輕微刑事案件管制刑適用問題及完善對策

何鑫博 施素瓊 曹興軼

摘要：管制刑的適用有利于罪犯回歸社會，是當前貫徹寬嚴相濟刑事政策，加強社會管理的有效方式。管制刑適用范圍一般是輕微刑事案件，但目前對“輕微刑事案件”的界定并不規范，管制刑的適用率比較低，適用標準也并不統一。這其中有司法層面的原因，也有立法層面的原因，需要規范和完善。

關鍵詞：輕微刑事案件；管制刑適用；問題與對策

管制刑是我國刑法規定的五種主刑之一，是對罪犯不予關押，但限制一定自由，以社區矯正的方法進行教育和改造的一種刑罰方式。罪犯服刑期間不脫離家庭生活，調動各種社會資源參與刑罰執行工作。管制刑適用范圍一般是輕微刑事案件，有利于罪犯回歸社會，是當前貫徹寬嚴相濟刑事政策，加強社會管理的有效方式。

一、管制刑在輕刑案件審判中的適用問題

（一）對“輕微刑事案件”的界定欠規范

“輕微刑事案件”一詞的使用雖然比較廣泛，但從目前的立法層面看，僅有最高人民檢察院出臺的《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》對輕微刑事案件快速辦理機制進行了規定，而該《意見》的頒布主體具有局限性，文件層級也比較低，對“輕微刑事案件”的界定難以在公安機關、法院得到全面貫徹。這就造成了三機關對“輕微刑事案件”各自把握，各管一段的現象，在對個案進行處理過程中，較難快速取得統一認識，不利于管制刑的適用、執行和監督。因此，有必要由三機關達成共識并建立相應的會商機制，便于從速啟動輕刑化處理機制。

（二）管制刑適用率低

一般來講，管制刑作為非監禁刑，與其他四種主刑相比是最為輕緩的刑種，要考察適用管制刑的案件數量，應該考察基層法院適用管制刑的情況。以北京市基層法院2013年刑事案件判決情況為例，選取該市核心城區D區、郊區T區和遠郊區H區三個具有代表性的基層法院進行比較如下：

北京市部分區縣基層法院2013年有罪判決人數統計表[1]

D區 T區 H區

被判刑人數1 1671 1501 580

被判管制刑人數 5 1 2

管制刑適用率 0.30% 0.07% 0.34%

從該表中可以看出無論是案件數量比較大的核心城區，還是辦案規模相對較小的遠郊區縣，北京市基層法院2013年刑事審判中管制刑適用率均未超過0.5%。而這一數據的得出乃有賴于政策的推動：北京市委政法委于2013年10月下發了《關于政法機關依法用足用好管制刑的工作意見》，出于對輕刑案件適用管制刑意義的認識，要求全市各政法機關進一步統一思想，充分發揮政法機關職能作用，推動管制刑適用的順利進行，確保管制刑適用取得實效。之后，各區縣檢察院對于符合適用管制刑條件的案件在提起公訴時，盡可能提出適用管制刑的量刑建議；各基層法院也從已收案件中自行挑選出犯罪情節較輕、社會危害性及人身危險性較小，可能判處管制刑的案件，適用管制刑。因此，即使是這不足0.5%的管制刑適用率也是在政策的推動下在特定時段內短期突擊的成果。由此不難推出：在正常情況下，管制刑的適用率將遠低于0.5%。

（三）管制刑量刑標準不統一

管制刑適用中的問題除被判處管制刑的被告人數量少外，管制刑刑期的確定也存在一些問題，最集中的表現就是量刑標準不統一，出現同案不同判，或量刑不均衡現象。如北京市核心城區D區法院2013年對兩起輕微盜竊案作出的判決，對四名被告人均適用了管制刑。其中，孫某盜竊案中所盜財物為三星牌手機一部，價值2500余元，孫某被判管制刑三個月；畢某、徐某、張某盜竊案中所盜財物為雅馬哈摩托車一輛，價值6500余元，三人均被判管制三個月。相比之下，后一起盜竊案屬團伙犯罪，且涉案金額是前一起盜竊案近三倍，但在量刑上兩案判決結果無區分度，沒有體現出量刑的均衡性，反映了管制刑量刑標準的不統一。

二、問題形成的原因

（一）管制刑立法設置不完善

我國現行刑法典（包括八個刑法修正案）中有300多個條文規定有法定刑，其中規定管制刑的條文有75個，根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的規定》、最高人民檢察院《關于適用刑法分則規定的犯罪的罪名的意見》及“兩高”公布施行的五個《補充規定》關于罪名的司法解釋，規定管制刑的共120余個罪名，約占全部罪名總數的27%。其中，除第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪、第十章軍人違反職責罪沒有規定管制刑外，刑法分則其他其他各章均有配置管制刑的罪名，尤以侵犯公民財產犯罪及妨害社會管理秩序犯罪居多。

盡管立法上對管制刑給予了足夠的重視，但難掩其自身缺陷，有學者指出，從管制刑的刑期和其他自由刑的刑期折算方式相比，管制刑并不是我國最輕的主刑。管制刑與拘役刑相比，前者刑期3個月至2年，而后者刑期是1個月至6個月。加之被判處管制的罪犯還不能宣告緩刑，二者相比，后者明顯要輕于前者。另外，管制刑與緩刑在適用對象上有重疊之處，均適用于較輕的犯罪，且二者的執行方式都是限制罪犯的自由，懲罰性不強，存在立法設置上的不協調、不完善。這是造成管制刑不宜適用的根本原因，加之我國社會長期存在的重刑思想，使得管制刑的適用率極低，在客觀上處于名存實亡之境地。

（二）管制刑司法環境不完備

1.審判環節

重刑思想仍占據主導地位，導致審判人員在審理輕刑案件時不想適用管制刑。在重刑主義的氛圍之下，只有徒刑才是刑罰，像管制這樣開放性的處罰方式往往不被人們重視，甚至被告人本身也是如此認為。因此在司法實踐中，審判人員在量刑時幾乎不考慮適用管制刑。同時，管制刑本身所固有的缺陷，導致審判人員在審理輕刑案件時不敢適用管制刑。刑罰結構中管制與拘役輕重設置受到普遍質疑，同時執法極易流于形式。加上我國長期存在行政處罰與刑法處罰二元化體系，決定了刑法所規定的犯罪大多罪質較重，考慮到對犯罪的報應有效預防，司法部門都對管制的適用抱謹慎的態度。另外，管制刑量刑標準的缺失，導致審判人員在審理輕刑案件時不能適用管制刑。《最高人民法院關于常見犯罪的量刑指導意見》規定的量刑方法在量刑起點的確定上并不十分合理，主要表現就是量刑起點偏高，從而導致一些較輕刑種的適用受到了極大的限制，甚至是排除了管制刑在常見犯罪案件特別是輕微刑事案件中的適用。

2.執行環節

主要是社會監督、管控困難。在市場經濟條件下，各個組織、單位，特別是以生產經營為主的基層組織、單位，其主要目標就是最大限度地追求利潤，這也使這些組織中的負責人對于協助國家機關對罪犯進行監督改造缺乏熱情。在當前形勢下，罪犯外出進行生產經營是正當要求，這又使司法機關在對管制犯決定是否批準其外出務工或經營時遇到兩難局面：如果批準其外出，勢必導致對其監督措施落空；如果不批準，則會妨害其正常生產生活，還會對罪犯造成預期的經濟損失，給被管制者的家庭生活帶來不利影響，進而會引起新的社會問題，于社會也不利。

上述情況可以說是經濟改革所造成的必然結果，但卻使管制失去了發揮其效力的必備前提。由于目前我國經濟正處于轉型時期，社會人員流動頻繁，基層組織對居民的管理能力下降，無法對被判處管制的服刑人員進行有效監管，審判人員往往出于此顧慮，在司法實踐中很少適用管制刑。

三、輕刑案件管制刑適用完善對策

（一）進一步明確管制刑的適用條件，以利于操作

管制刑作為一種限制自由刑的輕刑，其適用條件是犯罪情節輕微、人身危險性小，由此，其適用對象應該根據犯罪行為的社會危害性和罪犯的人身危險性的大小來確定。立法上應對管制刑的適用條件的各個要素加以釋明。對于輕刑案件中不會再次危害社會的被告人都可以考慮適用管制刑。當然，這要首先對“輕微刑事案件”的界定進行規范，設立一個非常具體的評判標準。

（二）擴大管制刑的適用范圍及對象

就目前的狀況而言，無論管制刑在刑法典條文中所占的比例還是在司法實踐中適用的比例，都與當代刑罰的發展趨勢和我國的刑法改革不相協調。因此，有必要擴大管制刑的適用范圍，對于符合管制刑適用條件的犯罪應規定適用管制刑。同時，應對規定適用拘役刑的罪名條款同時規定可以適用管制刑。司法實踐中有必要形成一種指導性的意見，即：凡是刑法分則條文有規定的，優先選擇適用管制刑，尤其對未成年犯、老年犯、初犯、過失犯等犯罪情節輕微、主觀惡性不大的犯罪人，規定法定刑在三年以下有期徒刑的，都可以選擇適用管制刑。[3]這樣既能補短期自由刑之缺陷，又能收管制擴大適用之功效，還能避免對緩刑制度廣泛適用的沖擊。[4]

（三）充實具體懲罰內容，加大管制適用力度

刑法對管制刑的具體懲罰內容或者說監督內容較少，刑罰強度不夠，執行內容較為虛泛，缺乏刑罰的可感性，難以對罪犯形成應有的心理強度與外在壓力，導致該刑種的懲戒作用十分有限。積極的現實意義。結合我國的國情，可以在管制刑的行刑內容中引入社區勞動制度。即視情況，對被判處管制的罪犯，附加判處一定時間或數量的社區公益勞動。這樣，既可以體現對犯罪的懲罰，通過行刑矯正罪犯，又可使受害者以及社會得到實實在在的補償。

（四）進一步明確管制刑的執行主體，構建統一的行刑權

從前述中可以看出，公安機關已無力承擔管制刑的執行與監管工作，管制刑的執行主體應從公安機關脫離出來，由專門的社區矯正機構來承擔。而且，修正后的刑法將1997年刑法第38條規定的“被判處管制的罪犯，由公安機關執行”，修改為“對判處管制的罪犯，依法實行社區矯正”。從刑法修正的本意來看，管制刑的執行主體應該變更為專門的社區矯正機構。但是，從立法的實然來看，《刑法修正案（八）》并沒有明確規定管制刑的執行主體，使社區矯正的執行主體處于“空白”狀態。因此，為了保證刑罰行刑權的統一，完善管制刑的刑罰規定不僅限于刑法、刑事訴訟法的范疇，立法機關要加緊監獄法、治安管理處罰等方面的立法。各級司法行政機關內設立相應的社區刑罰執行部門，這樣以來可以使全國的司法行政機關內部統一和協調。

（五）加強管制刑社區矯正機構及人員隊伍建設

應建立在性質上隸屬于國家司法行政機關的專門的社區矯正機構以整合司法、行政執法的力量，對管制犯進行專職的管理監督，提高矯正效率。同時，國家財政應該保證管制犯社區矯正有正常的經費保障體制和可靠的工作經費來源，在經費方面加大對司法行政部門的支持力度。

（六）構建管制刑的執行配套制度

1.完善管制刑的交付執行制度。具體內容是，人民法院應當將人民檢察院的起訴書副本、判決書、執行通知書、結案登記表連同被判處管制刑的罪犯在宣判結束后一起交付管制刑社區矯正機關，且必須有送達回執；罪犯到管制刑執行“社區”報到后，社區矯正機關應當將交付執行回執發給人民法院。[5]

2.完善并嚴格落實管制犯外出與遷居的審批制度。法律應對需要離開所居住地區或者需要遷居的管制犯規定詳細、具體的審批程序，并且采取一系列程序措施確保審批程序的貫徹落實。一是管制犯外出與遷居的申請制度。二是司法行政機關的審批及移交制度。司法行政機關收到申請書后應就申請的有關事項進行專項的調查與核實，并與擬到達地或者遷入地的司法行政機關取得聯系。

3.建立管制犯的定期匯報與考核制度。在管制刑的執行過程中，負責管制犯社區矯正的機關應制定管制刑的定期匯報與考核制度，對被判處管制的罪犯進行監督與矯正。

【參考文獻】

[1]數據來源：北京市檢察機關檢立方C-139數據統計系統。

[2]該數據按照一審判決的判決裁定日期統計，未考慮是否生效。

[3]王順安.社區矯正的立法建議[J].人民司法，2005（02）

[4]陸敏.論我國非監禁刑罰制度的完善[J].華北電力大學學報，2009（06）：52

[5]吳宗憲，陳志海，葉旦聲等.非監禁刑研究[M].中國人民公安大學出版社，2003：471

作者簡介：

何鑫博，北京市延慶縣人民檢察院助理檢察員，主要研究方向刑法學、刑訴法學；

施素瓊，北京市延慶縣人民法院法官助理，主要研究方向訴訟法學、司法管理學；

曹興軼，北京市延慶縣人民檢察院檢察員，主要研究方向刑法學、刑訴法學。