我國發展循環農業的法律對策研究

趙華 王玉蓉 張榮榮

摘要 通過分析循環農業的概念、現狀、外國循環農業的法律現狀，總結我國循環農業發展中存在的法律問題，并從立法、執法、監管等方面提出了一些具有實踐意義的法律對策，以促進循環農業的有序、快速發展。

關鍵詞 循環農業；問題；法律對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）19-335-03

1 循環農業概述

在20世紀60年代，美國經濟學家波爾丁提出了“循環經濟”一詞[1]。它突破了傳統工業的“自然資源到產品再到廢物排放”的線形流程模式，是一種尊重和保護自然環境的經濟發展新模式。

循環農業是循環經濟的組成部分，是實現農業可持續發展的有效途徑。循環農業遵循生態系統和經濟活動運行的基本規律，追求經濟與生態協調發展，以綠色GDP核算為標準，以可持續發展評估體系為導向[2]，注重在農業生產的體系中運用循環經濟理念，運用能量高效轉化原理和物質高效循環原理，通過調整農產品從生產到消費的各個環節，實現資源的循環利用和農業生產活動對環境的最小污染，是一種高效的農業生產模式[3]。與傳統農業相比，循環農業有其獨特的優勢[4]：①傳統的農業生產形式是單向的，即“資源—農產品—廢棄物排放”；而循環農業則是“農業資源—農產品—再生資源”的循環式流程，與自然環境相協調。②傳統農業表現出高消耗、高排放、低效能等特征，對農業資源的利用是一次性的，會產生大量的廢棄物和污染物。但是循環農業循環持久地利用農業資源，具有低耗能、高效益、低污染等特征，農業生產活動對自然環境的破壞降低到盡可能小的程度。③實現了農業清潔生產，轉變了粗放型的農業增長方式和農產品消費方式，符合可持續發展的要求。④是生態農業，遵循生態規律，尋求農業與生態環境之間的和諧發展。⑤是產業化農業，實現循環農業需構建合理的農業產業化體系。⑥是精確化農業，以優化農業生產系統管理為基礎，因地制宜，不同水平的生產要素投入不同。⑦通過構建農業生產的循環系統，遵循資源的低投入和循環利用，盡可能地減少投入的資源和廢物的排放，最終建成資源節約型、環境友好型的農業生產體系。

2 外國循環農業的法律現狀

目前，國外已將循環經濟應用于農業，并有專門的循環農業法律和相關的法律來規范循環農業的實施與發展[5]。

日本已經建立完善的循環農業法律法規，如《可持續農業法》、《堆肥品質管理法》、《食品循環資源再生利用促進法》等。20世紀末頒布了《可持續農業法》，該法的核心目的是引進高效益與可持續性的農業生產方式，確保農業生產與自然環境相協調，實現農業可持續發展。在《堆肥品質管理法》中明確規定了農業生產使用標準化、高效減量的肥料、農藥等。

德國是世界上最早實施循環經濟并開始建立相關法制的國家。德國曾經是世界上大量使用化肥、農藥的國家，環境污染嚴重。為解決這些問題，德國對農業生產的各個環節都制定了以循環經濟為導向的法律法規，對農用地、水流、耕作制度、農產品質量等各個方面做出了詳細、嚴格規定。

瑞典在保護農業生態環境、實施循環農業、促進農業可持續發展方面，以 “生產者責任制”為根本原則。20世紀末，瑞典頒布了《農業環保法》，對化肥、除草劑、除蟲劑、水資源等的使用做出了規定，明確了污染者補償、保護生態原則。并在法規中強調政府的監督作用，現在瑞典的農業活動都必須遵循環保法的規定。

西班牙于20世紀80年代末開始生態農業生產法制化，以1989年通過的《生態農業屬名條例》為標志。該國關于生態農業方面的法律法規，包括三部分，即歐盟法、國家法和地方法，規定了生態農業的發展。1991年通過的《關于生態農業生產及其相關產品標準》，規定生態農業與生態牧業產品從生產、加工、包裝、到標簽的各個環節都要遵從生態化、循環化、可持續化。

3 我國循環農業的發展現狀及存在的法律問題

3.1 現狀

3.1.1 中國循環農業的發展現狀。由于我國目前工業化程度還比較低，發展水平不高，生產技術相對滯后，無法大規模的推廣先進的生產方式和提供前沿的工業設備，主要的農業生產是間作、套種，重點是節地、節水和農業廢棄物再利用。總體而言，我國循環農業的發展水平還是很低，存在著如下幾個問題[6]：①實施循環農業的觀念缺失。農民一般只注重短期利益而不重視對農業生態環境的保護；一些地方領導尚不重視循環農業體系的構建，宣傳缺乏力度。導致農業生產中資源浪費、生態環境破壞和污染等問題日益嚴重，嚴重制約循環農業的發展。②財政支農資金短缺。由于我國的循環農業還處于初級階段，需要投入大量的資金建設相應的配套設施。但是，目前國家財政支農資金卻遠遠不能滿足循環農業發展的基本需求。③農業科技支撐體系不完善。循環農業遵循“減量化、再利用、再循環、可控化”的原則，需要減少資源投入，加強高科技投入，具體實施中需要先進的科學技術作為保障，由于目前我國的農業科技支撐體系不完善，嚴重制約了循環農業的發展。

3.1.2 我國循環農業的法律現狀。

3.1.2.1 立法層面。循環農業在中國的發展才剛剛起步，相關法律體系建設還不夠完善。受循環經濟發展水平和立法水平的制約，循環農業的法制建設還存在著大量的空白。雖然現行的法律法規中有一些關于循環農業的內容，但還很不全面、不系統。如我國2009年1月開始實施的《中華人民共和國循環經濟促進法》，該法僅在第24條有關于實施循環農業的規定，且該規定比較籠統，可操作性不強。2012年修正的《中華人民共和國清潔生產促進法》，僅在第22條有關于實施循環農業的規定，但此規定也僅僅是原則性的。我國的循環農業立法不完善，表現如下：①義務性規范多，權利性規范少。在許多立法中，比較注重規定農業勞動者和農業生產經營組織的義務，而沒有或是較少的規定他們應享有的權利。②立法嚴重滯后，無法適應循環農業的發展要求。有關循環農業的立法不僅種類有限，覆蓋面窄，而且數量少，可操作性差[7]。我國的循環農業立法同發達國家相比，仍處于思想指導階段，并未落實于實踐之中，缺乏專門的循環農業法規，沒有形成完備的循環農業立法體系。相對循環農業的發展，我國循環農業的立法已經滯后。

3.1.2.2 執法層面。雖然我國目前已有的一些法律條文中已經有了關于循環農業發展的規定，但這些規定并沒有得到很好的貫徹執行。究其原因，一是執法主體不明確，權責交叉導致出現空白的執法空間。如《中華人民共和國循環經濟促進法》第二十四條規定：縣級以上人民政府及其農業等主管部門應當推進土地集約利用，鼓勵和支持農業生產者采用節水、節肥、節藥的先進種植、養殖和灌溉技術，推動農業機械節能，優先發展生態農業；《中華人民共和國農業法》第八十七條第二款規定：縣級以上人民政府農業行政主管部門和有關行政主管部門應當加強規劃、指導、管理、協調、監督、服務職責，依法行政，公正執法。從規定可以看出，執法主體為縣級以上人民這政府及其農業等主管部門和有關部門，并未明確規定一個專門的執行法律的主體，主體過多導致權責不明確，出現相互推諉等情況，不利于循環農業的實施。二是執法理念的缺失。由于循環農業的相關規定的可操作性不強，強制力弱，造成了部分執法人員執法不嚴，措施不當，消極執行。有的執行人員法律素養較低，工作態度不端正，作風拖拉，存在不主動、不積極的現象，既不分析當地的實際情況，也不調查執行中可能出現的問題，沒有因地制宜，導致盲目實施，無法促進循環農業的發展。三是循環農業的發展是以政策為主導，強制力和穩定性較差，無法有力地促進發展。

3.1.2.3 監督層面。法律監督的實施有賴于完善的法律監督體系。我國實施循環農業的法律監督不健全、不完善，對不依法實施循環農業的地方政府機構及其責任人及違法使用循環農業發展資金等主體都沒有設定嚴格的行政責任及相應的刑事責任；而對騙取循環農業發展資金的單位和個人也沒有設定嚴格的法律責任。總之，中國循環農業在法律監督層面上尚未具體化、制度化、規范化，使得相關的法律監督形同虛設。

3.2 存在的法律問題

3.2.1 缺乏專門的法律規范。雖然中國于2009年頒布實施了《中華人民共和國循環經濟促進法》，但該法是一部綜合性法律，涉及的領域較為廣泛，并沒有針對發展循環農業的提出具體措施，只規定了一些較宏觀的、具有指導意義的條文。循環農業的發展需要經濟、社會和農業等各個領域的協調發展，因此需要專門的法律作為支撐和保障[8]。循環農業的發展與完善需要健全的法律法規，只有加強對循環農業的法律規制，明確主體的法律地位和運作程序，才能保障循環農業順利進行、促使管理部門依法行政，保障循環農業持續、健康的發展。

3.2.2 現行法律法規可操作性不強。目前，我國已出臺了一些相關的法律法規，初步建立了循環農業法制體系。我國已有的與循環農業有關的法律主要有五部，即：《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》和《中華人民共和國農業法》。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第十九條第二款規定：使用農用薄膜的單位和個人，應當采取回收利用等措施，防止或者減少農用薄膜對環境的污染。《中華人民共和國清潔生產促進法》第二十二條規定：農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染。禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。《中華人民共和國可再生能源法》第十六條第一款規定：國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物。《中華人民共和國循環經濟促進法》第三十四條規定：國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源。《中華人民共和國農業法》第八章規定了有關農業資源與農業環境的內容。

從以上法律條款的規定可以看出，目前我國相關的法律制度對循環農業的規定只限于一些軟性條款，只是“應當”而不是“必須”，強制力較弱。同時，這些法律也沒有關于實施循環農業的具體的、詳細的規定，可操作性差。因此，需健全發展循環農業的法律制度。

3.2.3 缺乏配套的保障與監督法律體系。現有的法律在循環農業方面的規定原則性較多。大部分條文沒有具體的操作標準、操作程序、未予執行的法律責任等。因此缺乏可操作性、法律強制力與執行力，無法很好地保障循環農業的實施。目前，大多數有關循環農業的法律是在計劃經濟占支配地位的背景下制定的，法律規范的明顯特征就是維護行政權力的權威性，體現平等、自愿的法律規范比較薄弱。同時，法律條文政策性強，規范性差。政策是制定法律的指導原則，在農業立法中，往往不能正確地將農業政策轉化為農業立法，法律條文規范性差，無法保障相關法律的順利實施。在監督方面，也缺乏相應的監督法律體系。以上的幾部法律中，對于循環農業的實施與發展只是做了簡單的規定，并未規定相關部門的監督職責也未賦予社會公眾的監督權利，缺乏公眾監督、法律監督、輿論監督，沒有相應的監督機制。在循環農業的發展與實施過程中缺少監督的機制，就無法保證循環農業的順利發展。

4 加快發展中國循環農業的法律對策及建議

4.1 制定專門的部門規章、條例，規范循環農業的發展 循環農業是農業生產的一種新方法，使其健康、快速發展，必須依靠強有力的法律制度作為保障[9]。要使循環農業得到更好的發展，不僅要全面貫徹國家有關農業資源保護的法律法規，而且要促進循環農業的立法工作，爭取早日制定關于循環農業發展的部門規章、條例，以便通過具體的法律法規，明確各參與主體在循環農業發展中的權利和義務，全面規范、指導我國循環農業的發展，并形成良好的行為約束，以便提供法律保障來發展循環農業 。關于循環農業發展的專門性部門規章、條例要以“減量化、再利用、資源化”為基本原則，以“降低農業資源、能源消耗速度，降低農業生態環境惡化速率”和“協調農業發展、資源利用和環境保護的關系，提高資源利用效率，促進農業高效、可持續發展”為目標。要積極鼓勵各種高效使用農業資源、保護和改善農業生態環境的行為，禁止各種浪費農業資源和破壞農業生態環境的行為，轉變經濟增長方式，實現農業資源的節約、高效和可持續利用以及良性循環的生態環境和農業可持續發展能力的逐漸增強，并最終實現農業良性循環發展。

4.2 完善現行相關法律 通過修訂、完善當前農業法律，用循環經濟的理念，制定和實施促進發展循環農業的綜合性法律與專項法律、法規、規章，建立全方位、多層次的、從中央到地方完善的循環農業法制體系，發揮法律的促進、調節和規制功能，科學、合理地調整人們在保護、管理和改善農業環境、開發利用農業自然資源和預防農業環境污染和生態破壞活動中所產生的社會關系，促使循環農業健康有序的發展，為循環農業建設和農業可持續發展建立起有效的運行機制。

4.3 建立促進循環農業發展的法律實施保障體系 發展循環農業需要專門的法律來規范人們的行為，而完善的法律保障制度是推動循環農業發展的前提[10]，各地需因地制宜，通過制定相應的法律法規，明確循環農業的指導思想、基本原則、基本體系和主要措施，為發展循環農業提供法律依據和法律保障機制，其包括循環農業規劃系統、循環農業發展的行業指導、全面的產品管理系統、循環農業識別系統、激勵制度、綠色生態稅收制度、技術支持和示范體系、公眾參與、信息披露制度、法律責任以及宣傳教育制度等。

4.4 建立配套法律監督制度 要使循環農業得到快速的推廣與發展，除了要有相應的循環農業促進法規來保證其實施之外，還需要各相關部門之間以及社會公眾等全方位的監督。在循環農業促進法規中應當明確規定公眾參與發展循環農業的內容、渠道和方式，鼓勵和支持公眾的參與和創造精神，建立公眾參與、公眾監督和公眾受益的循環農業。建立循環農業的監督制度，首先要保證各部門之間的權責明確，防止相互推諉扯皮；其次要保障公民的知情權，建立公眾對循環農業發展問題的表達和監督機制；最后要明確公眾對循環農業實施的監督權利和義務。

4.5 指導、引導與懲罰等法律措施并行 充分發揮法律的指導與引導作用，積極鼓勵節約和高效使用農業資源、保護和改善農業環境的行為[11]，積極鼓勵節約、循環、高效利用農業資源的農業生產行為；積極保護和改善生態環境的農業生產行為；積極鼓勵立足長遠，堅持可持續發展的農業發展行為。為提高農業經濟效益，實現農業資源循環、高效、可持續利用，逐步改善農業生態環境，創造一個良好的法制環境。

在鼓勵的同時也應當要有一定的懲罰制度，運用法制手段，限制、控制、禁止各種浪費農業資源、破壞生態環境的行為。充分發揮法律的強制、處罰功能，制定法律規范，限制、禁止各種浪費土地、水、能源等寶貴資源的農業生產行為；限制、禁止各種污染、破壞生態環境的農業生產行為；限制、禁止各種不可持續發展的農業生產行為，逐步壓縮農業生產活動中不可持續發展行為的空間。對于對循環農業的發展實施破壞的行為，應給予相應的懲罰，這樣才能有懲治力度。只有指導、引導與懲罰等法律措施并行，才能更好的保障循環農業的發展。

參考文獻

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