生態文明建設是一個系統工程

丁金光　歐斌

[摘 要]生態文明建設需要多管齊下，逐步推進。我們要高度認識生態文明建設的重大意義，樹立建設美麗中國是中國夢的重要內容的理念。在生態文明建設過程中，我們還要注重生態文明制度建設，加強生態文明宣傳教育，大力開展環境外交。

[關鍵詞]生態文明建設；制度化；宣傳教育；環境外交

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2015）01-0067-06

[作者簡介]丁金光（1960—），男，山西河津人，法學博士，青島大學法學院國際關系系教授，主要從事國際關系、國際環境外交研究；歐 斌（1966—），男，重慶人，法學博士，青島大學法學院國際關系系教授，主要從事國際政治研究。（山東青島 266071）

[基金項目]青島大學“習近平系列講話學習研究中心”專項課題的階段性成果。

Abstract： Eco-civilization construction requires a multi-pronged approach and a step-by-step boost. We should highly recognize the significance of eco-civilization construction and set up the idea that construction of beautiful China is an important content of the Chinese dream. In the process of eco-civilization construction， we should also pay attention to the system construction of eco-civilization， strengthen the education of eco-civilization and develop environmental diplomacy.

Key words： eco-civilization construction；institutionalization；publicity and education；environmental diplomacy

習近平同志就我國生態文明建設問題發表了一系列講話，全面、深刻地闡明了生態文明建設的重大意義以及怎樣建設生態文明等問題，為建設美麗中國指明了前進的方向。

一、建設美麗中國是中國夢的重要內容

習近平同志在致生態文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信中說：“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”①習近平同志的這一論斷是對中國夢理論的豐富和細化，有助于人們對中國夢的全面理解。建設美麗中國，就必須大力加強生態文明建設。

習近平同志強調：“要清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性。”②“兩個清醒認識”切中要害，發人深思。我們既要金山銀山，也要綠水青山；既要追求GDP的增長，也要堅持可持續發展。如果沒有生態文明的完善，就不可能建成美麗中國，中國夢的實現也無從談起。改革開放以來，隨著經濟持續快速發展，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國集中出現，環境與發展的矛盾比較突出。生態環境脆弱、環境容量不足成為我國生態環境的特點。三十多年來，我國生態環境保護工作取得了舉世矚目的成就，但不可否認仍然存在著一些嚴重的問題，如環境污染沒有得到根治，霧霾天氣接連不斷，生態空間和生活空間偏小，溫室氣體的排放總量過大，生態系統退化，資源短缺，等等，需要我們進一步加強生態文明建設。黨的十七大首次將生態文明寫入黨的全國代表大會報告，這標志著黨的生態文明建設理論的提出和初步形成。黨的十七屆四中全會從戰略高度對生態文明建設進行定位，強調生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設同為實現全面建設小康社會奮斗目標的戰略任務，同為中國特色社會主義建設事業的有機組成部分。黨的十七屆五中全會從國際形勢的新變化和國內經濟社會發展的新要求出發，進一步豐富和完善了生態文明建設理論的內涵。黨的十八大提出加快建立生態文明制度。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），站在中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，對生態文明建設作了科學的頂層設計和制度安排，是生態文明建設進程中新的里程碑。

習近平同志描繪了美麗中國的圖景。他指出，要“為子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產生活環境”。①美麗中國的目標就是要實現人與自然二者的和諧相處，實現經濟發展、社會進步與環境保護三者的相輔相成。具體來講，在經濟發展的基礎上不斷提高人們的生活質量，做到產業生態化、消費綠色化、資源持續化、環境美麗化，使人們呼吸新鮮的空氣，吃到安全的食品，喝上清潔的水，欣賞到美麗的景色，住上舒適的房屋，用上放心的物品。

因此，我們首先要從理念上認識到生態文明建設的重大意義，唯有如此才能增強建設生態文明的自覺性。

二、用制度保護生態環境

十八屆三中全會《決定》提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，用制度保護生態環境；并在第十四部分對加快生態文明制度建設作出安排部署，將十八大提出的生態文明制度建設戰略落到了實處。《決定》作出的生態文明制度建設的頂層設計，體現了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲等特點，涉及環境保護從頭到尾全過程。源頭嚴防，就是再也不能走先污染后治理的老路；過程嚴管，就是要堅決防止過程失控，制定實施最嚴格的過程監管制度；后果嚴懲，就是要嚴格落實環境保護責任，建立生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任，讓環境違法者付出沉痛代價。

健全自然資源資產產權制度和用途管制制度是生態文明建設制度層面的重大突破。習近平同志指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。”②針對這一問題，《決定》提出健全國家自然資源資產管理體制的總思路：按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。健全自然資源資產的產權制度，正是為了使自然資源具有明確的“主人”，由其獲得使用這些資源的利益，同時也承擔起保護資源的責任。自然資源必須要有償利用，充分體現自然資源的價值并防止了開采者濫采濫用，浪費破壞自然資源。我國在稀土資源的開采方面有許多慘痛的教訓。稀土資源和一些稀少資源的開采必須要有嚴格的產權制度，沒有產權證的單位一律不準從事資源的開采和利用。健全自然資源用途管制制度意味著，有些自然資源雖然屬于某些主體，但不能隨意使用，必須服從國家規定，如耕地紅線制度等。自然保護區也應納入用途管制制度，因為不管自然保護區歸誰管理，國家法規都規定不能在核心區內進行開發和建設活動。

《決定》首次提出要劃定生態保護紅線。我國生態資源豐富，但由于不合理的開發導致生態環境破壞嚴重，野生動植物種類和數量急劇下降，生態安全形勢十分嚴峻。“十一五”期間，環境保護部門通過實施“三區推進”（即自然保護區、重要生態功能保護區和生態脆弱區）的生態保護戰略，為改善生態脆弱區的生態環境提供了政策保障。在此基礎上，十八屆三中全會進一步提出要劃定生態保護紅線。生態保護紅線是指最基本的生態環境保護要求，是維護一定生態環境質量所必須堅持的防護底線，一般包括特定地理區域紅線、自然資源使用上限、污染物排放總量上限等。紅線就是高壓線，不能觸及，更不能越雷池一步，否則就要受到懲罰。《決定》指出，要堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。要建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。通過劃定生態紅線，可以進一步優化生態安全格局，增強我國經濟社會可持續發展生態支持能力，保障國家安全。

《決定》提出了完善生態文明考核評價機制建設，即改變唯GDP的觀念，增加生態文明在考核評價中的權重，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

《決定》還明確提出實行生態補償制度，這對于大力推進生態文明建設具有重要意義。十八大報告特別提出建立反映市場供求和資源稀缺程度，體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。三中全會再次強調該項問題，表明了我們黨要從制度上根本調整經濟發展與環境保護關系的決心。生態補償機制的著眼點，是調整生態保護者與生態受益者、生態破壞者與生態建設者之間的利益關系，調動各方面保護生態環境的主動性、積極性。在許多能源的開發實踐中，為了滿足東部經濟地區的能源需求，能源資源豐富的西部地區加緊開采，對環境和當地的群眾生活和身體健康造成很大的影響和破壞。因此，經濟發達的地區要補償環境優先的區域，東部地區應該幫助西部地區的發展。有了生態補償制度，全國的經濟才能夠平穩地、綜合地和均衡地發展。在氣候變化的問題上，經濟發達地區要在資金和技術上援助經濟欠發展的地區。能源稅、燃油稅和碳稅的征收，有助于補償化石燃料利用對環境的破壞，保證石油供應安全和降低CO2排放。

三中全會提出的一個重大理論觀點是使市場在資源配置中起決定性作用，對市場作用的強調也同樣體現在生態文明制度建設中。過去，我們更多的管理辦法是采用行政手段，遇到排放污染就采用罰款或者關掉的行政措施，其效果并不理想。《決定》中就生態文明建設提到了不少市場化的手段，包括：發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理，等等。碳排放權、排污權等交易制度是西方國家在探索環境問題市場化解決機制的過程中確立的一項法律制度。作為一項政府社會管理的改革，國內這些交易試點應該更加大膽、勇敢地推進，使其真正地進入資源權益的市場化運營。

總之，十八屆三中全會關于生態文明制度建設的頂層設計對于進一步加強生態環境保護具有重要意義，必將極大地推動我國生態文明建設的進程。

三、加強生態文明宣傳教育

習近平同志指出：“要加強生態文明宣傳教育，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，營造愛護生態環境的良好風氣。”①這一重要論述強調了生態文明宣傳教育的重要性和緊迫性。

建設生態文明，宣傳教育為本。多年來，我國生態文明建設工作取得了舉世矚目的成就，但不可否認仍然存在著一些嚴重的問題。這些問題的出現固然有多方面的原因，但生態文明宣傳教育方面的缺失不可忽視。只有加強生態文明宣傳教育，使全民樹立節約意識、環保意識、生態意識，使生態文明理念深入人心，人們才會自覺踐行生態文明。

節約意識就是要使人們認識到地球上資源的有限性，它不是取之不盡用之不竭的。資源是人類賴以生存的基礎。隨著人口的不斷增長，尤其是人為的浪費，資源短缺日益嚴重，如石油緊張、生物多樣性損失、糧食短缺、礦物減少、淡水缺乏、水體污染等問題，直接威脅到人類的生存，甚至會導致人與人、國家與國家間的沖突或戰爭的爆發。通過宣傳教育，使人們養成節約一滴油、一滴水、一粒糧食、一度電、一棵樹的良好習慣。

環保意識就是要使人們認識到環境保護與經濟發展、社會發展之間的協調關系。由于人們片面追求經濟的增長率、忽視環境保護而導致的環境災難歷歷在目，觸目驚心。如氣候變暖、臭氧層出現空洞、酸雨普降、土地荒漠化、海洋污染等，給人類的生命和財產帶來不可估量的損失。歷史上那種先污染、后治理的發展老路難以為繼，必須走可持續發展的道路。通過宣傳教育，使人們牢固樹立保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的理念。

生態意識就是要使人們認識到人與自然是一個和諧統一的整體。因為片面強調人類中心主義，崇尚征服自然、人定勝天的觀念，人類為此付出了沉重的代價。人類依靠先進的生產力，向自然界發起了無限制的進攻，以掠奪式的開發拼命向自然界索取，又無節制地向自然界大量排放各種廢棄物污染環境。在改造自然的過程中，人類既為自己創造了福祉，也埋下了禍根。通過宣傳教育，使人們充分理解人與自然之間的相互影響、相互作用、相互制約關系，形成尊重自然，熱愛自然，人與自然和諧發展的生態價值觀。

我國的生態文明宣傳教育（環境教育）開端于20世紀70年代，四十多年來，隨著宣傳教育不斷深入發展，取得了明顯成效。黨和國家一直重視生態文明宣傳教育，逐步形成了較為完備的宣傳教育體系，建立健全了宣傳教育機構；生態文明宣傳教育形式豐富多彩，如設立了環境保護獎項等等。但也存在一些問題，主要表現在：有的部門生態文明宣傳教育機構不健全，經費落實不到位，能力建設相對薄弱；有的地方生態文明宣傳教育工作不規范、不系統，尚未形成部門配合、合力推進的局面；有的學校對生態文明宣傳教育重視不夠，宣傳教育課程流于形式。概而言之，一些部門或地方尚未形成自覺、積極地開展生態文明宣傳教育的良好氛圍，呈現出宣傳教育“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現狀，存在著地區嚴重失衡、城鄉巨大差異等問題。這些問題的癥結主要在于生態文明宣傳教育法規制度不健全。

據統計，目前美國、日本、韓國、巴西、菲律賓等發達國家和發展中國家，相繼制定并完善了環境教育法律和制度。這些國家的作法具有以下共同的特點：設置了環境教育機構，各機構職責明確、相互協作，突顯政府在推進環境教育方面的主導地位，規定了環境教育的內容，落實了環境教育資金，設立了環境教育激勵機制，等等。國外經驗也證明，促進環境教育的規范化、法制化，有利于增強全民參與環境教育的自覺性，有利于強化他們的節約意識、環保意識、生態意識，提高其愛護環境的能力和素質。

近年來，我國生態文明宣傳教育地方立法取得了可喜的進展。2012年1月1日，《寧夏回族自治區環境教育條例》施行，這是我國第一部生態文明宣傳教育地方性法規。同年11月1日，《天津市環境教育條例》頒布施行。當前，尚在醞釀、準備出臺的還有：《山東省環境教育條例》、《福建省環境保護宣傳教育條例》、《洛陽市環境教育條例》、《廈門經濟特區環境教育條例》、《杭州市環境教育條例》等。已實施的條例對于普及當地民眾環保知識，增強節約、環保、生態意識和環境道德素質，構建多層次、多形式、多渠道的生態文明宣傳教育機制，形成全民參與節約資源和保護環境的社會行動體系，加快建設資源節約型、環境友好型社會，以及提高生態文明建設水平起到了積極的推進作用。

當前，我國應總結生態文明宣傳教育的經驗和教訓，借鑒國外的有益做法，在各地環境教育條例試行的基礎上，借助依法治國的大環境，盡快制定出臺符合我國國情、具有中國特色的生態文明宣傳教育法律，以推進我國的生態文明宣傳教育向前發展。概括起來，我國國家層面的生態文明宣傳教育法律應包括以下主要內容：

第一，應明確生態文明宣傳教育的領導、組織機構及其職責等內容。應賦予國家環境保護部在生態文明宣傳教育方面更大的權力，成立國家生態文明宣傳教育工作委員會或指導委員會，各省、市、自治區也要成立相應的組織機構。各級環保、宣傳、教育等部門，工會、共青團、婦聯等社會團體均要各負其責，統一規劃、指導、協調、規范生態文明宣傳教育工作，形成政府主導、各方配合、運轉順暢、充滿活力、富有成效的工作格局。

第二，應規范生態文明宣傳教育計劃和培訓工作。要規范基礎教育、高等教育階段的環境教育和行業職業教育，將生態文明宣傳教育納入國民素質教育范圍。要規范面向社會的培訓，尤其應規范對各級黨政領導干部、學校教師和企業負責人的培訓計劃。對于被依法處罰的環境違法企業，要對其負責人及相關責任人強制進行生態文明宣傳教育培訓。同時，應開展形式多樣的生態文明宣傳教育活動。

第三，應賦予環保非政府組織應有的地位和相應的權力。環保非政府組織在節約資源和保護環境中的獨特作用不容忽視。近年來，我國的環保非政府組織發展迅速，不但數量增加，而且影響不斷擴大。應加強政策扶持力度，改善環保非政府組織發展的外部環境，鼓勵、引導環保非政府組織積極有序地參與環境保護和生態文明宣傳教育工作。

第四，應確保生態文明宣傳教育的資金保障。各級政府要加大對生態文明宣傳教育的資金投入力度，把宣傳教育經費納入年度財政預算。各級生態文明宣傳教育部門要積極拓寬資金投入渠道，充分調動社會力量，擴大社會資源進入宣傳教育的途徑，多渠道增加社會融資。同時，應設立政府生態文明宣傳教育獎金，表彰先進，樹立典型，激勵全社會積極參與節約資源和保護環境事業。

第五，應加強生態文明宣傳教育的監督執行。各級政府應定期向本級人民代表大會常務委員會報告生態文明宣傳教育工作情況，自覺接受監督檢查。應將生態文明宣傳教育實施情況的考核納入主管、實施、協同部門和領導干部的考核體系，作為對政府職能和領導干部履職的考核內容，制定嚴格的指標并接受社會監督。對拒不開展或不依法開展生態文明宣傳教育工作的單位要予以通報批評，責令限期整改；對造成嚴重影響的，要追究主要領導和責任人的責任。

總之，隨著我國生態文明宣傳教育工作的進一步加強，隨著全民節約意識、環保意識、生態意識的不斷增強，我國生態文明建設將會上一個新臺階。

四、大力開展環境外交

冷戰結束后，隨著非傳統安全問題的凸顯，環境外交越來越引起各國的高度關注。環境外交是解決國際環境問題的必由之路。20世紀70年代以來，我國的環境外交從無到有，開展了豐富多彩的環保交流與合作，取得了顯著成果。我國是一個發展中的大國，對全球生態環境有著特殊的影響，因此，沒有中國的參與，要解決世界面臨的重大環境問題是不可能的。環境外交的不斷深入開展為中國的經濟建設和社會發展產生了巨大作用。通過環境外交，我們可以借鑒外國有益的環保經驗，引進先進的環保技術，也有利于相互溝通、消除誤會，排除“中國環境威脅論”的干擾，樹立中國在國際環保舞臺上良好的形象。環境外交已成為中國外交的重要組成部分，是大力推進生態文明建設的重要途徑，我國必須進一步開展國際環保合作和環境外交。中國環境外交的歷史進程說明，其興起與發展的軌跡順應了國際國內環境保護的趨勢，應引起政府、企業、非政府組織、學術界的高度重視。

十八大以來，黨和國家領導人在眾多國際場合反復強調深化國際環保合作的重要性，尤其重視共同應對氣候變化、開發新能源領域的合作。2013年6月，習近平主席在訪問美國期間指出：“氣候變化問題是中美兩國和全世界面臨的共同挑戰之一。中國對此高度重視，愿同美方在這一領域開展廣泛務實合作，使之成為中美關系新的合作增長點。”①中國是當今世界最大的發展中國家，美國是最大的發達國家，兩國又是CO2排放大國，對國際社會應對氣候變化負有不可推卸的重大責任。多年來，中美兩國在環境外交領域不斷取得豐碩成果，為國際社會應對環境問題樹立了榜樣。2014年11月12日發表的《中美氣候變化聯合聲明》是中美環境外交的新成果，得到國際社會和輿論界的廣泛關注與積極評價。中美兩國元首在聲明中宣布了兩國各自2020年后應對氣候變化的行動：美國計劃于2025年實現在2005年基礎上減排26%-28%的全經濟范圍減排目標并將努力減排28%；中國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。②中美兩國明確將氣候變化視為“人類面臨的最大威脅”，將氣候變化與國家安全和國際安全緊密聯系在一起，并就“共同但有區別的責任”原則達成了政治層面的共識。這些都為往后的國際氣候談判奠定了良好的基礎。當然，中美之間在國際氣候談判中仍然存在著矛盾和分歧，它也是南北矛盾的集中反映。

2015年對于國際氣候談判來說是十分關鍵的一年，能否在巴黎聯合國氣候變化大會上達成新的協議，事關國際社會應對氣候變化的進程。氣候變化已是一個不爭的事實，各國應摒棄前嫌，堅持已達成的共識和協議，與時俱進，共同努力，在應對氣候變化方面取得新的成果。對于中國來說，應積極開展環境外交，大力宣傳應對氣候變化的原則立場，展示環境保護成果，向廣大發展中國家提供力所能及的環保援助，借鑒發達國家有益的環保經驗，堅持國際環保合作的原則，繼續為國際環境安全作出應有的貢獻。

責任編輯：王俊暐