑪的相關部門一直都在持續地和政府部門保持溝通反饋意見和建議。作為重要的食品生產經營企業，2014年以來，沃爾瑪已將年度食品安全投入增至3倍，2013～2015年近3年累計投入超3億元。目前，沃爾瑪正在積極推廣“14天內鮮食商品100%無條件退款”服務。

劉鵬分析，相比2007年的版本而言，《辦法》帶有比較強的《食品安全法》的特點。主要在于強化了食品安全危害調查與風險評估在食品召回中的功能，強調了食品企業地方政府的召回責任，區分出三個召回等級，突出了食藥監局的監督管理職責等。

《辦法》對于召回的規定更為具體。

劉鵬注意到，《辦法》的召回中不再要求遞交階段性進展報告，但規定了召回完成時限。根據《辦法》，一級召回應當在知悉食品安全風險后24小時內啟動，并在10個工作日內完成;二級召回應在48小時內啟動，在20個工作日內完成;三級召回應在72小時內啟動，在30個工作日內完成。

“這在一定程度上會推進食品召回從紙面走向落地。”劉鵬說。

倒逼食品追溯體系

很多業內人士依然對食品召回表示憂慮。在采訪中，多次被提及的是我國的食品追溯體系尚不完善。

“從國際來看，高質量的食品溯源體系往往是食品召回制度建立的前提條件。目前我國的食品溯源體系總體存在缺乏且非常碎片化的問題，必然會影響到食品召回。”劉鵬表示。

美國、英國、德國、澳大利亞等發達國家有效的食品召回都建立在較完善的追溯系統的基礎上。產品的生產商、進口商、批發商、分銷商用各種手段建立及時的完整的產品記錄，讓食品召回有據可憑。比如，德國要求企業為每一種食品建立“身份說明”，在全國建立起了完整的食品追蹤機制。

“由于食品溯源制度、食品標準體系建設等還處于起步階段，導致我國食品召回制度雖然在召回等級、召回方式等方面實現了與國際接軌，但實施的效果還不盡如人意。”中國農業大學食品科學與營養工程學院院長羅云波說。

只有建立食品的追溯體系，才能夠真正實現食品的“來源可查，去向可追”。在這個基礎之上，問題食品才能得到及時的召回。而“可追溯”這個前提條件的缺乏，則會讓食品召回制度的建立如同沙上筑塔。

據《民生周刊》記者了解，近年來，商務部在北京、上海等城市開展了肉類蔬菜流通追溯體系建設的試點，不少大型企業也開始建立追溯系統。比如中糧集團自2009年開始建設食品安全管理系統，到目前已經實現肉類、紅酒、乳品的可追溯。伊利集團、澳優乳業、飛鶴乳業等奶企也投入上千萬資金進行了產品追溯系統的建設。

“雖然我們嘗試了很多辦法，但產品到了銷售渠道還是很難控制，很多下游的批發商、零售商不愿意按要求做產品的記錄。”一位在奶企負責追溯系統建設的工作人員告訴《民生周刊》記者。

在追溯系統的建設方面，大中企業尚且步履艱難，小型企業的狀況更是堪憂。而據中國農業科學院技術轉移中心主任蔡輝益介紹，我國約有45萬家食品生產加工企業，其中10人以上規模的企業約7萬家，有生產許可證的企業約12萬家，有2億多家農戶提供食品原材料，5萬多家企業從事食品零售。一旦產品出現問題，小型企業的召回將更難實現，監管也更加困難。

“在溯源體系尚不健全的情況下，召回制度在目前這個階段的象征意義大于實質意義，但也絕非毫無意義，畢竟這樣一種召回制度，在食品安全事故爆發之后一定程度上可以倒逼一些企業建立健全自己的溯源體系，并在可能的范圍內盡量減少不合格食品的危害范圍和程度。”劉鵬說。

孫效敏也認同這種倒逼作用，“如果食品經營企業不能提供上游企業，不僅必須承擔召回責任，而且還要承擔召回費用。”

監管配套待完善

“召回是一項時效性和技術性較強的工作，在召回的實際操作中情況可能相當復雜。”上海市食品藥品監督管理局的李潔曾撰文表示。

她認為，有必要在法規框架的基礎上進一步制定操作手冊，對于召回的啟動、召回的風險評估、召回的分級、召回的層面、召回的程序、召回的效果審核、召回的信息公布等作出細化的操作性規定，使召回管理人員對召回過程中的具體情況能夠及時作出相應的判斷和處理。

很多國家在法律規定之外建立了詳細的操作指南。比如，加拿大針對生產商、進口商、分銷商、零售商，分別建立了《食品召回指南》。

距離《辦法》實施還有近5個月的時間，新法能否落地，對于監管部門來說是個不小的挑戰。劉鵬認為，眼前當務之急是界定清楚食品安全召回的具體承擔部門，并及時落實人、財、物等相關食品召回制度的資源。“監管部門，尤其是縣級監管部門，應該對食品召回加以研究，逐步落實，并調整好機構隊伍。”

《辦法》將召回的監管部門級別從省級降到了縣級，這也是食品召回監管的重要變化。

劉鵬表示，這有利于召回行為和責任的精細化界定，使召回行為變得更加可行，但也需要通過建設全國統一食品安全信息網絡、加強縣級食藥部門的召回能力建設、明確對縣級食藥部門召回履職的責任界定以及強化縣級食藥部門對企業召回不力的處罰監督權等方式來加以具體落實。