國際旅游島建設背景下海南省征地補償研究

婁嘉利　羅善軍

摘要 2009年海南國際旅游島建設上升為國家戰略以來，海南省很多地區都征收了部分土地并加以開發，以便于積極配合國際旅游島建設。該研究運用問卷調查和實地訪談的方法，了解海南省萬寧市龍滾鎮下屬的7個樣本村的征地補償狀況，本著“發現問題—分析問題—解決問題”的思路，對龍滾鎮的征地補償進行深入探討，并提出了完善征地補償的具體對策和建議。

關鍵詞 國際旅游島 ；海南省 ；征地；補償

中圖分類號 S29 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）19-295-02

海南島位于我國南海，是我國的第二大島嶼，與越南隔海相望，與東南亞毗鄰，位于亞洲版圖的中心。1988年海南建省并成為我國最大的經濟特區，經過20多年的探索與發展，海南省確立了以旅游業為主的產業結構群。2009年建設國際旅游島的重大決策部署，使海南立足于新的歷史起點，海南的發展面臨著新的歷史機遇與挑戰。建設國際旅游島的前提是要有建設的空間——土地，而我國農村土地的集體所有制決定了海南省農村各地征地運動的興起。筆者以海南省萬寧市龍滾鎮為例，基于實地訪談和問卷調查結果，分析了征地補償中存在的問題，并提出了相應的對策建議。

1 農村集體土地征收補償情況的調查

1.1 調查方法 主要采用了實地訪談和問卷調查法相結合的方法，選取了萬寧市龍滾鎮治坡村委會的4個自然村和多格村委會的3個自然村作為樣本村進行調查。于2014年6月對治坡村和多格村黨支部書記進行訪談和咨詢，并在他們的幫助下，向村民發放調查問卷，與村民們進行了交流與溝通，了解當地村民對于征地的一些真實感受與想法。共發放問卷58份，回收問卷53份，其中有效問卷50份，問卷有效率為86.21%。

1.2 調查區基本情況 龍滾鎮位于海南省萬寧市北部，全鎮土地總面積152 km2，其中可耕作面積3 600 hm2，總人口2.4萬，共轄17個行政村和一個鎮農場。龍滾鎮土地資源和旅游資源豐富，有數十公里靚麗的海岸線及著名的山欽灣。1993年海南有一股“征地熱”，先后征收龍滾鎮治坡、多格和鳳園村委會的土地共計177.50 hm2，20世紀90年代的征地制度不嚴謹，征地補償方式比較隨意，征地補償金額4.5萬元/hm2左右，當時征收的土地一直處于閑置狀態。直到2009年國務院提出建設海南國際旅游島，中信集團開始開發此片土地，山崖海景度假項目、高爾夫俱樂部、濱海度假社區等項目在不斷建設中。

2011年是龍滾鎮多格村委會第二次征地，此次一共征地4.63 hm2，其中用于國防建設的用地只有0.67 hm2，建設雷達監測站用于文昌衛星發射基地信號發射的接收，政府將剩下的3.97 hm2地作為儲備地。此次征地分2次補償，第一次共補償了20 000元，第二次補償費用為30 028元，且此次征地過程中村委會積極鼓動村民參與討論，盡可能地聽取村民的意見。2014年初，龍滾鎮多格村委會又有一次新的征地，但目前征地結果尚未公布。

2 龍滾鎮征地補償中存在的不足之處

近年來，政府對國際旅游島的建設與開發，取得了輝煌的成就。雖然海南省各級政府在征地補償方面做出了許多努力，但在現有的農村土地集體所有制下，征地補償無疑是一項復雜的工程。一方面，政府有自己的財政壓力，另一方面，農民也有自己的難處，這就導致在征地補償的過程中存在一些問題，主要體現在以下幾方面。

2.1 聽證會等程序還需完善 當前征地補償政策中要求被征地農民參與征地過程中的公告和聽證等程序，但在農村往往難以真正確保農民能夠參與其中，這就導致龍滾鎮征地補償標準的制定缺乏透明性和合理性。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案[1]，這就造成在制定補償方案過程中采納農民意見的可能性極低。

2.2 征地補償政策宣傳力度不夠 為了規范土地征用的程序，確保農民的合法權益，《征用土地公告辦法》規定了征用土地公告和征地補償安置方案公告等程序[2]，以確保農民知情權，并及時表達自己的想法。但在實際操作中，這些程序大都流于形式，農民也只能被動接受。而且在征地中，農民沒有發言權，一切都是政府占據主導地位。從問卷調查結果來看，當地農民了解征地補償政策大致有5種途徑，如圖1所示。有45%的農民是通過村委宣傳了解的，村委一般通過貼公告和走訪村戶告知，這也是最普遍最直接的方式。雖然有多種了解途徑，但是村民對征地補償的政策并不是十分了解。從問卷調查結果來看，約有55%的農民只是基本理解和知道一點征地補償政策，有25%的農民表示完全不知道。這在一定程度上說明了政府對征地補償的宣傳力度不夠大，宣傳內容不夠清晰明了。

2.3 農民文化水平相對較低 農民的文化水平在一定程度上也影響了征地補償方案的實施。調查結果顯示，在受教育程度上，被調查者初中和高中學歷水平各占45%，文盲和小學水平各占5%，大專以上學歷在調查人數中幾乎沒有。村民受教育程度處于中等水平，其文化水平難以適應當今社會的發展潮流，法律意識也相對比較薄弱。在征地補償過程中，由于大部分農民對相關征地政策的認識不足，導致相關征地補償政策難以更好地實施。

2.4 土地補償的標準偏低 根據《土地管理法》的規定，征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。而現實中，確定土地補償費很大程度上與被征地所處的地區、當地經濟發展狀況以及當地基礎設施條件等有關，與土地年產值的關聯其實并不緊密[3]。據2009年出臺的《海南省征地統一年產值標準》和《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》，龍滾鎮土地年產值為3.411萬元/hm2，征地補償費為75.042萬元/hm2，不足100元/m2，這個價格與在征收土地上建起的超過1萬元/m2的海景房價格差距甚遠。所以，單純依靠農地的年產值制定的補償標準還有待進一步提高。

2.5 補償方式比較單一 調查還發現，龍滾鎮目前以貨幣補償為主，這種補償方式簡單易行，但使農民過于注重眼前利益，隨著經濟發展，物價上漲，單一的貨幣補償并不能完全適應社會的發展。征地前農民祖祖輩輩以種植作物為主要生活來源，土地是他們的生存之本，被征地后農民就失去了生活保障，他們必須另謀生計。對此，部分失地農民選擇涌入城市，但由于缺乏相應的技能和知識，他們難以在城市激烈的競爭環境中生存，更難以在城市扎根落地，最后陷入到一種既失地又失業的尷尬境地，失地農民成為城市的邊緣群體和新“弱勢群體”[4]。

3 征地問題產生的原因分析

3.1 土地產權不明晰 農村集體土地的所有權不同于國有土地，它的產權主體有村農民集體、村民小組、村集體3級。但這三者中究竟誰才是真正的產權代表，法律法規都未給出明確答案。筆者從龍滾鎮當地村支部書記以及農民了解到，2011年政府給予多格村委會被征地的地塊補償以及青苗補償的費用由集體分配，由于產權不明晰，村集體也存在分配不公現象。正是土地所有者與土地使用者之間、不同所有主體之間的模糊權屬關系，造成了征地補償主體難以確定的難題。

3.2 利益分配不合理 由于歷史遺留問題，現實生活中不同所有權主體的土地經常交錯在一起，這就給確定補償費用的受益主體帶來了困難。土地補償費用的受益主體不夠明確，管理混亂，導致征地補償的利益分配不合理。由于這個原因，多格村委會和治坡村委會給當地農民發放的征地補償金并沒有使得被征地越多的村民獲得的補償金越多，而是直接將所有的補償金按人口平均分配。這種做法對于被征地較多的農民而言顯然是不合理的，同時也是他們難以接受的。

3.3 征地補償制度不健全 征地補償是一個錯綜復雜的系統工程，涉及到的利益主體很多，操作過程也很復雜。對于如此龐大的工程，我國的法律法規卻沒有出臺相關細則對其進行約束，僅僅是籠統地描述了征地補償程序，這是引發各種沖突矛盾的首要因素。其次，征地補償立法過于簡單、粗糙。雖然法律將公共利益作為土地征收的前提條件，但是對公共利益尚沒有確定的內涵及清晰的界定，因為實際中并非所有的公共使用都符合公共利益這個前提[5]。這就導致很多地方政府在征地過程中存在投機取巧的現象，嚴重損害被征地農民的利益。

3.4 征地補償執行不規范 由于受GDP政府績效考核制度的壓力，以及受“土地財政”利益的驅使，現行的征地處于“低成本征收，高利益轉出”的不合理狀況。低價征地之后，政府出讓土地獲得土地出讓金，房地產企業開發土地又會增加政府的土地稅收，形成了一個循環，但維持這個循環的前提是地方政府必須不斷征收農村集體土地[6]。調查中得知，當地政府征收的土地中用于國防建設的只占極少的一部分，剩下的土地則作為儲備用地。這些儲備用地，政府很有可能等到土地增值后再將其拍賣。由此可見，在整個征地過程中，政府既是管理者又是利益分享者，受損最大的是農民。

4 對策與建議

4.1 建立多種方式共存的補償制度 當前我國征地補償的主要方式是以補償金及房屋產權置換為主，一次性支付給農民。這種做法不盡合理。對此，可以借鑒他國的一些做法，例如，為失地農民提供再就業機會、提供免費就業培訓、提供各項基本保障政策等，減輕失地農民的生活壓力。如日本除了貨幣補償外，還規定了耕地開發、宅地開發和代辦工程等多種替代地的補償方式。也可以學習德國，實行替代地補償、社會保險安置、留地補償和債券或股權補償等方式，切實為被征地者著想，維護他們的長遠利益[7]。

4.2 政府行為公開化 鑒于我國農村土地的集體所有制，政府在征地過程中起主導作用，政府工作的公平、公正、公開與否直接關系著征地農民的利益。為了盡可能減少征地補償過程中農民與政府的矛盾，應該合理規范政府行為，讓群眾信服。同時，應提高征地執行主體的素質，真正造就一支講規矩、懂業務、能吃苦，堅持奉公守法，切實為民服務的征地隊伍。一方面，農民不斷提升自身的文化素質，另一方面，政府不斷規范自身的執政行為，只有這樣，才能更好地促進社會和諧發展。

4.3 確定土地在不同情況下的補償標準 土地的增值收益是政府在征地補償過程中不可忽視的一個因素，政府應按照市場經濟規律，制訂一個合理而科學的征地補償標準，既對土地目前的價值及造成的直接損失進行補償，還要適當補償土地的未來價值和收益。此外，被征收后的土地在不同用途下的賠償標準應有所不同。如國家出于城鎮化建設的需要，征收農村土地進行開發房地產，修建城市經濟開發區等，按照“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果歸大家共享”的原則，被征地農民作為潛在利益的受益者應有權利共享土地所帶來的收益[8]。

4.4 針對不同的農民家庭結構確定不同的補償方案 我國農村人群之間存在巨大差異：第一類農村家庭只是有農村戶口，但全部家庭成員都外出打工或在外工作，基本和農村沒有聯系；第二類是農村家庭中一部分成員在農村務農，一部分外出工作；剩余的第三類農村家庭才是真正意義上以務農為生的傳統型農民。對于第一類及第二類農村人群，征地對他們來說只是一種獲得收益的方式，征收土地對他們的影響遠不如第三類農村人群大。所以，對于這3類農村人群，國家應該出臺不同的補償政策。對于第一、二類農民，政府征收其土地應該針對其需要給予合理補償；對于第三類農民，政府應該加大補償力度。

4.5 將農地外部性價值內部化 海南島作為建設中的國際旅游島，確定其農地的社會承載價值、旅游觀光價值和生態服務價值等外部性價值顯得尤為重要。征地過程中應充分考慮土地的這部分價值，在國家、集體和農戶三者間尋求財富分配的平衡點，使得法律條文具有現實的可操作性[9]。在一些地區如果還有剩余收益的可以上交政府，用來完善相關的配套設施，解決征地中的有關問題，促進地區之間的協調發展，體現“取之于農，用之于農”的精神，可切實有效地促進全國農民的共同富裕。

參考文獻

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