財政資金支持國有貧困農場產業發展的效率研究

薛建良徐兆權（農業部管理干部學院，北京008；中國農墾經濟發展中心，北京00）

財政資金支持國有貧困農場產業發展的效率研究

1薛建良2徐兆權
（1農業部管理干部學院，北京102208；2中國農墾經濟發展中心，北京100122）

［摘要］國有貧困農場是中國扶貧工作的重要組成部分，文章利用投入產出法對2010－2013年財政資金支持國有貧困農場產業發展項目效率進行測算，發現財政扶貧資金投入具有較高的回報率，平均收益率為120.75%；運用實地調研典型案例，分析了具有較高投資回報率項目的特征，在此基礎上，提出加大對貧困農場產業發展資金支持力度、強化項目設計、提高運行質量，增強農場發展活力等建議。

［關鍵詞］扶貧效率；產業開發；國有農場；財政資金

①參見農業部農墾局2008年《國有貧困農場財政扶貧資金管理辦法（暫行）》。

國有貧困農場是中國扶貧工作的重要組成部分，是中央直屬墾區、新疆生產建設兵團和地方墾區所屬的，自然條件差、生產生活基礎設施條件落后、長期虧損或微利、資產負債率高、人均收入原則上低于本墾區平均水平60%的農（團、牧）場牧場①。貧困農場之所以貧困，一個非常重要的原因是沒有主導產業，缺乏經濟支柱［1］，培育和壯大貧困農場優勢產業，提高扶貧對象就業和生產能力是落實產業扶貧的重要措施，也是中央財政預算安排的國有貧困農場財政專項扶貧資金和以工代賑資金支持的重要領域。對于國有貧困農場如何利用扶貧資金，學者們提出了集中投資策略［2］，分類指導原則［3］，重點盤活農場土地資源［4］等觀點，也有從具體案例著手，分析財政資金實施方法［5］，也有采用指標體系測算農墾扶貧項目社會效益等研究［6］。因此，準確評價財政扶貧資金支持國有貧困農場產業扶貧項目效率，把握具有高效率扶貧產業項目的特征，是提高財政扶貧資金利用效率，加快培育主導產業，有效推動國有農場扶貧的關鍵。

根據《財政專項扶貧資金管理辦法》和《農墾國有貧困農場扶貧資金管理辦法（暫行）》規定以及國有貧困農場產業項目具體內容，財政扶貧資金支持貧困農場產業發展項目可分為四類：一是以提升產業發展基礎為主的中低產田改造和水利基礎設施建設；二是推動具體產業發展的項目，如蔬菜、水果、茶園、林木、花卉種植、橡膠等種植業以及畜禽、水產等養殖業；三是伴隨產業發展配套的水泥曬場、倉庫及農產品加工業；四是提高勞動者生產技能的培訓項目。

一、財政資金支持國有貧困農場產業發展項目

根據農業部農墾局《國有重點扶持貧困農場統計》資料，2010－2013年間，財政扶貧資金支持國有貧困農場的數量分別為3.95億元、4.45億元、4.88億元、4.72億元，呈增長趨勢，年均增長6.12%，其中，年均產業發展項目資金占財政扶貧資金的57.43%，財政扶貧資金支持國有貧困農場產業發展是財政資金使用的主要領域，各項目類型及資金額如下。

（一）農業基礎改善項目

貧困農場產業以種植業為主，改良土壤，完善農田道路水利等基礎設施，能提高作物產量，穩產增產，該類項目年均資金投入占扶貧資金總額的26.97%。2010－2013年，財政扶貧資金年均支持農田水利設施項目30個，金額3727.2萬元，占當年資金總額的18.17%；年均支持中低產田改造項目19個，年均金額3292.6萬元，占當年資金總額的8.80%。

（二）產業培育項目

產業培育項目是以培育和發展新的產業或擴大原有產業規模，提升產業發展能力為主的項目。此類項目多以高效經濟作物種植或動物養殖為主，以獲取較高的單位土地或勞動產值為目的，主要包括蔬菜、水果、茶園、花卉、林木、橡膠等種植業以及生豬、肉牛、奶牛、肉羊等畜牧業。財政扶貧資金支持貧困農場產業發展項目數量、金額有較大的年際波動性，2011－2013年財政扶貧資金投向如下表1所示。

（三）產后倉儲加工項目

隨著貧困農場產出數量增加，產業結構調整，財政扶貧資金扶持產后倉儲加工成為推動貧困農場產業升級的關鍵。2010－2013年，財政扶貧資金年均支持水泥曬場項目17個，年均金額為1737.83萬元，約占當年財政扶貧資金的3.71%；年均農產品加工及倉儲項目12個，占當年扶貧資金的13.68%。

（四）技術引進及人才培訓

引進、示范和推廣先進農業生產技術，提高貧困農場職工生產技能，增加貧困農場人力資源素質，推動貧困農場產業發展的重要內容。在產業發展項目中，技術引進、人才培訓資金與產業項目捆綁，沒有單獨統計。據初步測算，2010－2013年四年來共有2.1萬余名貧困農場職工參加技術培訓，有力地保障了產業發展項目的實施。

二、財政扶貧資金支持貧困農場產業發展效率分析

為深入分析財政扶貧資金支持國有貧困農場產業發展的效率，本文利用2010－2013年《國有重點扶持貧困農場統計》數據，采用“投入—產出法”測算財政扶貧資金支持國有貧困農場產業基礎設施改善、農產品加工倉儲等產業發展類項目的實施效率。由于統計數據僅反映了相關項目的主要效益，這些效益要么是產出的增加，要么是成本的減少，或者是兩者的綜合。因此，本文的計算僅能反映財政資金使用效率的主要方面，同時由于缺少對非糧食類作物以及畜牧產業的數據統計，本文僅對代表性項目進行分析。

表1　2011－2013年財政扶貧資金年均支持貧困農場產業項目概況

由表1可以看出，財政扶貧資金支持貧困農場產業發展項目資金年均總額為1.43億元，約占當年財政扶貧資金總額的3.55%；項目平均額度為196.22萬元，主要集中在畜牧養殖、蔬菜、水果、花卉、橡膠種植等產業領域，是扶貧資金支持產業發展的重點。

（一）道路建設項目

貧困農場道路建設項目具有較高的投資回報率，每1元的道路建設資金投入會帶來1.47元的經濟回報。2011－2013年，道路建設財政扶貧資金農場內投入產出比為1∶2.13、1∶1.10和1∶1.18；帶動周邊農村經濟發展投入產出比為1∶0.69、1∶7.71和1∶4.71。每萬元道路建設扶貧資金農場受益人口42.55、69.28和32.23人，帶動輻射周邊受益人口33.53、49.53和27.21人（詳見表2）。

表2　財政扶貧資支持貧困農場道路建設項目效率

（二）水利設施項目

2010－2013年，每萬元水利設施建設資金增加灌溉土地28.25畝，改善灌溉面積40.55畝，有效增強了農場抗風險能力，使其增產、穩產；同時，每萬元水利建設資金還輻射增加農場周邊13.86畝灌溉用地。每萬元耕地排灌系統配套資金平均增產糧食10.4噸，按1噸糧食2000元計算，可以產生經濟效益2.08萬元，投入產出比為1∶2.08（詳見表3）。

表3　財政扶貧資支持貧困農場水利設施項目效率

（三）中低產田改造項目

2010－2013年，平均每萬元扶貧資金投資中低產田改造項目后能增產糧食7.98噸，按1噸糧食2000元計算，可產生經濟效益1.60萬元，投入產出比1∶1.6，投入產出比較高（詳見表4）。

表4　財政扶貧資支持貧困農場中低產田改造項目效率

（四）農產品倉儲加工項目

通過建設水泥曬場和糧食倉儲加工設施，每萬元扶貧資金能減少糧食損失1.08噸，按1噸糧食2000元計算，可產生經濟效益2168元；同時，水泥曬場和糧食倉儲設施服務地方能減少糧食損失0.61噸，按1噸糧食2000元計算，可產生經濟效益1220元，僅減少糧食損耗帶來的農場內投入產出比為1∶0.22（詳見表5）。

運用“投入—產出法“對財政扶貧資金支持貧困農場主要產業發展項目的效率進行分析可以得出，財政扶貧資金對貧困農場產業發展項目的投入具有較高投資回報率，投資收益率簡單平均數為120.75%，說明繼續加大產業發展類項目投資不僅能增加貧困農場資本存量，增強產業發展動力，而且具有較好的經濟回報。

三、具有效率的產業扶貧項目特征

從總體上對財政扶貧資金支持國有農場產業發展項目的效率進行評價，但不能對財政扶貧資金如何更有效地支持產業發展給出具體建議。因此，需要進一步從影響財政扶貧資金作用發揮的項目特征進行深入分析。本文利用實地調研數據和典型案例，分析梳理同類項目中具有較好效益的項目特征。

（一）農業基礎改善項目要具有產業導向

加強農業基礎設施建設不僅是夯實產業發展基礎，增加產出的保障，也是調整產業結構，推動新興產業發展的重要動力。從現有產業發展項目看，中低產田改造和農田水利基礎設施建設項目在內容上有相似性，可以歸為一類，但項目實施內容不同對產業發展的促進作用也不同，影響財政扶貧資金使用效率，代表性項目及案例如下表6所示。

表5　財政扶貧資支持貧困農場農產品倉儲加工項目效率

表6　黑龍江墾區代表農場財政資金扶持產業基礎設施項目內容及效果

由表6可知，基礎設施可以分為產業共用型與產業專用型，產業共用性基礎設施與產業專用性基礎設施相結合的項目具有較高的投資回報率，具體為：以水利、道路為主的農田基礎設施建設可以促進貧困農場產業發展，而產業發展后需要更完善的基礎設施與高產高效生產技術相配套，產業發展與農田基礎設施建設具有相互促進，互為因果的關系，農田水利基礎設施建設與產業專用性設施結合越緊密，財政扶貧資金投資回報率越高，越能帶動產業發展。

（二）產業培育類項目的科技支撐和產業升級

在產業培育項目中，提升項目科技含量，推動產業不斷升級轉型，是該類項目成功的重要保障，在財政資金支持過程中要突出科技對產業的支撐，更好地發揮科技引導作用，黑龍江農墾雙鴨山農場蔬菜產業發展提供了有益經驗（詳見表7）。雙鴨山農場是以山地、旱地為主的農場，2003年列入國家級貧困農場，開始實施財政扶貧項目，經過多年的探索，從2007年開始將培育發展蔬菜產業作為農場扶貧的重點，并連續6年堅持不懈，產業基礎設施不斷充實，規模不斷擴大，產業鏈條不斷延伸，推動了產業轉型升級，取得良好效果。

表7　雙鴨山農場財政扶貧資金投入與產業發展關系表

從表7可以看出，農場在選定產業項目后，利用財政扶貧資金引進技術含量高的設施和種植技術，不僅能提高產業技術水平，增加產出，而且能使產業鏈條不斷完善，推動產業升級發展。

（三）產后項目要服務生產和資產運營并重

財政扶貧資金支持貧困農場產業發展最重要的目標是要培育出市場上有競爭力的產品，形成主導產業。農產品儲藏加工設施建設不僅能支撐產中環節，提高產品附加值，而且能形成農場新的收入來源。黑龍江農墾8510農場水泥曬場與糧食倉儲加工項目，強化設計，不僅使其具有減少糧食損失的效益，而且加強資產經營，與中糧集團的合作，延伸產業鏈條，融入大市場，使財政扶貧資金發揮了更大效益，具體如表8所示。

表8　具有高投資回報收益率的曬場與倉儲項目

該項目實施使農場職工及附近群眾人均年節糧2.74噸，同時，每年獲得倉庫出租收入396萬元，不僅增加了農場固定資產，而且提高了糧食產業發展能力。

四、結論與啟示

（一）財政扶貧資金支持貧困農場產業發展具有較高投資效率

支持貧困農場產業發展是財政扶貧資金使用的主要方向，財政扶貧資金支持貧困農場產業發展的各類項目均具有較高的投資回報率，各類產業發展項目投資經濟回報率簡單平均數為120.75%。在各類投資中，水利基礎設施項目建設投資經濟回報率最高，其次為中低產田改造、道路建設和產后倉儲加工。

（二）貧困農場財政扶貧資金支持不同產業發展項目具有不同的類型特征

通過分析財政扶貧資金支持國有貧困農場產業發展的典型項目可以得出，根據受益主體不同，農產產業發展項目具有以下三種類型：一是“多富民少富場”項目，主要表現為產業共用性農田基礎設施項目，該類項目主要受益者是農場職工，農場獲益較少；二是“多富場少富民”項目，主要表現為產后倉儲加工類項目，主要受益者是農場；三是“富場又富民”項目，主要表現是以產業發展為導向的項目，具有農場與職工利益融合的機制，財政扶貧效果佳，此類項目如特色優勢產業開發、農田水利建設“旱改水”等。

總之，雖然財政扶貧資金支持國有貧困農場產業發展具有較高效率，但同類項目不同投資開發模式對資金投入效率影響較大。在進一步促進國有貧困農場產業發展的過程中，應繼續加大財政資金扶持力度，同時，在扶貧項目開發設計中，要立足農場資源，把握項目特征，強化產業導向、科技支撐和功能布局，不斷提升農場經營能力，提高項目運行質量，最大限度發揮項目效益，使財政資金成為國有貧困農場脫貧致富，加快發展的“金鑰匙”。

參考文獻

［1］徐兆權.國有貧困農場現狀問題及對策［J］.世界農業，2009，（10）：26－28.

［2］樊亞莉.試論市場經濟條件下兵團貧困墾區農場脫貧致富的基本策略研究［J］.新疆農墾經濟，1994，（2）：1－4.

［3］李萬明，王太祥，胡宜挺.新疆兵團邊境貧困農場現狀及扶貧效應分析［J］.石河子大學學報（哲學社會科學版），2005，19（3）：1－5.

［4］張世鑒，馬多魁.盤活土地資源是貧困農場走出困境的有效途徑——寧夏長山頭農場盤活土地資源情況調查［J］.中國農墾經濟，2001，（2）：41－42.

［5］施良平.國有農場發展對策研究——以溫州國有農場為案例［D］.中國農業科學院，2012.

［6］徐兆權.農墾扶貧項目社會效益評價——指標體系和評價方法［J］.中國農業會計，2009，（12）：9－13.

（責任編輯：管仲）

［作者簡介］薛建良（1981－），男，漢族，山西新絳人，農業部管理干部學院，博士，研究方向：農業農村經濟與政策、國有農業經濟；徐兆權（1979－），男，漢族，遼寧營口人，中國農墾經濟發展中心，副處長，研究方向：農墾經濟。