論我國政府信息公開救濟制度的完善

摘要：政府信息公開制度作為保障公民知情權和制約權力濫用的重要制度，有利于破除權力運行的隱蔽性，為權力濫用和腐敗提供預防機制。“陽光”是最好的消毒劑，政府信息公開將使整個行政系統透明公開，大大推進我們法治社會的不斷發展與進步。但是我國的政府信息公開救濟制度的還存在很多需要完善的地方，無救濟則無權利，只有將政府信息公開的救濟制度真正落到實處，才能保證任何公民只有在自己的合法權益被侵犯之后，能夠采取適當的救濟方式保護自己的合法權益，才能算是真正的權利保障制度。

關鍵詞：政府信息公開；救濟制度

美國著名行政法學家伯納德· 施瓦茨先生認為：“一個成熟的行政法體系應當包括三個必須的部分：1.可以賦予行政機關的權力的范圍和堅持限制在行使上述權力時的越權行為；2.在處理公民與行政機關之間的關系時，必須公平對待；3.必須有這樣一個原則：行政機關對其行為無最后發言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行為之合法性提出異議。”這句話隱含了司法（訴訟）救濟對于權利實現的重要意義。[2]因此，完善救濟保障制度在政府信息公開制度的實施過程中十分重要。

一、我國政府信息公開救濟制度內容

我國《政府信息公開條例》第33條第2款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體邢增行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”《行政復議法》第6條第11款規定：“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復議。”我國政府信息公開救濟制度目前最大的問題是雖然采用傳統的行政法思維模式來設計政府信息公開救濟制度，但并沒有針對政府信息公開案件的特殊性設立專門的救濟規則，缺乏相關具體規定，同時，過高的估計政府信息公開主管部門的監督保障作用。在《政府信息公開條例》第3條對政府信息公開工作主管部門作出規定：“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導。國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督全國的政府信息公開工作。[2]縣級以上工作主管部門負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作。”

《政府信息公開條例》第33、34、35條規定了公民對政府信息公開不滿意的權利救濟渠道。其中第33條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”第34條規定：“行政機關違反本條例的規定，未建立健全政府信息發布保密審查機制的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關主要負責人依法給予處分。”第35條規定：“行政機關違法本條例的規定，有下列情形之一的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：不依法履行政府信息公開義務的；不及時更新公開的政府信息內容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄的；違法規定收取費用的；通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息的；公開不應當公開的政府信息的；違法本條例規定的其他行為。”

二、國外政府信息公開制度類型

多數國家的政府信息公開法律都設置了行政系統內的申訴機制，讓異議者可以通過行政系統內的途徑首先表達自己的訴求，其中受理異議申請的機關包括原機關及其上級機關，有的國家比如英國，強制性規定，異議申請當事人必須經做出行政行為的原機關處理后，才能尋求外部救濟，有的國家則將申請訴求的機構自由選擇權交于公民本人。相對于外部救濟途徑，內部糾紛處理機制的優勢在于：首先，糾紛解決效率較高。雖然外部救濟如司法程序更為正式，但內部程序更為方便快捷，能在盡可能短的時間內給雙方當事人一個處理結果；其次，有利于上級行政機關加強對下級行政機關工作的監督指導。通過具體行政行為的相對人的申訴或異議，上級行政機關能夠及時發現下級行政機關在工作中可能存在的問題與過失，從而有針對性的的對下級行政機關進行監督指導；最后，讓原行政機關更及時地發現自己可能存在的工作失誤，從而反思并更正自己的工作失誤。

（一）內部救濟

行政復議程序是世界各國和地區在政府信息公開中普遍采用的一種重要的監督和救濟途徑。行政復議通常是由接受政府信息公開申請的政府機關、接受公開申請的政府機關上級等對當事人就政府信息公開行為提出的異議進行審查。

例如，日本的《信息公開法》在第三章規定了行政復議救濟制度。日本的行政復議制度亦稱為行政不服審查制度，是政府信息公開的申請人或第三人根據《行政不服審查法》規定，對《信息公開法》第9條規定的行政機關做出的“公開決定等”提出不服申請，由法律規定的行政機關進行處理的制度。在日本，行政復議不是行政訴訟的必經前置程序，其行政復議制度中包含有《政府信息公開和個人信息保護審查會》制度，這是日本信息公開制度的一大特色。該制度與信息公開不服審查制度（包括《信息公開法》的特別規定和《行政不服審查法》的一般規定）構成了日本信息公開制度中的行政救濟制度。

（二）外部救濟

外部救濟程序主要有兩種方式：第一種方式為利用傳統渠道，但增設新措施。美國模式是典型代表，針對政府信息公開的監督和救濟，美國沒有創設新的機構，仍利用司法審查制度，當然也增加了不少新規則；第二種方式為設立新的、獨立的機構或機制，比如設立信息專員、信息監察專員、信息裁判所、信息委員會等機構及出臺相應的配套措施。同時，漸漸演變出一種新型方式，即將享有建議權與決定權的專員或委員會區分開來，一些專員或委員會僅享有救濟途徑的建議權，而另一些專員或委員會掌握最終的話語決定權。

1.法院

在行政法發展史上，把行政機關置于與普通公民、組織同等地位，將行政機關的決定交由地位獨立的法院進行審查的行政訴訟或司法審查制度的建立，是現代行政法確立的重要標標志。法院對行政法而言具有特殊的意義，司法最終是行政法治的基本要求（而在民事正義處理上并不要求司法作為最終的糾紛解決途徑，仲裁等同樣也可以作為終結民事爭議的機制和場所），當政府信息公開成為行政法規定的重要組成部分，需要相應的監督和救濟機制時，公民訴求于法院當仁不讓的成為最佳選擇。

優點：（1）法院相對于行政復議機關，具有獨立性和權威性。司法訴訟途徑享有較高的公民信賴度，具有足夠的公平、公正性。（2）法院可以對行政機關的行政行為直接進行司法監督。法院有權對行政機關直接作出有法律約束力的裁判，例如，在法院認為行政機關拒絕公開的理由不成立時候，法院可以直接命令行政機關公開信息，從而直接對行政行為產生約束力。（3）穩定性高。司法裁決的穩定性高于行政復議。

缺點：耗時較長，司法成本較高，靈活性遠不如行政復議等其他途徑。

2.信息委員（監察專員）制度

縱觀其他國家的政府信息公開制度，由處于獨立地位的專員或監察專員擔任主要的政府信息公開救濟職能承擔者成為頗具發展潛力的新生力量。瑞典1809年《政府組織法》首創監察專員制度，由議會所確定的“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”擔任監察專員，專門調查處理公眾對行政機關做出的行政行為異議申請，開創了政府信息公開和監察專員兩項制度的先河。但是按照當時瑞典的法律規定，監察專員僅僅享有一定的調查權和建議權，對法律糾紛的處理并無最終的決定權，其重要作用主要體現為，通過監察專員從而向行政機關提出合理的處理建議，監察專員是獨立于任何行政機關或司法機關，是一種全新的對政府信息公開制度進行監督與救濟的制度。3.有權做出具有最終裁決的、獨立的裁判所或專員

這一制度下的專員相對于第二種模式的監察專員享有更大的裁判決定權，能夠作出具有最終法律效力的決定，賦予監察專員以最終裁決權能夠使專員真正享有法律權威性地位，得到眾多國家的采納，例如澳大利亞、英國、墨西哥等。這里還有三個問題值得我們探討，即是否專設信息專員還是納入已有監察專員的職權范圍；將信息專員與隱私專員（數據保護專員）合署還是分立；專員融調查權和決定權于一身還是分立。在英國，《信息公開法》生效以后，設立了信息監察專員（Information Commissioner）主要負責監督和救濟職能。任何人對行政機關處理其信息申請的方式不滿，均有權向信息專員提出申訴。對此申訴沒有特別程序要求，無需繳納費用，而信息專員比先前的議會監察專員權力更大。公民可以直接向專員申訴，無需通過下議院轉交訴求，信息專員有權發出有約束力的通知。

信息裁判所是獨立于行政系統之外的準司法性的裁判機構，是行政裁判所的一種。行政裁判所不同于法院。和法院相比，行政裁判所程序簡單，辦事效率高，收費低廉，成員多為有專業知識的人，有利于解決信息公開領域技術性較強的問題。同時，行政裁判所又不同于行政機關，這表現在雖然它是由行政機關任命的，但卻是獨立的裁判機構。隨著科技的發展和行政管理對象的日益復雜化，設立專業化程度高的行政裁判所已是解決行政性爭議的趨勢，成為救濟獲得信息權的主要手段之一。[3]

以上三種模式的共同特征即強調了外部救濟制度的獨立性，賦予一獨立機構審查對存有爭議的免除公開、收費和其他政府信息公開問題決定的審查權。

三、完善我國政府信息公開救濟制度的途徑

1.制定《政府信息公開法》

我國《政府信息公開條例》是一部行政法規，從立法層級上說，其法律效力不高，而日本、泰國等國家大都由最高立法機構制定信息公開法律，具有廣泛的法律效力。按照法律適用優于行政法規的原則，《政府信息公開條例》無法對抗《保密法》《檔案法》等上位法，特別是在信息公開原則上有截然不同的規定，使得《政府信息公開條例》中適應信息公開發展方向的基本規則難以得到落實，這對于我國信息公開制度的發展和對于相對人救濟制度的完善都是不可逾越的障礙。因此，制定與《保密法》《檔案法》相同法律效力的《政府信息公開法》是當務之急。[4]

2.將政府信息公開主管部門獨立

當前我國政府信息公開主管部門的身份與其推動和監督政府信息公開的職能不相符。根據《政府信息公開條例》的規定，政府信息公開主管部門擔負著推進和監督政府信息公開的職能，然而其本身又是政府信息公開的義務主體，決定了其難以在保護行政機關利益之外的立場對政府信息公開進行監督和救濟，而且很難贏得公眾對其作出的行政行為的信賴，無法維護一個公正獨立的正面形象。

政府信息公開工作僅僅只是其主管部門眾多行政職能的一項，無法成為其工作重心，難以得到相應的重視，主管部門平時都有眾多工作內容，只有將政府信息公開主管部門獨立出來，將政府信息公開工作放在一個相對平衡的環境中，才能真正使得政府信息公開滿足公民日益增長需求。

3.加強對行政相對人知情權的保護

從各國行政程序法關于公眾知情權的規定來看，通常有兩種模式，一種模式是從公民權利的角度對知情權進行規范的，[5]另一種模式是從政府資訊公開的角度對公民知情權進行規定的。這兩種模式所產生的實際效果常常是相同或相似的，核心都在于讓公眾能能夠了解政府行政系統的行政決策和行政行為。我國《政府信息公開條例》也對行政相對人的知情權作了規定。但是，知情權不能僅僅停留在行政程序之中，因為如果僅僅在行政程序之中，行政相對人主體與行政主體就沒有一種對等的關系形式，這樣的權利常常難以得到保障。[6]從這個角度講，政府信息公開救濟制度是保護行政相對人知情權的核心制度，是保護其知情權的最后一道防線。

4.注重免于公開政府信息與豁免理由相對應

在政府信息公開案件當中，一般情況下應由被告負擔舉證責任。這主要表現在：一是原告對于行政機關的作為行為不需要負舉證責任；二是在不作為案件審理中，原告只對提出申請的事實承擔舉證責任。在被告主張政府信息不存在或者該政府信息屬于免除公開的范圍，如果要求原告證明該政府信息存在或者該信息屬于公開的范圍，無異于拒絕了原告的訴訟請求。由于申請政府信息公開的公民處于信息不對稱、法律地位不利的情境，因此，法院要對行政機關的提出的事實和理由進行合法性審查。[7]

5.政府信息服務部門設立循環基金，引入市場競爭機制

對于國家基礎性信息資源的建設，由于其公益性質，由市場來承擔投資是低效率的，因此需要以政府出資為主，由政府信息機構具體承擔建設與管理的認為。其提供服務要面向政府內部和社會公眾，在法律規定的范圍內向公眾免費公開（只收數據復制成本費）。對于面向政府內部的服務，則可以根據不同的情況設置循環基金，使得政府不同部門之間、檔案機構之間信息共享能夠得到真正實現。隨著政府服務意識的強化，政務公開與公民參政議政已逐漸普及，其中很多的服務職能需要信息服務機構來承擔。因此，政府信息機構首要的改革方向就是強化社會信息服務的職能。

【注釋】

[1]伯納德·施瓦茨.行政法體系的構成[M].劉同蘇譯.法學譯叢，1989（03）

[2]黃維.美國的政府信息公開訴訟制度及啟示[J].云南行政學院學報，2009（05）

[3]鄭文明.亞洲政府信息公開救濟制度及借鑒[J].中國社會科學院研究生院學報，2008（01）

[4]陳書全，吳俊雅：《論我國政府信息公開救濟制度的完善》，載《山東社會科學》，2011年12月

[5]應松年.比較行政程序法[M].北京：中國法制出版社，1999：310-311

[6]梁玥.政府信息公開訴訟研究[M].濟南：山東人民出版社，2013

[7]江必新.政府信息公開與行政訴訟[J].法學研究，2007（05）

作者簡介：易敏（1991、9），女，江西省九江市人，現為華南理工大學法學院憲法與行政法專業碩士生，研究方向：行政法。