加強自治條例修改工作的必要性與對策研究

[摘要]自治條例是民族自治地方貫徹實施民族區域自治法，妥善處理自治地方內部的民族關系、維護民族平等的重要保障。但是，由于立法工作者能力不足、立法理論缺失和法律規定不明確等因素的制約，導致自治條例存在對不能變通的法律規定做出變通，違背法律平等要求對法律規定進行細化，超越法定權限為上級國家機關設定義務，脫離實際需要簡單復制上位法規定等違背憲法及其相關法要求的問題。為此，應從加強立法隊伍建設和立法理論研究，對《憲法》和《民族區域自治法》的有關規定進行必要的解釋和修改等幾個方面，推動自治地方人大有效開展自治條例修改和完善工作。[關鍵詞]民族自治地方;自治條例;存在問題;對策建議

一、導論（一）研究的背景???? 民族區域自治制度既是“黨的民族政策的源頭”[1] ，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，①對鞏固和發展平等團結互助和諧的民族關系具有重大意義。為有效貫徹實施民族區域自治制度，全國人大在《憲法》中對民族區域自治作出了專門規定，制定了《民族區域自治法》（以下簡稱《自治法》）。從法治角度講，民族自治地方的自治機關能否準確理解并認真貫徹《憲法》和《自治法》規定，嚴格履行法定職責，開展自治條例制定工作，是決定民族區域自治制度能否有效實施的關鍵因素。???? 長期以來，對民族區域自治制度的涵義雖然存在“居于主體地位的少數民族在其聚居的地方實行的區域自治”[2]和“各民族共治或聯合自治”[3-4]兩種解釋，但前者有著更為廣泛的社會影響，居于主導地位。但在155個自治地方仍然存在多民族結構的背景下，②主流觀點難以滿足民族關系的治理需要，對制定自治條例的工作產生了一定的消極影響，使得一些自治地方迄今仍未制定自治條例，已經制定的自治條例也與客觀的民族結構及相應的法律需求不相適應。由此可見，對民族區域自治實質內涵的理解與《憲法》的規定存在偏差，是制約民族區域自治制度的發展和完善的關鍵所在。???? 習近平總書記在中央民族工作會議上指出，“民族區域自治，既包含了民族因素，又包含了區域因素，民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。”[1]這一對民族區域自治實質內涵的權威解釋，不僅為終結理論與實務界存在的長期爭論提供了重要依據，而且明確了堅持和完善民族區域自治制度的原則和方向。

（二）研究意義???? 在全面深化改革、全面推進依法治國的時代背景下，運用法治思維和法治方式開展民族工作，是妥善處理民族關系、維護民族平等的根本保證。為此，黨的十八屆四中全會將“堅持和完善民族區域自治制度”確定為“推進社會主義民主政治法治化”的重要內容，③《中共中央、國務院關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》進一步強調，“要加強民族工作法律法規建設，認真貫徹落實民族區域自治法，修訂完善有關民族工作的法規條例。”[5]???? 在這一背景下，以習近平總書記對民族區域自治的權威解釋為指導，對自治條例進行系統清理和研究，發現其中存在的問題并對其進行修改和完善，是認真貫徹落實《自治法》的重要環節，也可以為沒有制定自治條例的自治地方開展相關工作提供必要的經驗支持，對完善民族區域自治制度、依法處理民族問題具有重要的現實意義。

（三）研究內容???? 黨的十八屆四中全會指出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”。③這就要求自治地方人大在開展自治條例的制定和修改工作時，必須嚴格遵循憲法及憲法相關法的規定。???? 根據《憲法》、《自治法》和《立法法》的規定，自治地方人大在制定自治條例時必須遵循以下原則：其一，應當符合當地民族的政治、經濟和文化的特點;④其二，不得超越憲法、自治法和其他法律規定的權限;⑤其三，不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就自治地方所作的規定作出變通規定。⑥???? 為此，本文從三個方面開展研究工作：一是自治條例存在的違背憲法及其相關法要求的主要問題;二是導致這些問題的主要原因;三是加強自治條例修改工作的對策建議。

（四）研究方法???? 從法理上講，將自治條例與憲法及其相關法的規定進行比較研究，是發現自治條例存在問題的根本路徑。為此，本文比較研究方法，從規范實證的角度，對自治條例存在的違背憲法及其相關法要求的主要問題進行研究。???? 同時，當下制定的自治條例有139件，為保證分析的針對性和有效性，本文采取抽樣分析法，選擇25個自治州和4個自治縣的自治條例作為研究的文本依據開展研究工作。⑦???? 此外，從法理上講，自治條例之所以存在違背憲法及其相關法要求的問題，與立法者的工作能力、理論界的理論支持和現行法律規定的影響有著緊密關聯。因此，本文將主要采用對相關理論文獻和法律文件進行清理與分析的方法，探討存在問題的成因以及相應的對策建議。

二、自治條例存在的主要問題

從對29個自治條例與憲法及其相關法的比較研究的情況來看，這些自治條例都存在對不能變通的法律規定作出變通、違背法律平等原則對法律規定進行細化、超越法定權限為上級國家機關設定義務、脫離實際需要簡單復制上位法規定等與憲法及其相關法要求不符的問題。???? （一）對不能變通的法律規定予以變通

《立法法》明確規定，民族自治地方人大制定的自治條例不得對憲法和自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就自治地方所作的規定做出變通。但29個自治條例仍不同程度地存在違反《立法法》等相關法律的規定，對《憲法》和《自治法》的規定進行變通的現象。

第一，對民族區域自治主體的變通。《憲法》和《自治法》規定“各少數民族聚居的地方實行區域自治”。⑧從邏輯上講，二者均是從“地方”的角度界定自治主體的。但所有自治條例都將民族自治地方規定為“某族實施區域自治的地方”或“某族人民實施區域自治的地方”，與憲法原意有出入。

第二，對國家機關工作人員構成的變通。???? 一是對人大常委會主任或副主任由誰擔任的規定。《憲法》和《自治法》規定，人大常委會中“應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任”。⑨有2個自治條例將其變通為 “應當由實行區域自治的民族的公民擔任主任”，副主任“可以按各民族結構合理配備。”???? 二是對人大常委會其他組成人員的規定。《憲法》和《自治法》沒有在人大常委會的其他組成人員中為實行區域自治的民族設定特別對待，但有24個自治條例對實行區域自治的民族的公民在人大常委會組成人員中所占比例，作出了特別的限制性規定，不符合憲法要求。其中，有3個自治條例規定“應當超過半數”，有1個自治條例規定“應占三分之一以上”，有14個自治條例規定“應當高于其人口所占比例”，有3個自治條例規定“應與其人口比例相適應”，有2個自治條例規定“可以按各民族結構合理配備”。??三是對司法機關組成人員的規定。《自治法》規定，“人民法院和人民檢察院的領導成員和工作人員中，應當有實行區域自治的民族的人員。”⑩有14個自治條例將“領導成員”變通為“院長、副院長或者檢察長、副檢察長，”縮小了上位法規定的范圍;有16個自治條例將“實行區域自治的民族的人員”變通為“實施區域自治的民族和其他少數民族的人員”，擴大了上位法規定的范圍。

第三，對相關優惠政策的變通。???? 一是招生優惠政策。《自治法》規定，高等或中等專業學校招收新生時“對少數民族考生適當放寬錄取標準和條件”。11有4個自治條例將政策的適用范圍擴展到在自治地方內“工作、居住十年以上的漢族公民”。???? 二是助學優惠政策。《自治法》規定，應當對“家庭經濟困難的少數民族學生”給予幫助。有3個自治條例將政策的適用范圍變通為“農村少數民族學生和貧困的漢族學生”。???三是招工優惠政策。《自治法》規定，上級國家機關隸屬的在自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時，優先招收“當地少數民族人員”。有7個自治條例將政策的適用范圍變通為“當地人員”。

（二）違背法律平等要求對法律規定進行細化

通過制定自治條例對《自治法》和其他法律作出的抽象規定予以細化，使其具有可操作性，是自治地方貫徹實施國家法律的重要途徑。但一些自治地方人大在對以下抽象的法律規定進行細化時，沒有遵循憲法和法律的基本原則，違背了民族平等的要求。

第一，對人民政府組成人員構成的細化。《自治法》規定，在人民政府的組成人員中“應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員” 。對這一規定進行細化時，需要準確理解“合理配備”的含義和標準，實踐中有兩種類型的解釋。一是有7個自治條例將“合理配備”界定為可以按各民族結構合理配備或應與其人口比例相適應。二是有11個自治條例將“合理配備”界定為應對實行區域自治的民族（和其他少數民族）所占比例給予特別對待。其中，有1個自治條例規定“可以超過半數”，有1個自治條例規定“應當配備百分之七十以上”，有2個自治條例規定“所占的比例不低于三分之一”，有7個自治條例規定“應當高于其人口所占比例”。此種類型的規定不符合民族平等的要求。

第二，對自治機關所屬工作部門組成人員構成的細化。《自治法》規定，在自治機關所屬工作部門的干部中，“應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。”實踐中有三種類型的規定：一是有11個自治條例規定“應與其人口所占比例相適應”;二是有2個自治條例規定“所占比例不低于三分之一”或者“略高于其人口比例”;三是有9個自治條例規定在領導成員中“應當至少配備1名實行區域自治的民族或者其他少數民族人員。”后兩種類型的規定不符合民族平等的要求。

（三）超越法定權限為上級國家機關設定義務

29個自治條例存在著大量規定自治地方“享受上級國家機關給予的……優惠或照顧”、“征收的……收入，……全額留用”的條款。從法律關系的角度講，自治地方是享受優惠或照顧的權利主體，而上級國家機關則是義務主體。因此，此類規定形式上是對自治地方應當享有的權利的確認，而實質上是在為上級國家機關設定義務。根據我國現行立法體制的規定，無論是自治地方的權利，還是上級國家機關的義務，都只能由全國人大通過憲法及其相關法予以規定。全國人大根據《憲法》規定，在《自治法》第6章對上級國家機關應當承擔的職責作出了系統規定。上級國家機關在自治地方究竟應實施哪些具體的優惠政策和特別措施，應由相應的國家機關根據《自治法》規定的職責來確定，而自治條例需要解決的問題則是如何充分利用上級國家機關給予的優惠或照顧政策。因此，自治地方人大在自治條例中通過確認權利的方式，規定上級國家機關的義務的做法，超越了法定權限。主要表現在以下幾個方面：???? 第一，資源輸出的利益補償。有7個自治條例規定，自治地方作為資源輸出地，應當享受上級國家機關給予的利益補償。一些自治條例還就一些專門領域的利益補償問題作出了專門規定。主要包括：???? 1.土地有償使用費。一是有3個自治條例規定，自治地方享受上級國家機關新增建設用地有償使用費的照顧。二是有7個自治條例規定，自治機關征收的新增建設用地的土地有償使用費，除上繳國家部分外全額留用。???? 2.育林基金、森林植被恢復費。一是有8個自治條例規定，自治機關在轄區內收取的育林基金由自治地方全額留用或者自主安排。二是有7個自治條例規定，因工程建設、開發項目征占用林地征收的森林植被恢復費，自治地方享受比一般地區更多的返還照顧。???? 3.水資源費。一是有11個自治條例規定，自治地方征收的水資源費除上繳國家部分外全額留用或由自治地方全額留用。二是有7個自治條例規定，自治地方征收的水資源費，享受上繳省級的比例低于一般地方的照顧。???? 4.礦產資源補償費。一是有14個自治條例規定，自治機關征收的礦產資源補償費，除上繳國家部分外全額留用或者享受省對自治地方的留成照顧。二是有3個自治條例規定，自治地方征收的礦產資源補償費專項用于原產地的礦山治理和保護，并享受上級國家機關加大投入的照顧。???? 第二，基礎設施建設項目優先安排與配套資金減免。有20個自治條例規定，自治地方享受上級國家機關優先安排基礎設施建設項目和減少或者免除配套資金的照顧。一些自治條例還對一些專門領域的問題作出了特別規定。主要包括：一是有3個自治條例規定，自治地方享受國家優先安排資源開發項目的照顧和中央財政建設資金、國債資金、其他專項建設資金、政策性銀行貸款等政策優惠。二是有4個自治條例規定，自治地方的干線公路和鄉村公路建設、養護，享受上級國家機關專項扶持和對民族地區的特殊政策優惠照顧。三是有1個自治條例規定，在自治地方征收的公路規費應當專項用于自治地方的公路養護和建設。???? 第三，生態利益補償。一是有8個自治條例規定，自治地方在生態平衡、環境保護方面做出的貢獻，享受上級國家機關給予的利益補償。二是有2個自治條例規定，自治地方應當優先獲得國家退耕還林、封山育林、人工生態林工程等生態建設項目的照顧。???? 第四，財政轉移支付。包括以下幾個方面的規定：一是有26個自治條例規定，自治地方享受一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付和國家或上級國家機關確定的其他方式財政轉移支付及各項補貼的照顧。同時享受省、市等上級國家機關對自治地方共享收入（全部）返還的照顧。二是有8個自治條例規定，自治地方享受中央每年增值稅增量的返還照顧，對中央每年增值稅增量的直接返還部分，享受省全額返還的照顧。三是有8個自治條例規定，自治地方享受上級國家機關因財稅政策調整和行政區劃變更以及自然災害等原因，致使自治地方財政減收或增支時給予的財政轉移支付。四是有7個自治條例規定，對國家利用自治地方內的資源興辦的企業、事業單位給自治地方返還的稅利，不抵減上級財政對自治地方的補貼。???? 第五，教育投入的財政補助。有4個自治條例規定，自治地方享受上級財政教育經費補助。???? 第六，企事業單位的隸屬關系。有12個自治條例規定，上級國家機關改變隸屬于自治地方的企業、事業單位的隸屬關系時，應征得自治機關的同意。???? 第七，對外貿易優惠。有8個自治條例規定，自治地方享受國家外貿出口的優惠政策。???? 第八，民族貿易優惠。一是有13個自治條例規定，自治地方的民族貿易和民族特需用品生產企業，享受國家在投資、金融、稅收等方面的優惠照顧。二是有2個自治條例規定，自治地方境內州、縣（市）所辦的國營工業企業及集體、個人、聯戶辦的工業企業均屬地方民族工業，享受上級國家機關的各項優惠照顧。

（四）脫離實際需要簡單復制上位法規定

29個自治條例都不同程度地存在以下直接復制和抄襲《自治法》的一些具體規定的立法現象，導致調整自治機關相關行為的具有可操作性的法律規范的缺失，嚴重制約了《自治法》規定的相關規則和制度的有效實施，無法滿足自治地方的法律需求。???? 第一，重復確認自治機關的自治權。一是有29個自治條例確認自治機關行使同級一般國家機關的職權和自治權。二是有17個自治條例確認自治地方人大享有的自治條例和單行條例制定權。三是有28個自治條例確認自治機關可以采取特殊政策和靈活措施，并對上級國家機關的決定、建議和命令予以變通和停止執行的權力。四是有11個自治條例確認自治機關享有的優先合理開發自然資源的權力。《自治法》對自治機關享有的這些權力已作出明確規定。而且，依據《憲法》規定，自治機關享有哪些權力應當由憲法、自治法和其他法律規定，自治地方人大只能通過自治條例對自治機關如何行使憲法和法律賦予的自治權，作出規定。???? 第二，重復確認國家的基本經濟制度。有13個自治條例規定，自治機關堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵、支持和引導發展非公有制經濟。但《自治法》對此已有明確規定。自治地方人大通過制定自治條例應解決的問題是，自治機關如何堅持現行基本經濟制度，采取哪些具體措施發展非公有制經濟等具體問題。???? 第三，重復確認保障民族權利、公民權利與維護民族關系的原則。一是有19個自治條例規定各民族公民享有憲法和法律賦予的權利，履行憲法和法律規定的義務。二是有19個自治條例規定自治機關應保障各民族公民的宗教信仰自由。三是有8個自治條例規定自治機關應保障各民族的平等權利。四是有17個自治條例規定自治機關應保障各民族使用和發展本民族語言文字的自由，保持或者改革自己風俗習慣的自由。五是有25個自治條例規定自治機關在處理自治地方內各民族的特殊問題時，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。《自治法》對這些問題已作出明確規定。自治地方人大應通過制定自治條例進一步解決的問題是，在多民族背景下，自治機關應采取哪些具體措施對公民權利和民族權利給予平等保護，在采取具體措施保障公民權利和民族權利時如何處理二者的關系，在處理各民族的特殊問題時如何組織和實施民主協商等重大問題。

三、自治條例存在問題的主要原因

自治條例之所以存在違背憲法及其相關法要求的問題，主要是由于立法工作者缺乏必要的立法能力，理論界對一些重大理論問題缺乏深入研究，現行法律存在一些含義不明確的規定等因素的制約造成的。

（一）缺乏必要的立法能力???? 立法工作者的“思想觀念、法律意識、法理修養、文字功底，以及對本自治地方所需要調整的社會關系的認識，在一定程度上直接制約著自治條例立法的進程和水準。”[6]（P.175）因此，立法工作者是否具有較高的法律專業素養，是影響自治條例立法質量的關鍵因素。當下自治條例存在的諸多問題，都與立法者缺乏必要的立法能力息息相關。正是由于立法能力的缺乏，沒有準確把握《憲法》和《自治法》的立法意圖和實質含義，才導致了以下問題。???? 第一，沒有準確把握民族區域自治的實質涵義，導致對民族區域自治實施主體的違憲變通。從法理上講，對《憲法》和《自治法》規定的“各少數民族聚居的地方實行區域自治”的理解，應以當地的民族構成為依據。如果少數民族聚居的地方具有“統一的民族成分”，那么民族區域自治就是少數民族在其聚居區實行的自治。依據列寧的觀點，只有其他民族成分的人口少于當地人口總數5%的地區，才符合“統一的民族成分”的要求。[7]（P.144）由于我國各民族自治地方的民族構成都不符合這一要求，所以周恩來特別強調我國的民族區域自治是“民族自治和區域自治的正確結合”。[8]（P.258）在討論廣西自治區的建立時，周恩來指出廣西壯族自治區“是一個民族合作的自治區”;[8]（P.258）李維漢指出“從廣西各民族的比例關系來說，自治區的自治機關同時帶有聯合政府的性質。”[8]（P.180）也正因為此，習近平總書記在中央民族工作會議上明確指出，“民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。”[1]因此，各自治條例將民族自治地方規定為“某族實施區域自治的地方”或“某族人民實施區域自治的地方”，都違背了憲法原意。???? 第二，沒有準確把握實施民族區域自治的根本目的，導致對自治機關及其所屬工作部門人員構成的違憲變通和細化。由于對多民族背景下民族區域自治的實質內涵的錯誤理解，致使立法者認為，實施該制度的根本目的在于保障少數民族當家作主管理本民族內部事務的權利，忽視了自治地方多民族結構的客觀需要，以及《自治法》規定自治機關應“保障本地方內各民族都享有平等權利”的立法意圖。由此導致立法者對自治地方人大常委會主任、副主任應當由誰擔任，自治機關及其所屬工作部門的人員構成比例的違憲變通和細化。???? 第三，沒有準確把握自治條例的調整對象和立法目的，導致超越立法權限為上級設定義務和簡單復制上位法規定的大量存在。從法理上講，自治條例的調整對象是自治地方內部的社會關系，尤其是自治機關的權力行為。規范和約束自治機關的作為與不作為，促使其有效行使自治權，是制定自治條例的重要目的。但是，由于對民族區域自治的實質涵義的片面理解，致使有些立法者認為，所謂民族區域自治就是中央照顧地方、上級國家機關照顧自治州或自治縣，如何從上級國家機關要到更多好處，是自治條例應當解決的核心問題。[6]（P.121）由此導致自治地方都將制定自治條例作為一種爭取地方利益的手段，大量規定自治地方應當享受的優惠或照顧，設定上級國家機關應承擔的義務。而對自治機關應如何有效行使自治權，保障各民族的平等權利，并通過民主協商來協調各民族的利益訴求等重大問題，卻只采取了簡單復制《自治法》的做法。

（二）缺乏有效的理論支持

符合實踐需要的理論指導，是保證自治條例的合理性與合法性的重要基礎，而脫離實際的理論必然導致無效甚至有害的實踐。現行自治條例之所以存在諸多問題，立法者之所以對《憲法》和《自治法》相關規定存在錯誤理解，都與以下不具有合理性的理論主張的影響有關。???? 第一，對民族區域自治實質內涵的片面解釋。將民族區域自治解釋為“居于主體地位的少數民族在其聚居的地方實行的自治”的觀點，[2]形成于20世紀80年代初，得到了理論界絕大多數學者的認同。直到21世紀之初，才有學者基于自治地方在本質上仍屬于民族雜居區的客觀事實，對其進行反思研究，并提出我國的民族區域自治實質上是各民族共治或聯合自治的主張。[3-4]但這一主張卻遭到了強烈批判。有學者指出，“在民族自治地方內，實行自治的少數民族享有自治權，其他民族或沒有法定自治權的民族在該區域內不能享有自治權。”[10]也有學者認為，“民族自治地方雖然在一定程度上體現了各民族共治的特點，但核心和本質還是自治民族在該區域內依法行使比較廣泛的自治權利，特別是在地方事務和當地的民族自身事務的管理上享有較多的自治權利。”[11]而且，這些觀點也得到了一些實務部門的認同。???? 第二，對實施民族區域自治的根本目的的片面解釋。由于將民族區域自治解釋為“居于主體地位的少數民族在其聚居的地方實行的自治”的影響，致使理論界普遍認為，實施民族區域自治的根本目的在于保障“各少數民族行使在本民族的地方性事務上當家作主的權利”，[2]并將理論研究的重心集中于該制度對保障聚居少數民族平等權利的功能與作用，忽視了這一制度對協調和處理自治地方內部的民族關系，保障漢族和其他少數民族權利的積極意義，致使這方面的理論研究非常匱乏，難以滿足民族關系治理的實際需要。???? 第三，對自治條例的調整對象和立法目的的錯誤解釋。有學者認為，自治地方與國家的關系、自治機關與上級機關的關系，是自治條例的重要調整對象。[12-13]同時，自治條例必須由相關人大常委會批準才能生效，因此，從效力對象的角度講，自治條例不僅適用于自治地方，而且對上級國家機關也有規范作用，上級國家機關應當遵守和執行。[14-16]為協調自治地方與上級國家機關的利益關系，自治條例應當規定上級國家機關的責任。[17-19]這些觀點對自治條例的制定產生了重大影響。

（三）缺乏明確的法律指引

法律規定的內容的明確性和清晰性，是影響法律實施效果的重要因素。《憲法》和《自治法》的一些規定的內容不明確，是導致自治條例作出的細化和變通違憲的重要原因。主要存在以下兩類問題。???? 第一，一些法律規定比較抽象。例如“各少數民族聚居的地方實行區域自治”中的“聚居”，“應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”中的“合理”，其含義都是非常抽象的。全國人大常委會應當行使立法解釋權，對這些關鍵性概念賦予明確含義或者具有可操作性的判斷標準。但迄今為止，全國人大常委會并未對《憲法》和《自治法》的有關規定開展過必要的解釋工作。???? 第二，一些法律規定之間存在沖突和矛盾。主要包括兩個方面的問題：一是關于實行區域自治的主體的規定。從語義學的角度講，《憲法》和《自治法》規定“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，實行區域自治的主體應當“各少數民族聚居的地方”。但在規定自治機關人員組成的民族身份要求時，又使用了“實行區域自治的民族”和“其他居住在本行政區域內的民族”等限定詞，由此可以認為，實行區域自治的主體是“某一個特定民族”。二是關于實施民族區域自治的根本目的的規定。《自治法》序言規定“實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神”。據此可以認為，保障少數民族當家作主管理本民族內部事務的權利，是實施民族區域自治的根本目的。但《自治法》第48條又規定自治機關應“保障本地方內各民族都享有平等權利”。由此可以認為，在多民族背景下，保障民族平等才是實施民族區域自治的根本目的。對此類可能產生歧義的規定，應當予以修改和完善。?四、開展自治條例修改工作的對策建議為有效克服由于立法工作者的能力不足、立法理論支持的缺失和法律規定不明確等因素對立法質量的制約，使自治地方人大能夠有效開展自治條例修改工作，應當加強立法隊伍建設和立法理論研究，并對《憲法》和《自治法》的有關規定進行必要的解釋和修改。???? （一）加強立法隊伍建設???? 自治地方人大及有關部門的立法工作者的素質和能力，不能適應多民族背景下開展自治條例制定和修改工作的需要，是導致立法質量不高的關鍵因素。也是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調要“加強邊疆地區、民族地區法治專門隊伍建設”③的重要原因。為建設一支高素質的立法隊伍，當下應重點做好以下工作。???? 第一，加強立法工作者的理論培訓。有效的理論培訓，是提升立法工作者的素質和能力的重要路徑。全國人大及其常委會和國務院主管民族事務的有關部門應與省、自治區和直轄市的有關部門進行充分協商和研究，建立專門為自治地方培訓立法工作者的機構和機制，通過有效的學習和培訓，提升立法工作者的思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準。???? 第二，擴大法治專門人才錄用比例，充實立法隊伍。一是在招錄公務員時，應有計劃地招收一批法學院系培養的精通民族法學的專門人才。二是應建立高等學校、科研院所與實務部門工作人員的流動機制，吸納專門研究民族法學的專家學者到自治地方從事立法實務工作。???? 第三，建立高等學校、科研院所與實務部門的合作機制。堅持專家立法與群眾立法的結合，是保證科學立法的重要途徑。自治地方人大在修改自治條例時，充分聽取專家學者的意見和建議，對提升立法質量具有重要意義。因此，全國人大及其常委會和國務院主管民族事務的有關部門應與省、自治區和直轄市的有關部門進行充分協商和研究，建立高等學校、科研院所與實務部門合作開展自治條例制定和修改工作的體制和機制。???? （二）加強立法理論研究???? 既有理論大都建立在兩個基本前提之上：一是將民族區域自治解釋為少數民族在其聚居的地方實行的自治;二是認為實施民族區域自治的根本目的在于保障少數民族當家作主管理本民族內部的地方性事務。由此導致理論界對自治地方內部的多民族結構缺乏應有重視，對與此相關的重大理論也沒有給予應有關注。因此，在澄清對民族區域自治的實質內涵以及實施這一制度的根本目的的模糊認識的基礎上，當下亟需從自治地方內部的民族關系的協調與維護的角度，以習近平總書記在中央民族工作會議上強調民族工作應當“堅持各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展”的主題為核心，[1]對以下理論問題進行深入研究。???? 第一，民族權利的平等保障。在自治地方內部仍然存在多民族的背景下，應當采取哪些具體措施對各民族的權利給予平等保護，是堅持和完善民族區域自治制度必須解決的根本問題。實踐中對民族平等權利保障措施的選擇，主要是圍繞保障少數民族當家作主管理本民族內部地方性事務的權利而展開的，所以一直比較重視“自治機關的民族化”，尤其是干部的民族化。但僅從主體少數民族的角度進行的制度設計，對自治地方內部的民族關系會產生怎樣的影響，是否有利于民族團結，能否滿足其他民族的合理需要，進而有效協調民族關系、維護民族平等，尚需從理論上進行深入研究。???? 第二，公民權利與民族權利的關系。馬克思主義認為，民族平等包括群體平等和個體平等兩個方面。[20]這也是我國《憲法》規定的協調與處理民族關系問題的兩個基本原則。但是，由于當下的理論與實踐沒有很好地處理群體平等與個體平等的關系，存在將二者混同或者作為平行的兩個方面來認識和處理的傾向，忽視了二者的界限甄別和有機聯系與相互影響分析，造成了保障群體平等的措施異化為個體特權的現實問題，制約了不同民族之間相互認同、團結互助局面的形成。[21]事實上，在治理實踐中之所以要針對特定群體在經濟文化社會方面與其他群體存在的事實差異，采取區別對待的政策措施，其根本目的在于為公民提供平等發展的機會和條件，實現實質平等。因此，在采取特別措施保護特定群體的權利時，如何妥善處理群體平等與個體平等的關系，是促進和維護民族平等需要特別關注的問題，應從理論上進行深入研究。???? 第三，協商民主決策機制的完善。《自治法》第51條規定的協商民主決策機制，對自治機關協調不同民族的利益沖突，保護各民族合理的利益訴求，建構和維護平等團結互助和諧的民族關系的具有重大意義。[22]但在治理實踐中這一制度并沒有得到足夠重視，至今尚未形成比較完備的運用該制度處理實際問題的程序機制。而理論界對全國人大為什么要規定這一制度，自治機關在處理各民族的特殊問題時又如何與他們的代表充分協商等相關問題，也缺乏研究。因此，為充分發揮協商民主制度的功能，更好地協調自治地方內部的民族關系，應對協商民主的程序機制、實現形式等重要問題進行深入探討。???? （三）加強法律修改工作???? 《憲法》和《自治法》的一些規定過于抽象或者存在沖突和矛盾，是導致自治地方人大在制定自治條例時作出一些不合理規定的重要原因，應當由全國人大及其常委會對這些規定進行清理并予以完善。???? 第一，對一些抽象的法律規定予以說明和解釋。全國人大常委會應積極行使立法解釋權，對《憲法》和《自治法》等法律中所使用的“聚居”、“合理”、“本民族內部的地方事務” 等相關概念，以及與“群體意義上的民族平等與具有不同民族身份的公民平等的關系”、“針對群體實施的相關政策措施的合理限度”等問題有關的規定，作出必要的解釋和說明，賦予其明確的含義，以消除因法律用語過于抽象，對準確理解與有效實施此類法律規定存在的不利影響。???? 第二，對與民族區域自治實質內涵不符的相關規定進行清理和修改。《憲法》和《自治法》將民族區域自治界定為“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，符合自治地方客觀存在的多民族結構的要求。但是，一些有關的具體規定仍然受到了將民族區域自治解釋為“居于主體地位的少數民族在其聚居的地方實施的自治”的觀點的影響。因此，應當以習近平總書記指出的“民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方”的觀點為指導，對一些與自治地方的多民族結構不相符的規定予以修改和完善。

注釋：???? ①參見胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日）。???? ②從我國少數民族聚居的現狀來看，由于歷史進程中人口流動的影響，使得單一少數民族聚居的地方并不存在，已經建立的155個民族自治地方都有多個民族，“小聚居”只具有相對意義。例如，西藏的常住人口有48個民族，其中藏族人口占90.48%，其他少數民族人口占1.35% ，漢族人口占8.17% ;新疆的常住人口有56個民族，其中維吾爾族人口占45.84%，其他少數民族人口占14.06%，漢族人口占41.1%;內蒙古的常住人口有55個民族，其中蒙古族人口占17.11%，其他少數民族人口占3.36%，漢族人口占79.54%;寧夏的常住人口有56個民族，其中回族人口占34.77%，其他少數民族人口占0.65%，漢族人口占64.58%;廣西的常住人口有56個民族，其中壯族人口占31.39%，其他少數民族人口占5.79%，漢族人口占62.82%。參見《中國2010年人口普查資料》（光盤版）基于民族身份分地區的人口統計資料。???? ③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日）。???? ④ 參見《中華人民共和國憲法》第116條;《中華人民共和國民族區域自治法》第19條;《中華人民共和國立法法》第66條第1款。???? ⑤參見《中華人民共和國憲法》第115條;《中華人民共和國民族區域自治法》第4條;《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第3條。???? ⑥參見《中華人民共和國立法法》第66條第2款。???? ⑦包括阿壩、甘孜、涼山、黔南、黔西南、黔東南、文山、德宏、大理、西雙版納、迪慶、怒江、楚雄、大理、甘南、臨夏、黃南、玉樹、果洛、海西、海南、海北、延邊、湘西、恩施等25個自治州，以及北川、峨邊、馬邊、木里等4個自治縣。???? ⑧《中華人民共和國憲法》第4條第3款;《中華人民共和國民族區域自治法》第2條第1款。???? ⑨《中華人民共和國憲法》第113條第2款;《中華人民共和國民族區域自治法》第16條第3款。???? ⑩《中華人民共和國民族區域自治法》第46條第3款。???? 《中華人民共和國民族區域自治法》第71條。???? 《中華人民共和國民族區域自治法》第67條。???? 《中華人民共和國民族區域自治法》第17條第1款。???? 《中華人民共和國民族區域自治法》第18條。???? 《中華人民共和國憲法》第4條規定：“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”第122條規定：“國家從財政、物資、技術等方面幫助各少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業。國家幫助民族自治地方從當地民族中大量培養各級干部、各種專業人才和技術工人。”???? 阿壩（第23條）、涼山（第27條）、迪慶（第38條）、玉樹（第25條）、海南（第43條）、海西（第31條）、甘南（第23條）。???? 參見《中華人民共和國憲法》第115條。???? 《中華人民共和國民族區域自治法》第48條。???? 筆者曾與一些民族事務管理部門和民族自治地方的政府領導進行過交談，絕大多數人都認為民族自治地方是聚居少數民族在其聚居區實施自治的地方。???? 參見《中華人民共和國憲法》第113、114條;《中華人民共和國民族區域自治法》第16、17、18條。???? 《中華人民共和國憲法》第112、114條;《中華人民共和國民族區域自治法》第16、17、18、49、53條。

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