“土地身份證”開啟新一輪農(nóng)地改革

“土地身份證”這個不起眼的“小本本”，意義非凡。以此為依托，以“三權(quán)分置”為精髓的新一輪農(nóng)村土地制度改革，開始落向?qū)嵦帯?/p>

正在全國范圍內(nèi)進行的承包地“確權(quán)登記頒證”工作，通過給農(nóng)民頒發(fā)獨一無二的“土地身份證”，讓每戶農(nóng)民都與一塊塊空間地理位置明確的土地聯(lián)系起來，解決了長期以來土地權(quán)屬不清的問題。

2009年開始，全國先后有2215個縣（市、區(qū)、旗）開展了試點工作，涉及30.2萬個村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。山東是全國第一批整省試點省份之一，2013年開始著手，計劃到今年底基本完成。

土地承包權(quán)空前強化

從淄博市梁興寬家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》上可以看到，兩塊耕地的面積、“四至”標(biāo)注得清清楚楚。附帶的地塊平面圖，直觀地看出這兩塊地的空間地理位置。

上世紀(jì)70年代末，全國范圍內(nèi)以“分田到戶”為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革陸續(xù)展開。雖然法律、政策一再要求穩(wěn)定承包關(guān)系，但現(xiàn)實中“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)、換屆必重調(diào)”的現(xiàn)象普遍存在。

在很多農(nóng)民看來，這次土地確權(quán)頒證，是國家給的一顆“定心丸”。記者從多戶農(nóng)民的“土地身份證”上看到這樣的表述：國家保護承包方的土地承包、經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯;承包期內(nèi)，不得違法調(diào)整、收回承包地。

這次確權(quán)頒證，“對每一塊四至清楚的土地，都在物理上、地理上明確給了承包農(nóng)戶，并重申‘不得調(diào)整、收回，這就使農(nóng)民對土地的承包權(quán)得到了空前強化。”

德州市平原縣張華鎮(zhèn)小張村村民吳登連說，他家有一塊地高低不平，耕種、澆水都非常麻煩。為什么不平整一下呢？“村里隔不了幾年就調(diào)一次地，萬一我今年花錢平整了，明年調(diào)地咋辦？這塊地可能就不是我的了，我的投入豈不是白費了？”

土地確權(quán)之后，吳登連去年專門花了2000多元錢，請推土機把那塊讓他“別扭了很多年”的地給推平了。

一些農(nóng)民還開始反思過去那種掠奪式的耕種方式。菏澤市巨野縣太平鎮(zhèn)河王莊村村民王學(xué)組說，十幾年沒有深松過地了，現(xiàn)在板結(jié)得比較厲害，既然以后土地穩(wěn)定了，肯定要定期深松，對提高地力很有好處。

土地經(jīng)營權(quán)市場化開閘

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心是山東省省級綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，打開它的網(wǎng)站，可以看到多宗農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成功交易的記錄。最近的一則是，濰坊市寒亭區(qū)高里街道高家朱馬村村民陳安軍，將30畝耕地流轉(zhuǎn)給了個人韓永濤，流轉(zhuǎn)期限是10年，流轉(zhuǎn)價格為每年每畝600元。

劉同理說，在中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的最新制度設(shè)計中，過去統(tǒng)稱的“承包經(jīng)營權(quán)”，細分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)歸農(nóng)戶，且“長久不變”，不得交易、抵押。經(jīng)營權(quán)最初也歸承包農(nóng)戶，但可以流轉(zhuǎn)、交易、擔(dān)保、抵押、入股等。

交易中心總裁李英華說，過去因為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的捆綁，土地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常讓雙方都感到為難：轉(zhuǎn)出方擔(dān)心失地風(fēng)險，轉(zhuǎn)入方擔(dān)心投資白費。這次土地確權(quán)頒證，用發(fā)證形式把土地的各項權(quán)利進行了明確，土地入市交易（流轉(zhuǎn)）就有了“通行證”。

平邑縣樓山溝村村民黃友朋有5畝承包地不想自己種，同村的表親想流轉(zhuǎn)過去種煙葉。一方怕流轉(zhuǎn)時間長了出變故，地收不回來，另一方嫌流轉(zhuǎn)時間短了“沒意思”。因為承包年限沒談攏，地不僅沒流轉(zhuǎn)成，兩家還鬧了別扭。

這次確權(quán)之后，黃友朋主動找到表親，表示流轉(zhuǎn)多少年都行。他說：“有了證之后，流轉(zhuǎn)多少年我都不怕，轉(zhuǎn)給他的只是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)說到根上還是我的。”

土地經(jīng)營權(quán)資本化開閘

資金短缺一直是制約我國農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。最近，國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，鼓勵試點地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心風(fēng)險控制部負責(zé)人解延春說，在這一輪土地確權(quán)頒證之前，大量土地沒有合法的憑據(jù)，這樣就不能用于抵押，銀行不會認可;還有的土地存在權(quán)屬糾紛，也不能用于抵押。

淄博市淄川區(qū)農(nóng)商行業(yè)務(wù)部經(jīng)理韓斐說，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，一旦出現(xiàn)貸款人無力償還，銀行如何對抵押物進行處置、變現(xiàn)，一直是難以解決的問題。“要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再轉(zhuǎn)讓給其他專業(yè)單位經(jīng)營。”土地確權(quán)頒證的大規(guī)模推進，以及土地經(jīng)營權(quán)交易市場的形成，有效破解了這個難題。

滕州市西崗鎮(zhèn)半閣村村民宋致帥前幾年流轉(zhuǎn)了580畝土地，創(chuàng)辦了一個糧食種植專業(yè)合作社。盡管經(jīng)營效益很好，但擴大經(jīng)營規(guī)模很難，主要是缺錢。2014年，得益于滕州市探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，宋致帥利用流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)，從當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行拿到50萬元貸款，成功跨過資金“坎”。他說，現(xiàn)在合作社又流轉(zhuǎn)了附近村莊的近千畝土地，每年種糧收入20多萬元。

劃清政府與市場邊界是關(guān)鍵

在土地經(jīng)營權(quán)交易、抵押過程中，各地碰到了一些現(xiàn)實問題。

淄川區(qū)農(nóng)業(yè)局局長戰(zhàn)振慶說，不論是交易還是抵押，之前都要先做評估。然而，他們找遍了整個淄博市，也沒有找到能夠做這種業(yè)務(wù)的專業(yè)公司。無奈之下，淄川區(qū)進行了變通。他們從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門抽調(diào)了一些專家，臨時組成“土地經(jīng)營權(quán)價值評估專家組”，對抵押貸款的土地進行價值估算。

“這只能算權(quán)宜之計，不可能長久。這些專家都是公職人員，總不能讓他們一直做應(yīng)該由市場做的事情，最終還得交給專業(yè)評估公司來做。”戰(zhàn)振慶說。

做土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀行希望能有擔(dān)保和保險機構(gòu)的介入，幫助他們分擔(dān)風(fēng)險。但如此一來，貸款方的融資成本會明顯上升。這對農(nóng)戶或合作社來說，很難承受。

在土地經(jīng)營權(quán)的交易環(huán)節(jié)，除了同樣面臨中介組織欠缺的困難之外，還面臨政府與市場邊界不清的問題。

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心性質(zhì)是企業(yè)法人，但在區(qū)縣級建立分公司時，大多是在經(jīng)管部門加掛一塊牌子，部分具體業(yè)務(wù)也由經(jīng)管干部操辦。很多地方的經(jīng)管站和交易所實際上是“一套人馬、兩塊牌子”。

李英華說，從長期來看，政府與市場的邊界應(yīng)該劃清，不然仍將面臨“二次改革”問題。

（《瞭望》新聞周刊第31期 徐金鵬、婁辰等/文）