巴中市點面結合“1+6”連片扶貧開發模式的探索與實踐

【案例特色和擬解決問題】

本案關于四川省巴中市“1+6”連片扶貧開發模式案例，巴中立足整體貧困、連片貧困、深度貧困實際，面對既要全域脫貧又要同步小康的雙重目標和新形勢新任務，堅持以改革開放、扶貧攻堅為統攬，把扶貧攻堅作為全市的總任務，確立了統籌城鄉、連片推進、精準實施、全域扶貧的工作思路，探索出了新常態下以基層組織建設為核心，以“六大扶貧工程”為主要內容的點面結合“1+6” 連片扶貧開發模式，值得學習和借鑒。

2011年來，四川省巴中市委、市政府認真學習領會中央和省委、省政府關于扶貧開發工作的指示精神，面對區域內貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的現實，大力發揚“智勇堅定、排難創新、團結奮斗、不勝不休”的紅軍精神和“寧愿苦干、不愿苦熬”的巴中扶貧精神，將全市劃分為100個連片貧困區，按年度、分梯次、有重點、漸進式推進扶貧開發工作，逐步形成了“以黨建為牽引，全員發動、全域推進、重點突破、重點傾斜，以統籌城鄉帶面、以瞄準貧困扶點，點面結合‘1+6（“1”即建強基層組織，“6”即統籌推進巴山新居、產業培育、鄉村道路、技能培訓、公共服務、生態環境）”的扶貧開發模式。

一、背景與概述

巴中市地處四川省東北部，是秦巴山片區三大中心城市之一，是全國第二大蘇區—川陜革命根據地的中心和首府，是集中連片特困地區。1993年從原達縣地區劃出設地區，2000年底撤地建市，轄3縣2區，188個鄉（鎮）， 2380個村。幅員面積1.23萬平方公里，耕地面積228萬畝，素有“八山一水一分田”之稱。2010年末，全市總人口393.9萬，其中農業人口324.9萬，占比達82.5%（居住在海拔1500米以上的邊遠高寒山區24.7萬人，占7.6%；居住在海拔1000-1500米半高山區93.2萬人，占28.7%；居住在500-1000米低山區106.6萬人，占32.8%；居住在500米以下100.4萬人，占30.9%）。

2010年底，巴中人均GDP為8618元，人均財政收入198元，農民人均純收入3847元，有貧困人口87.1萬人，貧困發生率27.2%。農業總產值僅81.65億元，村道公路硬化率為39%，自來水受益村數占36%，農村勞動力中掌握專業技能的僅占 9%，全市常年在外務工人員達110萬，其中整家外出的有2.3萬戶。全市D級危房校舍面積達117萬平方米，占全市校舍總面積的31.5%。有標準化衛生室498個，平均近5個村才有1個，公共設施城鄉差距十分明顯。

二、點面結合“1+6”連片扶貧開發模式的主要做法

按照“全程、全域、全面小康”的要求，編制《巴中市扶貧開發規劃（2011—2020年）》、片區三年（建設一年、鞏固一年、提升一年）實施規劃、基層組織建設規劃和貧困村貧困戶三年脫貧規劃及分年工作計劃。

（一） 以基層組織建設為核心，著力實現基層組織建設與扶貧攻堅有機結合。堅持“黨建帶扶貧，扶貧促黨建”，采取城鄉黨組織結對共建的方式，努力提高基層組織在扶貧攻堅中組織發動、示范引領、協調聯絡、問題處理的能力和水平。同時，充分發揮黨組織的核心作用，帶動引領自治組織、集體經濟組織、群團組織、社會組織等建設，為“六大扶貧工程”的實施提供堅強的組織堡壘，建設一支“永不撤離的扶貧工作隊”。

1.加強基層黨組織建設。把基層黨組織作為基層組織建設的核心和關鍵，創新基層黨建設置，打破過去以村為單位建支部的慣例，在符合條件的中心村建立黨總支，“巴山新居”聚居點建立黨小組；依托龍頭企業、產業基地、農民專業合作社、行業協會、外出勞務基地等創建黨支部，不斷延伸黨組織服務觸角。2011年來，新設立黨總支20個，建立黨組織24個。加強黨員隊伍建設，采取“把致富能手培養成黨員、把黨員培養成致富能手，把優秀黨員培養成支部書記”的方法，選優配強黨員隊伍，在每個支部設立紀檢小組或民主議事理財小組，加強黨員對象的扶貧政策、知識培訓，著力建設一支善抓實干的基層隊伍。三年來，片區內調整支部書記258名，其中有80名成為脫貧致富帶頭人，新發展黨員1786名，其中高中以上文化程度占74.75%；片區內貧困村黨員平均年齡下降了5歲；開展了32期“兩委”負責人專題培訓。健全保障激勵機制，把基層組織的辦公陣地納入連片開發項目一并規劃、一同實施；全面保障基層干部報酬、教育培訓經費、工作經費、養老保險和正常離職村干部的生活補助，暢通優秀村“兩委”負責人晉職升遷渠道。三年來，全市建設一體化綜合服務中心12.76萬平方米，已有18名“兩委”負責人通過公開選拔走上了鄉科級領導干部崗位，2014年從村（社區）黨組織書記中考錄鄉鎮（街道）機關公務員24名。

2.加強其他組織建設。通過建強基層黨組織，加強自治組織建設，完善村民代表大會、村民大會制度，建立村規民約，全面公開黨務、村務，實行民主參與、民主決策、民主建設、民主管理，充分依靠自治組織發動群眾、推動項目實施。加強經濟組織建設，明確村“兩委”在經濟組織中任職人數和職務，把經濟組織辦成農民自己的組織，建立產業扶貧到戶的機制，采取“培育一個特色支柱產業、對接一個龍頭企業、成立一個農業專業合作社、吸納帶動一批貧困戶”的辦法，培育、引進新型農業經營主體，大力發展產業專業合作社，以村“兩委”為中轉，貧困戶可將土地、山林等資源統一交給村集體，由村集體出面與經營主體打交道，有效防范貧困戶在土地流轉等過程中的風險。加強群團組織建設，利用“巴山新居”的配套服務，創新農村治理模式，把辦事機構直接搬到村上，網格化服務管理，加強貧困群眾體育、文化等教育，使貧困戶不僅物質脫貧，更能精神脫貧。加強社會組織建設，發展多種形式的社會化組織，著力搭建社會力量參與扶貧的平臺和載體。三年來，全市所有村均建立了村規民約，新發展各類經濟組織4000余個、群團組織75個、社會組織1276個。endprint

3.大力發展集體經濟。在實施“1+6”扶貧攻堅的項目村成立集體資產管理公司，由黨支部、村委會和村民代表、貧困群眾四方聯營，把未確權到個人的村內資產統一納入經營范圍，采取自主經營、自主管理、民主收支的方式，盤活集體資產，實行有償使用、有償租賃，發展鄉村旅游，壯大集體經濟，集體經濟收入主要用于聚居點的管理和維護支出，確保一次性投入終身受益。目前，全市組建村集體經濟管理公司18家，平均每個項目村每年實現集體收入5萬元以上。

（二） 以“六大扶貧工程”為載體，著力實現區域發展與扶貧到戶相輔相成。巴山新居工程：以新房舍、新產業、新設施、新風尚為主要內容，按照三級（重點鎮、中心村、聚居點）四區（高山區、淺山區、深丘區、城效區）三通道（交通通道、河流通道、旅游通道）進行空間布局，完成農村土坯（危舊）房改造、地質災害及洪水淹沒線以下農房和邊遠高寒山區農房搬遷改造。鄉村道路工程：完善覆蓋鄉鎮、建制村的公路網絡，建立健全科學化管養體系，推進鄉村道路進園區、進社區、進農戶，實現鄉村道路全域通暢，所有行政村通公交車。產業培育工程：按照“產村相融、產城一體”要求，在聚居點周圍布局產業基地和園區，堅持長中短結合，既注重當年收益，又兼顧長遠發展，突出發展一百萬畝核桃、一百萬畝茶葉的“雙百”工程。農民技能培訓工程：強化職業教育，著力構建市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級職業技術教育培訓體系，使每個貧困家庭都有1—2個致富能手。公共服務工程：大力發展教育、衛生、文體、商業流通、社會保障和公共服務平臺，促進公共服務均等化。生態環境工程：大力開展災害防治、土地整理、生態環境保護、“五治三化”（治水、治路、治爛、治污、治塵，綠化、亮化、美化）、污染治理和生態移民搬遷，實現生態建設與扶貧攻堅相結合。

（三）點上以精準扶貧為基本要求，針對性解決貧困戶的貧困問題。按照“三審兩公示一錄入”（村民小組初審—村民（代表）大會評審公示—鄉（鎮）審核公示—縣上錄入）的程序，有效識別出貧困人口，并根據貧困戶的致貧原因和脫貧需求，編制因村因戶脫貧規劃，確保片區內貧困戶的貧困問題得到同步有效解決。對每戶貧困戶采取預留扶貧資金2000元的辦法，采取“分批分期、無償資助、滾動發展”的方式，幫助解決產業發展資金短缺的問題，對貧困戶建立跟蹤服務機制，確保一次性幫扶，永久性脫貧，采取動態管理的辦法，加強監測和評估，實現扶貧對象有進有出。2011年，巴中結合開展“兩項制度”銜接工作，采取規模控制、兩委認定、選票排序的方法，公開公示識別出了87.1萬貧困人口，并將貧困類型分為：生活環境惡劣型、生產條件落后型、技能缺乏型、產業滯后型。針對貧困類型，由基層組織負責落實扶貧政策，駐村工作隊落實精準幫扶措施，在住房、產業、技能方面幫助他們脫貧致富。對生活環境惡劣型的貧困戶，采取易地扶貧搬遷，遷址新建巴山新居的方式，集中居住到縣城周邊、鄉鎮周邊、產業園區周邊和資源富集區周邊等發展條件較好的區域；對生產條件落后型的貧困戶，主要采取改造、保護性建設巴山新居的方式，完善配套功能，結合發展鄉村旅游，幫助他們脫貧致富；對無力建房須遷建脫貧的貧困戶，采取租賃、購買整家外出務工家庭中條件相對較好的住房和新建農村廉租房的方式，幫助實現搬遷脫貧，由村社負責把整家外出務工的土地調劑到搬遷貧困戶；對技能缺乏型的貧困戶，主要采取開展點對點技能培訓，提升自我造血功能，優先享受就業指導，通過轉移就業實現脫貧；對產業滯后型貧困戶，主要采取“五優先兩提供”（讓貧困戶優先選擇發展項目，優先進入產業園區，優先加入合作社，優先享受互助資金，優先列為“巴食巴適”區域性農產品，對特困戶提供資金物資支持，提供公益性崗位）的方法，按照長中短相結合的方式，幫助實現脫貧致富。同時，對貧困戶實行動態監測和評估，凡達到或接近全市平均水平的，確定為已脫貧人口。

（四）面上以連片扶貧開發為基本模式，重點解決片區發展問題。按照“點式突破、連點成片、連片擴面”的思路，打破縣、鄉、村行政界限，將農村全域劃分為100個連片扶貧開發區，每年每個縣（區）新啟動實施3個片區，力爭用7～10年時間，全面完成減貧任務。每個連片扶貧開發區涵蓋2～5個鄉鎮、15～30個村，加快建設重點鎮、中心村、聚居點，確保建設一片、脫貧一片、鞏固一片。全市規劃建設重點鎮41個，中心村80個，居民聚居點2380個。

采取“缺什么補什么”的方法，重點解決片區和貧困村發展的共性和突出問題，使片區群眾共同受益。以縣（區）為主體、鄉（鎮）為主責、村“兩委”主抓，通過實施以“巴山新居”為主抓手，宜散則散、宜聚則聚，突出生態化、田園化、組團化，新建、改造、保護提升并重，并將其納入全市四級城鎮體系，與城鎮一同規劃、一同建設、一同管理。按照產業先行、產村相融要求，在聚居點大力發展特色增收致富產業，走“巴山新居+特色農業+生態旅游”的“大農業”發展之路。按照城鄉一體化要求，同步配套聚居點基礎設施、公共服務、自然生態，實現中心村、聚居點“五化、五通、五有”（硬化、綠化、亮化、凈化、美化，通路、通電、通水、通電視和通訊，有1個活動廣場、1個購物中心、1個衛生室、1個文化站、1個垃圾收運點），村村建成便民服務站，農民在家門口就能享受到醫療、教育、文化、代理便民等公共服務，大批農民從一家一戶小生產的傳統生產經營格局中解脫出來，有序推動了傳統貧困農村向新型社區轉變、農民向市民轉變，促進農村生產生活形態的深刻變革。按照統籌推進、重點突出、均衡發展的要求，梯次分配扶貧資金和項目，把貧困村、貧困戶作為著力重點，實現片區與片區的均衡發展和片區內點、線、面的均衡發展。

三年來，全市共啟動實施54個連片扶貧開發片區，累計完成投資73.06億元，建成巴山新居66123套，新修（硬化）鄉村道路2083公里，發展特色農業產業基地42.32萬畝，新修（改建）學校10.37萬平方米，建成標準化衛生室237個，整理土地11.66萬畝。對片區內貧困戶累計投入精準幫扶資金3.63億元，解決貧困戶住房33911套（高寒山區易地扶貧搬遷3220戶，新建巴山新居7888套，改建、保護性建設貧困戶新居7106套，配套建設農村廉租房300套，購買農村閑置房屋6675套，租賃農村閑置房屋8722套），調劑土地3.86萬畝，項目區累計實現減貧26.15萬人，占總減貧數的66.7%。endprint

（五）創新投入機制，著力構建大扶貧工作格局。堅持公益性基礎設施、公共服務設施和產業發展配套設施建設以整合行業部門和社會組織投入為主，經營性項目建設以受益業主投入為主，產業發展以龍頭企業、專合組織和受益農戶投入為主。明確連片推進中的投資重點，專項扶貧資金、社會扶貧資金只能用到貧困戶身上，金融扶貧資金重點用在貧困戶發展產業上，整合資金重點用于解決貧困村、貧困戶的基礎建設等外部發展問題。

1.建立行業資源整合機制。充分發揮市縣鄉三級政府在規劃控制、項目監管、資金統籌、群眾發動、公共服務配套等方面的主導作用，推行“項目跟著規劃走、資金跟著項目走、項目定在連片區”的資源整合機制，扶貧規劃的編制須比其他項目實施規劃提前至少兩月，市委、市政府兩辦發文，要求以連片扶貧規劃為引領，扶貧規劃涉及的相關部門項目資金，在年度實施中優先保證片區開發需要和精準扶貧措施落實。縣（區）成立以縣（區）長任組長的資源整合辦，保證行業資源的整合效果。三年來，全市共整合行業扶貧資金22.6億元，是中央、省下達的專項扶貧資金的5.2倍。

2.建立市場投入機制。堅持讓貧困戶優先流轉土地、優先加入新型經營主體、優先實現就業、優先保證收益“四優先”原則，以“確權釋能”為核心，全面推進對農村土地承包經營權、特色產業所有權、標準化產業基地物權、林權、小型水利工程產權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋產權、集體資產資源股權“八權一股”的登記、確權、頒證，組建產權交易平臺、中介評估平臺、融資擔保平臺，暢通產權流轉渠道，以農村資源增強市場投資預期，回引勞動力。在盤活土地、山林等資源上，采取先股后轉、整村流轉、產權信托流轉、土地股份合作社、土地資本化、資產經營公司等方式將土地進行流轉實行規模經營，通過抵押貸款或引進鄉村旅游開發公司發展鄉村旅游，盤活貧困戶“巴山新居”等資產，緩解新居建設還款壓力。在經營方式上，大力培育和引進龍頭企業、專業大戶、家庭農場、專業合作社等新型經營主體，實行“合作社+農戶+基地”“龍頭企業+合作社+農戶+基地”“龍頭企業+聯合社+農戶”“合作社+家庭農場（專業大戶）+農戶+基地”等合作共贏的模式。在利益聯結上，實行保護價收購、利益兜底、利潤返成、返租返包、股份合作，使原來單一的種養收入變為土地流轉收入、務工收入、分紅收入，極大地增加了群眾的財產性收入。推進戶籍制度改革，把居住到中心村、聚居點的農戶登記為城鎮居民，同時，享受的強農惠農政策不變。推進城鄉社會保障制度改革，實現城鄉居民基本養老保險、醫療保險、生育保險、工傷保險、失業保險一體化。截至目前，全市已基本完成“八權一股”確權頒證工作，培育市級以上重點龍頭企業118家、農民合作組織1535個、家庭農場578個、專業大戶5600個，流轉土地承包經營權、林權、集體經營性建設用地使用權等264例，流轉耕地50.3萬畝、林地面積68.2萬畝，使5.6萬貧困人口實現了在家門口就業。

3.建立社會扶貧機制。出臺《社會扶貧工作意見》，市、縣兩級成立扶貧開發協會、老促會，建立社會扶貧援需信息庫，在征得貧困戶同意的情況下，將其基本信息和脫貧需求在扶貧移民網站上予以公布，使愛心企業、各界愛心人士自主選擇、自主對接、自主幫扶貧困群眾。三年來，社會各界愛心人士共捐助扶貧資金1.38億元，2014年開展的“結對認親、愛心幫扶”活動，已有6家省級以上知名企業與50戶貧困戶結成幫扶對子，投入幫扶資金50萬元；已有156名扶貧志愿者駐縣到片進村入戶開展志愿服務；“扶貧助學千人工程”已開展四期，200余名愛心人士結對幫扶2014年精準識別出的300余戶貧困戶。

4.建立金融扶貧機制。市委、市政府與金融機構簽訂了《金融扶貧合作協議》，開發了“巴山新居貸”、“特色產業貸”等金融產品，貧困戶可以通過產權制度改革頒發的產權登記證書向銀行申請貸款用于發展生產。金融機構與扶貧資金互助社合作，用扶貧互助資金作為風險基金，銀行以5～10倍授信，滿足具有當地農村居民戶口并持有《扶貧手冊》，身體健康，有勞動能力，有貸款意愿，有產業發展項目，無不良記錄條件的貧困戶可申請最高不超過5萬元的小額貸款，貸款期限最長為3年，由村社負責審查并監督貧困戶貸款使用、收益情況，協助催收貸款。以縣為單位建立小額貸款風險基金，保險機構參與，建立銀行與專業合作社聯動機制，可由銀行貸款解決產業發展前期資金，待產業收益后，由合作社代扣貧困戶貸款，當單筆貸款發生損失時，根據損失金額，合作保險公司承擔70%，剩余的30%由扶貧互助基金和承貸銀行各承擔50%。2014年1-10月，新增農村產權抵押貸款7.1億元，目前，建立扶貧資金互助社186個，吸納貧困戶8462戶，互助資金總額達3748萬元，發放扶貧貼息資金1600萬元，撬動金融資金5.3億元直接參與扶貧開發。

（六）創新干群聯結機制，著力營造全員參與的良好氛圍

1.選派干部駐村。由市扶貧開發領導小組牽頭負責，選派干部駐村，駐村時間與片區建設時間同步，一定三年不變。按照每個包村單位一名分管領導擔任隊長，一名中層干部與一名鄉（鎮）包村干部組成駐村工作隊，每個駐村工作隊不少于3人的要求，脫產駐村扶貧。落實市縣（區）“四大班子”領導、包村單位及“一把手”、駐村工作隊、黨員干部“四級”扶貧責任，大力開展“掛包駐幫”活動（領導掛點、部門包村、干部駐村、機關黨員幫戶）。在駐村工作隊組建上，明確選派條件、駐村職務、駐村待遇、時間要求、培訓管理、工作紀律“六個明確”；在駐村干部職責上，切實當好宣傳員、規劃員、指導員、協調員、組織員、濟困員、信息員、監管員“八員”；在監督考核上，對駐村干部實行日志管理，按照“一季一督查、半年一通報、一年一排名、三年一總評”的方式進行督查督辦，把駐村干部群眾民主測評作為考核的主要指標之一，對考核優秀的，按干部管理權限和相關規定提拔或調任使用。目前，全市共組建駐村工作隊808個、選派駐村干部2602人、落實幫戶黨員干部32568名，2014年精準識別的699個貧困村、15.9萬貧困戶實現了幫扶全覆蓋。endprint

2.引導群眾積極參與。以川陜革命根據地紅軍烈士陵園、紅軍小學、將帥碑林等為依托，開展以紅軍精神和扶貧精神為主的教育、宣傳，引導群眾傳承“智勇堅定、排難創新、團結奮斗、不勝不休”的紅軍精神，發揚“寧愿苦干、不愿苦熬”的巴中扶貧精神，使廣大群眾自覺摒棄等、靠、要的依賴思想，依靠自身力量建設美麗幸福家園。在扶貧項目實施過程中，充分尊重群眾的首創精神和主體地位，推行不辦群眾不受益的事、不辦群眾不參與的事、不辦群眾沒能力辦的事，村“兩委”提議、村民代表審議、村民大會決議，自主決策、自主實施、自主監管的“三不三議三自主”和項目民選、方案民定、工程民建、建設民管、資金民審和先建后補的“五民一補”建管機制，使群眾真正成為建設主體、投資主體、受益主體。三年來，群眾籌資投勞達37.29億元，占扶貧開發總投入的51%。

（七）創新目標考核機制，著力強化責任落實的制度保障。把扶貧開發列為“一把手”工程，建立“主要領導攬總、掛聯領導包片、職能部門幫村、黨員干部聯戶”的領導機制，和“市級主評、縣區主管、鄉鎮主責、駐村干部主幫、村社主抓”的責任落實機制。全面落實農民人均純收入、農村改革縣（區）委書記、縣（區）長責任制，由縣區黨政主要領導向市委報告落實情況。加大扶貧開發考核力度，把連片扶貧開發、本級財政投入、改善邊遠貧困山區群眾生產生活條件、增加貧困人口收入和減少貧困人口數量作為各級政府考核的主要指標；把部門對口幫扶、下派干部駐村、《秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》項目落地作為相關部門考核的主要指標；對縣（區）、鄉（鎮）黨政主要負責人進行扶貧解困、農民人均純收入、扶貧項目實施績效等責任制考核。按照“一月一督查、一季一次會議和通報、半年一總結、一年一考評”的要求，每月深入片區實施現場，對規劃村個個督查，實施項目個個見面，項目資金筆筆核算，每季度召開一次全市連片扶貧開發現場推進會，每年進行一次年終考評，把各級各部門的主要精神轉移到以扶貧開發為統攬的經濟發展上來。2014年1—10月，市委、市政府已召開全市扶貧開發現場推進會3次。

三、“1+6”連片扶貧開發的主要成效

通過三年的“1+6”連片扶貧開發，巴中呈現出貧困人口快速減少、區域經濟快速發展的喜人態勢。2011年，全市GDP實現343.39億元，增長22.2%，增速開始快于全國全省平均水平，經濟發展駛入“快車道”。2012年，全社會固定資產投資增速、招商引資到位資金增速、財稅收入增速、金融貸款增速、外貿出口增速、城鎮居民可支配收入增速等六個主要經濟指標增速躍居全省第一，人民群眾生產生活質量和幸福指數明顯提高。2013年，繼續保持了地區生產總值、工業增加值、固定資產投資、公共財政預算收入、城鎮居民可支配收入、農民人均純收入的增速位列全省前茅的喜人態勢。2014年一季度，固定資產投資增幅居全省第3位，農村居民人均現金收入增幅居全省第4位，財政收入增幅居全省第5位。巴中農民人均純收入由2010年底的3847元增長到2013年底的6137元，年均增長17%。貧困人口由2010年底的87.1萬人下降到2013年底的47.8萬人，貧困發生率由2010年底的27.2%下降到2013年底的15.3%，貧困人口占全省貧困人口的比例由2010年底的9.55%下降到2013年底的7.96%。2014年1—10月，全市減少貧困人口9.96萬人。農村貧困面貌顯著改善，貧困群眾生活水平和幸福指數明顯提高。

四、值得參考和借鑒之處

（一）該案例探索了連片特困山區區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展的有效途徑。巴中將全市農村劃分為100個片區，通過“1+6”連片扶貧開發的實施，既集中解決導致貧困、制約發展的共性問題和突出問題，又兼顧片區內貧困戶的現實困難，不僅有利于減少貧困人口生產生活成本，而且還有利于區域面貌的整體改善和經濟的快速發展，從近三年減貧成效和經濟發展來看，片區內減貧數占減貧總數的67%，片區內脫貧率達82.5%，返貧率低于5%，片區內農民人均純收入由2010年底的3337元增長到2013年的6237元，年均增長967元，增長率達23%，比全市平均水平高出6個百分點，形成區域發展與扶貧開發良性互促共進的局面。

（二）該案例探索了連片特困山區城鄉統籌的有效措施。將廣大貧困農村區域納入城鎮規劃建設體系，把中心村、聚居點作為城鎮體系的末端，與城鎮同規劃、同建設、同管理，通過實施“1+6”連片扶貧開發，促進貧困人口生產方式、生活方式的城鎮化，使貧困人口生活水平及基本公共服務達到中小城鎮標準，這樣既有效減少城市運行壓力和成本，遏制越來越凸顯的由征地拆遷誘發的社會沖突，縮小城鄉、工農差距，實現貧困人口無需遷徙和改變戶籍性質的就地市民化。

（三）找到了連片特困山區黨建帶扶貧、扶貧促黨建的有效辦法。農村基層組織是推進一切工作落實的基礎，扶貧開發項目和政策是在兩委班子的帶領下推進落實。通過基層組織建設，強化了基層干部的示范帶頭作用，打消了群眾的顧慮，很多具體問題得到快速有效解決，使群眾意愿與政府意愿高度統一，群眾投勞籌資熱情高漲，真正實現把好事辦實，把實事辦好。同時，在扶貧工程實施過程中，也使基層干部找到了為民辦實事的工作載體，成就感不斷增強，從而激發了基層干部的積極性、主動性和創造性，構建了“黨建帶扶貧、扶貧促黨建”的生動局面。

（四）找到了連片特困山區片區發展與精準扶貧相結合的有效抓手。巴中在推進連片扶貧開發同時，采取差異化幫扶措施同步解決片區內貧困戶的貧困問題，實現了扶貧到村到戶與片區扶貧開發兩個輪子一起抓。通過片區建設，有效解決了突出的共性問題，片區群眾外部生存和發展的環境進一步優化提升，降低了片區群眾的生產生活成本，為脫貧致富奔小康創造條件，通過深入的調查統計，科學劃分貧困人口類型，選派駐村干部，采取有針對性的措施，解決制約貧困群眾脫貧發展的問題，通過在住房、產業、技能培訓方面的差異化扶持，鋪設了精準扶貧“管道”，有效解決“扶誰”、“誰扶”和“怎么扶”三大問題，使貧困群眾真正受益、真正脫貧，做到了精準識別、精準幫扶、精準管理，實現了片區扶貧與精準扶貧的完善結合。

五、借鑒巴中1+6扶貧模式應注意的問題

（一）全域推進應頂層設計、分步實施，切忌“攤大餅”。全域扶貧需要的資金、人力、物力巨大，面臨的困難和問題重重，不能一蹴而就、全面鋪開，應立足現有資源、資金等因素，加強頂層設計、分步實施，才能保證資源利用到位，責任落實到位，工作推動到位。如果背棄了內在要求，各自為政，遍地開花，勢必會造成本就有限的人力、物力、財力極大分散，最終會徒勞無功。

（二）連片開發應合力攻堅、均衡發展，切忌“搞單干”。連片扶貧開發是一個系統工程，涉及的部門多，只有相關部門積極參與、認真履責、合力攻堅，才能實現片區發展的預期目標。如果僅靠某一個部門的力量，單打獨斗，勢必會吃扶貧攻堅的大敗仗。同時，在推進連片開發過程中，也不能只實施一類項目，也不能過度集中和分散資金，應立足片區的致貧原因，統籌兼顧、綜合施治，才能實現片區的均衡發展，才能有效防止因項目實施的差別造成新的相對貧困問題發生。

（三）精準扶貧應因戶施策，激發內力，切忌“一刀切”。由于貧困戶的貧困原因千差萬別，貧困程度也不盡相同，脫貧愿望和需求各異，就要求在制定幫扶措施時，因人而異，因戶施策，以提高自身發展能力、增強信心為主，以項目扶持和幫錢幫物為輔。同時，要建立完善貧困戶監測信息化平臺，對貧困農戶全面登記造冊、逐戶建檔立卡、實行動態管理，建立貧困人口科學合理的進出機制。endprint