職教集團體制機制構建初探

胡進 趙向軍 蒯圣龍

摘要：職教集團的組織結構可分為核心層、緊密層和半緊密層、松散層。集團管理體制包括外部政府角色的承擔和集團內(nèi)部的管理。集團運行機制可分為政府和行業(yè)組織的協(xié)調(diào)機制以及集團運行的動力機制。政府運行協(xié)調(diào)機制缺失、行業(yè)指導協(xié)調(diào)機制不足應引起關注;集團運行機制給力，需持續(xù)發(fā)揚。

關鍵詞：職教集團;組織結構;管理體制;運行機制

中圖分類號：G71 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094-C-（2015）01-0074-04

一、安徽省職教集團的組織結構分析

根據(jù)調(diào)查與分析，職教集團的組織結構可分為三個層次。[1]

（一）第一個層次為核心層

以資本聯(lián)結型的職教集團教育公司為例，作為舉辦主體，教育公司處于職教集團的核心地位。眾多出資者為公司股東，公司為獨立法人舉辦職業(yè)教育（職業(yè)學校），公司與學校互為獨立法人。[2]由于資本的強大聯(lián)結力量，這種職教集團通常為緊密型的集團。這種類型的職教集團在安徽省乃至全國均極為少見。考查安徽省19個職教集團，均為以契約為主要聯(lián)結手段的松散型的職教集團，集團的牽頭單位（一般為職業(yè)院校）在集團中較多發(fā)揮了組織、協(xié)調(diào)等作用，可視作集團的核心層。目前，安徽省職教集團牽頭學校均為不同層次院校參與的職教集團中辦學層次最高，或者在相同層次院校參與的職教集團中辦學水平最高、辦學實力最強的院校，具有較強的組織協(xié)調(diào)能力，這是核心層必須具備的基本條件。

（二）第二個層次為緊密層（半緊密層）

這是以與核心成員合作的緊密程度為標準的劃分。與核心成員相對緊密合作的院校和企業(yè)為緊密層或者半緊密層（由于緊密與半緊密只是程度不同很難做出絕對劃分），緊密或者半緊密也是相對的，無法一刀切地劃分。緊密層、半緊密層成員主要包括牽頭學校下屬的辦學主體（高校下屬的享有獨立法人資格的獨立學院等），核心成員參股的學校，與核心成員有密切協(xié)作關系的企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會（如學校享有獨立法人資格的校辦企業(yè)、與學校長期穩(wěn)定開展“訂單”教育和定向培訓的企業(yè)等）。[3]從這個角度看，緊密層或者半緊密層數(shù)量的多寡、合作的緊密程度以及穩(wěn)定性就決定了職教集團合作的廣度和深度，是職教集團實現(xiàn)其目標的關鍵。就目前安徽省職教集團的狀況來看，各集團緊密、半緊密成員數(shù)量不等，少則三五家，多則七八家，而且除部分成員相對穩(wěn)定外，其他成員時常處于變化中，這既是契約型職教集團的顯著特征，也說明安徽省職教集團尚需進一步建立穩(wěn)定合作機制。

（三）第三個層次為松散層

是指偶然地、零散地參與職教集團活動的成員，包括一般參與集團成員間協(xié)作的學校、牽頭學校對口招收其畢業(yè)生的學校、按照集團標準開展辦學的掛靠學校、為學校偶然提供實習實訓條件的企業(yè)等。上述成員或因?qū)β毥碳瘓F的作用和意義認識不夠，或因找到合作的載體和利益交集，參與集團活動不穩(wěn)定、不積極，進出自由。需要指出的是，松散成員對于職教集團既不可缺少，也有其積極意義。緊密或者半緊密層一般來自松散層，松散層的合作能夠有效彌補核心成員合作存在的遺漏和不足，而且松散層數(shù)量廣大，對擴大集團的社會影響具有積極意義。就安徽省職教集團狀況而言，各集團松散成員數(shù)量上占絕對優(yōu)勢比重，這是因為契約型職教集團契約的約束力非常有限。未來各職教集團需要努力的方向，一是要積極尋找利益交集和合作載體，擴大合作，引導松散層進入緊密層、半緊密層;二是要積極擴展松散層，廣泛吸納認可集團章程的院校、企業(yè)和其他社會組織加入，擴大本集團乃至本地區(qū)、本行業(yè)職業(yè)教育的社會影響。

二、安徽省職業(yè)教育集團的管理體制分析

（一）職教集團宏觀管理體制中政府角色的分析

政府對職教集團的健康發(fā)展負有扶持義務和管理責任。主要體現(xiàn)在：一是營造和構建職教集團建設的良好社會氛圍和發(fā)展環(huán)境;二是建立和完善職教集團發(fā)展的政策和法律制度;三是政府有關部門必要時在不違背市場規(guī)則前提下對職教集團的發(fā)展予以具體指導和協(xié)調(diào)幫助。這就要求政府及其有關部門發(fā)揮獨特優(yōu)勢，從地方經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展和職業(yè)教育發(fā)展的大局出發(fā)，通過政策、制度和具體的協(xié)調(diào)行為，充當多元利益的協(xié)調(diào)者的角色，最大限度地調(diào)動參與職業(yè)教育各方面主體的積極性，實現(xiàn)職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)以及其他相關主體的共贏。

據(jù)調(diào)查，安徽省職教集團的舉辦和發(fā)展得到了省教育廳和部分市政府的有力推動和積極幫助，且政府在職教集團發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。2006年6月省教育廳出臺了《關于組建職教集團的若干意見》，促成了職教集團在隨后幾年中從無到有、從少到多迅速擴大。需要指出的是，關心、扶持、指導職教集團發(fā)展的主要是各級教育行政主管部門，地方政府、其他行業(yè)主管部門的參與度極其有限。限于教育部門的職能和權限，無論在制度的構建、環(huán)境的營造還是具體的協(xié)調(diào)行為方面都顯得力不從心。

（二）職教集團微觀（內(nèi)部）管理體制分析

第一，關于組織制度設計的完整性問題。組織制度是規(guī)范集團正常運行和健康發(fā)展的行動規(guī)則，同時也是整合社會職教資源和發(fā)揮其作用的橋梁和中介。[4]一是通過集團章程或者成員間的合作協(xié)議，確定合作目標、目的、內(nèi)容、方式、分工、責任、利益以及糾紛解決機制等，如此為合作提供可預見性的未來和結果，減少了交易過程和結果的不確定性，有效降低風險，從而使各方滿懷信心地參與合作;二是通過集團的決策機構和領導機構，把握整個集團的發(fā)展方向，做出事關集團重大利益的決策和部署，承擔集團內(nèi)部的協(xié)調(diào)和指導職能;三是建立集團成員的共同愿景，形成獨特的集團文化，構建引導集團發(fā)展的核心價值體系，增強歸屬感、凝聚力。

調(diào)查顯示，目前安徽省職教集團內(nèi)部管理組織總體較為完善，普遍建立了集團理事會（董事會），基本上都采用牽頭院校為理事長單位，全體成員均為理事會成員單位，其中核心成員為常務理事單位的模式，有的集團還增設副理事長單位。理事會以集團章程為運行的基礎和保障，定期或不定期召開會議研究集團的重大問題，協(xié)商應對措施。集團成員間的項目合作大多通過簽訂合作協(xié)議的形式實施。現(xiàn)有19個集團均設有秘書處，負責理事會議決定的貫徹與落實，負責處理集團日常事務。部分集團還分設了招生就業(yè)、教學與培訓、技術研發(fā)等專門機構，負責各成員單位工作的具體指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與考核。與此同時，大多數(shù)集團還不同程度地開展了集團文化建設。

第二，關于組織結構和管理模式的優(yōu)化問題。職教集團與一般意義上的社會組織存在很大差異，組織結構和管理模式可依其行動宗旨而適當確定，也需要隨內(nèi)外環(huán)境的變化而適時做出調(diào)整，不斷優(yōu)化。集團組織結構和管理模式的優(yōu)化應遵循以下原則：一是效率性原則，通過不斷優(yōu)化內(nèi)部組織治理結構，理順內(nèi)部關系，縮短管理鏈條，提高管理效率;二是適應性原則，“沒有好與不好，只有合適與不合適”，集團組織結構和管理模式的優(yōu)化也應遵循這一原則;三是發(fā)展性原則，組織結構和管理模式的優(yōu)化應與集團的發(fā)展戰(zhàn)略相適應，應以發(fā)展的眼光來優(yōu)化自身的組織結構和管理模式;四是協(xié)同性原則，組織結構和管理模式的優(yōu)化應達到“1+1>2”的目的，即優(yōu)化的組織結構和管理模式應使集團整體效益和效率大于個體效益和效率的簡單相加;五是統(tǒng)分結合的原則，即實現(xiàn)集權與分權的有機統(tǒng)一，在保證集團健康有序運行的同時最大限度發(fā)揮各成員的積極性和創(chuàng)造性;六是信息的有效跨度原則，堅持此原則能保證管理信息不至過度衰減或者管理效率的急劇降低。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安徽省職教集團的內(nèi)部組織結構和管理模式總體符合上述幾項原則。各集團內(nèi)部管理機構根據(jù)自身情況設立和調(diào)整，相對簡單和扁平化。有些集團還根據(jù)具體合作事項建立臨時性的合作協(xié)調(diào)機構，管理的效率和有效性得到保證。但是，普遍存在組織結構和管理模式持續(xù)發(fā)展性不夠問題，大部分集團把主要精力放在具體合作事項的落實上，忽視了影響集團長遠發(fā)展的組織結構和管理模式。

第三，關于合理設定集團成員權利與義務的問題。權利與義務相統(tǒng)一具有普適性，集團成員權利義務相統(tǒng)一是實現(xiàn)各自權利，通過合作獲取各自利益不可或缺的前提。通過權力與義務的合理設定，基于集團成員間各盡所能、各取所需的合作關系，相互協(xié)作、相互監(jiān)督的機制方能形成，合作的廣度和深度方能拓寬加深，合作關系方能加強。成員間權利與義務的設定應遵循以下原則：（1）適度具體化原則，權利和義務的內(nèi)容和范圍適度具體化，不同屬性、不同類型的成員可設定個性化的權利義務，以期充分發(fā)揮其功效;（2）滿足實際需求原則，權利設定應照顧不同類型成員的實際需求，從而有效增強其吸引力，義務的設定也應考慮實際情況，做到切實可行;（3）適度懲罰原則，對于有條件履行而不履行義務的行為可考慮制定相應的懲罰規(guī)則，以形成相互監(jiān)督、相互制約的機制。

據(jù)了解，安徽省目前19個職教集團的章程，對成員的權利義務都作了相應的規(guī)定，總的來說，權利和義務實現(xiàn)了一致性、對等性。有的職教集團章程對不同類型的成員（企業(yè)、院校、研究機構、中介機構等）的權利義務做了不同設定，如安徽化工、能源、服裝等職業(yè)教育集團分別對成員院校、成員企業(yè)、行業(yè)（企業(yè)）協(xié)會（學會）、工業(yè)園區(qū)做了差別化設定，有利于各方積極性和特長的發(fā)揮。但是，這樣仍然存在兩方面問題：一是權利義務的規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不強，可能是集團初步發(fā)展階段尚不具備細化的條件;二是對違反義務普遍缺乏懲罰措施，這是由于松散型集團的性質(zhì)決定的。從職教集團長遠發(fā)展計，這兩方面問題應適時得到改變。

三、安徽省職教集團協(xié)調(diào)運行機制分析

（一）政府管理層面的運行協(xié)調(diào)機制缺失

不少學者認為，政府及其有關職能部門對職教集團的建設與發(fā)展特別是在集團組建與初步發(fā)展階段應當發(fā)揮主導作用：一是調(diào)研出臺校企合作等涉及職教集團建設的剛性文件及稅收、就業(yè)、人才流動等方面的政策，盡快填補法律制度的缺失;二是將職教集團發(fā)展納入地方或者行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對其給予政策、資金等方面扶持，以市場規(guī)則為前提利用政府的影響力幫助集團優(yōu)化整合職教資源;三是發(fā)揮集團人才和技術密集的優(yōu)勢，給予其承擔職教項目評審、技能大賽、科研和教研等項目機會，提高集團的凝聚力。[5]四是給予職教集團內(nèi)部高職對口招生一定的自主權。

如前所述，安徽省教育行政主管部門和地方政府在職教集團的建立和發(fā)展過程中曾經(jīng)起到了積極作用，尤其對職教集團的建立起到了決定性作用，但對職教集團成立以后的發(fā)展指導協(xié)調(diào)和政策支持明顯不足，政府將職教集團納入地方（行業(yè)）發(fā)展規(guī)劃，給予政策配套、項目扶持等方面基本無所作為。究其原因，上述行為大多需要地方政府直接實施，教育主管部門雖有心而力不足。

（二）行業(yè)組織的指導協(xié)調(diào)機制不足

行業(yè)組織范圍很廣，本文所指行業(yè)組織特指同行業(yè)的企業(yè)在自愿基礎上，基于共同利益訴求所組成的民間性、非營利性的社會團體。行業(yè)組織充當行業(yè)成員利益代言人和維護者的角色，對行業(yè)成員具有很大影響力。相對于具體企業(yè)，行業(yè)組織由于所處地位和視角的不同，對校企合作的意義和重要性認識得更為深刻，眼界相對更高。在校企合作法律制度嚴重缺失的現(xiàn)實條件下，行業(yè)組織有能力對促進產(chǎn)教融合、校企合作發(fā)揮重大而獨特的作用。

安徽省現(xiàn)有的19家職教集團大多是行業(yè)型（專業(yè)型）職教集團，行業(yè)組織在職教集團建設和發(fā)展中應當大有可為。事實上，一些行業(yè)組織確對其所屬行業(yè)的職教集團建設和運行給予了一定支持。如在在職職工培訓、校外實訓基地建設、人員交流、設備捐贈等方面，都給予了有力的協(xié)調(diào)與支持，尤其是帶有濃厚官方色彩的行業(yè)組織，如省供銷合作社聯(lián)合社對安徽財貿(mào)職教集團的支持力度尤大。但是，這種支持相對比較零散和被動，系統(tǒng)化和設計不夠，大多是應集團院校或者企業(yè)的要求作出的臨時性安排，缺乏宏觀指導和長遠規(guī)劃。

（三）集團運行的動力機制看好

集團需要在自身發(fā)展和各成員發(fā)展之間尋求平衡點，實現(xiàn)整體發(fā)展和個體發(fā)展的有機協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。這就要求：（1）發(fā)揮院校在集團中的主導作用。職教集團是教育集團而非企業(yè)集團，院校理應主導集團。一是進行多層次合作，以人才鏈、生源鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、師資鏈、成果鏈、信息鏈為聯(lián)結手段，[6]以具體的合作項目為載體，創(chuàng)新集團合作機制，實現(xiàn)項目化運作，以此強化校企合作的紐帶作用，適應市場需求，達到產(chǎn)教融合、合作共贏的效果。（2）發(fā)揮企業(yè)在職教集團中的關鍵作用。作為相對被動的主體，職教集團合作成功與否關鍵取決于企業(yè)的積極性。從政府層面和集團內(nèi)部設定相關制度，賦予企業(yè)承擔學生實習實訓、向院校提供兼職教師、承接教師實踐鍛煉、參與企業(yè)技術研發(fā)推廣等責任，賦予企業(yè)全過程參與職業(yè)教育的義務。與之相對應，企業(yè)可享受國家在財政、稅收等方面的一定優(yōu)惠，并且在集團內(nèi)獲得技術服務、員工培訓、技能鑒定考評等方面的便利。

近年來，安徽省各職教集團積極尋求集團運行的動力。主要方式是，積極尋求校企雙方的利益結合點，發(fā)揮校企雙方各自優(yōu)勢，在為對方服務的同時，獲得對方的支持和幫助。在這一過程中，院校尤其是集團牽頭院校發(fā)揮了主導作用。企業(yè)為院校提供學生實習條件，提供教師實踐鍛煉條件，為院校提供兼職教師和現(xiàn)場實習指導教師;院校為企業(yè)無償提供員工培訓，或者為培訓提供便利，為企業(yè)員工在技能等級鑒定、考評等方面提供方便等，業(yè)已成為常態(tài)化的合作形式，而且這些合作均是以項目化運作，明確雙方在具體項目中的權利義務，項目落實得到有效保證。如安徽能源職業(yè)教育集團依托行業(yè)辦學優(yōu)勢，將一批規(guī)模大，技術強，管理先進、專業(yè)對口、技術人才需求量大的成熟企業(yè)作為穩(wěn)定的校外實習實訓基地，同時利用牽頭學校優(yōu)質(zhì)教育資源大規(guī)模地開展培訓活動;淮北現(xiàn)代服務業(yè)職教集團積極搭建“送教入企”平臺，為企業(yè)員工提供零學費帶薪入讀的優(yōu)惠條件等。

需要指出的是，目前校企合作缺乏政府宏觀政策保障和激勵機制，集團內(nèi)部的項目化合作出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，系統(tǒng)規(guī)劃不夠，導致無法實現(xiàn)合作效益的最大化。由于安徽省職教集團建設起步較晚，也由于職教集團內(nèi)外部環(huán)境的制約，在體制機制建設方面尚未形成相對成熟的模式，這也是今后需要繼續(xù)探討的地方。

參考文獻：

[1][3]俞建偉.職教集團的組織結構與管理體制[J].職業(yè)技術教育，2008（1）.

[2]陳永信.教育公司辦學的法律問題[J].觀察與思考，2001（11）.

[4]馬成榮.關于職業(yè)教育集團基本問題的思考[J].教育發(fā)展研究，2005（10）.

[5]賈志成，于強波.職教集團運行機制的研究[J].遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院學報，2012（4）.

[6]朱暉，李揮.江蘇建筑職業(yè)教育集團成立[N].中國青年報，2005-04-23（2）.

（責任編輯：陳向陽）

A Preliminary Study on the System and Mechanism Construction of Vocational Education Groups： A Case Study

HU Jin & ZHAO Xiang-jun & KUAI Sheng-long

（Anhui Water Conservancy Technical College， Anhui 230601， Anhui Province）

Abstract： ?The organization structure of vocational education group can be divided into the core layer， close layer， semi-close layer and loose layer. Its management system includes the external role of government commitment and the internal management. Its operating mechanism can be divided into the coordination mechanism of government and industry organizations and the dynamic mechanism of group operation. More attention should be paid to the lack of government and industry guidance coordination mechanisms， while the group operation mechanism which has achieved great results need to be carried forward.

Key words： vocational education group; organization structure; management system; operating mechanism