突發(fā)事件中的地方政府形象塑造問題研究

何占濤

[摘 要]伴隨我國進入突發(fā)事件頻發(fā)時期，作為突發(fā)事件處置的最初響應(yīng)者，地方政府的應(yīng)急處置是否得當(dāng)直接影響到地方政府的形象，加之突發(fā)事件中社會公眾期望與現(xiàn)實的偏差、溝通不暢、沖突不斷及地方政府形信任危機等突出問題。在突發(fā)事件中要塑造良好的地方政府形象，需從完善法治，建立應(yīng)急聯(lián)動機制；注重高效，形成社會動員機制；堅持信息全面共享，完善溝通機制；以人為本，突出責(zé)任意識；注重領(lǐng)導(dǎo)者的形象設(shè)計等一體化的措施來改善。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件；地方政府；形象塑造

[中圖分類號]D619 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）12 — 0043 — 02

隨著我國改革開放的全面深化升級，在取得顯著成績的同時，突發(fā)事件①頻發(fā)，嚴重危害了廣大群眾的生命財產(chǎn)安全及社會的和諧穩(wěn)定。突發(fā)事件一般具有突發(fā)性、客觀性與災(zāi)難性三個基本特征，又因其公共性、危險性、不確定性及緊迫性等特點，容易引起破壞和混亂，造成社會民眾的恐慌，而一般民眾和機構(gòu)在應(yīng)對突發(fā)事件過程中力量較弱，這就需要突出地方政府在處置突發(fā)事件中的責(zé)任，此時地方政府的形象就顯得尤為重要，它能起到快速穩(wěn)定民心、號召民眾、協(xié)調(diào)應(yīng)對突發(fā)事件的作用。因此，如何利用應(yīng)急處置的契機，塑造地方政府②在突發(fā)事件中的良好形象，已成為我國地方政府在今后一段時期內(nèi)面臨的重大挑戰(zhàn)。

一、 突發(fā)事件與地方政府形象的關(guān)系

良好的地方政府形象是其有效履行職能、承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)對和處理突發(fā)事件的保障，是地方政府合法性和權(quán)威性的重要體現(xiàn)，也是地方政府影響力的基礎(chǔ)和直接來源。而塑造地方政府形象實際上是把地方政府的理念、活動及效果進行集中、整合而構(gòu)成的一個體系進程，即在處置突發(fā)事件中顯示著地方政府形象與民眾感知反應(yīng)的互動過程。突發(fā)事件與地方政府形象塑造之間是一種密切互動的關(guān)系，兩者相互影響，相互作用，且突發(fā)事件的應(yīng)急處置對地方政府形象塑造具有雙重影響：

一方面，突發(fā)事件處置不當(dāng)威脅地方政府的形象。一般狀態(tài)下地方政府形象比較穩(wěn)定，但在突發(fā)事件發(fā)生時會處于一種極不穩(wěn)定的狀態(tài)，此時社會公眾就會承受巨大的心理壓力，可能因地方政府應(yīng)對突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警不到位，反應(yīng)動員不及時，保障措施無保證等，致使社會民眾心理極度失衡，此時可能會大大損害地方政府形象。因此，突發(fā)事件處理不當(dāng)嚴重威脅著地方政府形象，特別是網(wǎng)絡(luò)普及和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的今天，可能出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)輿論對地方政府形象的威脅會更大。

另一方面，突發(fā)事件處置得當(dāng)提升地方政府的形象。突發(fā)事件雖然是一種緊急狀態(tài)，嚴重威脅人類社會的生存和發(fā)展，但如果地方政府合理利用突發(fā)事件，化突發(fā)事件為轉(zhuǎn)機，不但能提高地方政府的突發(fā)事件處理能力，還能贏得民心，提升地方政府形象。地方政府在預(yù)防及處置突發(fā)事件中處于主導(dǎo)地位，作為最初的響應(yīng)者與決策者，是突發(fā)事件處理能否成功的關(guān)鍵性因素，因此，能夠及時有效地應(yīng)對突發(fā)事件，對塑造地方政府形象意義重大。

此外，在突發(fā)事件中塑造良好的地方政府形象可以提升其影響力、凝聚力和號召力，有利于引導(dǎo)廣大民眾正確認識和對待突發(fā)事件，有利于動員民眾廣泛參與、聯(lián)同應(yīng)對突發(fā)事件，在維護社會的安全和穩(wěn)定方面也有重要的作用，這是一種特殊的社會資本和精神資源。

二、突發(fā)事件中地方政府形象受損的突出表現(xiàn)

近年來突發(fā)事件的頻頻發(fā)生，給地方政府形象帶來了一系列的困境，表現(xiàn)形式各異，而地方政府在處置突發(fā)事件過程中的種種行為又嚴重危害了自身形象，突出表現(xiàn)為：

（一）社會公眾期待與現(xiàn)實的偏差。突發(fā)事件爆發(fā)時，社會民眾對地方政府的期待是理想的，甚至是美好的。然而突發(fā)事件所帶來的影響和破壞往往是巨大的，而且是在不斷變化的，再加上地方政府危機預(yù)測與預(yù)警體系的不健全，應(yīng)對突發(fā)事件的能力和行為有很多不確定性，造成應(yīng)急處置的結(jié)果就可能是變化的，甚至是難以把握和預(yù)測的，此時公眾就會對地方政府能否有效的應(yīng)對和處理好突發(fā)事件持懷疑態(tài)度，從而造成現(xiàn)實與他們所期望的巨大差距。

（二）民眾與地方政府之間缺乏有效溝通?，F(xiàn)實情況下，很多地方爆發(fā)了突發(fā)事件后，地方政府往往不是去集思廣益，尋找解決問題的辦法，而是想盡辦法去遮蓋，期望著能夠蒙混過關(guān)；甚至在突發(fā)事件應(yīng)急處置方面缺少有效的訊息支撐和溝通機制，不能及時、準確地向社會發(fā)布突發(fā)事件詳實的信息數(shù)據(jù)，不能與公眾舉行有效溝通，致使小道消息盛行、謠言四起及公眾恐慌的復(fù)雜局勢，甚至引發(fā)了地方政府信任危機，嚴重損害了地方政府在社會公眾眼中的良好形象。這也說明了在突發(fā)事件中地方政府與公眾之間進行信息有效溝通的重要性，正如英國《金融時報》認為：“中國地方政府在應(yīng)對自然災(zāi)害方面，正試圖改變既往隱瞞或公布遲緩的做法，以期掌握輿論的主動”。

（三）民眾與地方政府工作人員之間沖突不斷。突發(fā)事件的發(fā)生往往具有突發(fā)性和破壞性，甚至造成跨區(qū)域的危害，這就要求地方政府必須有一套運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理保障機制，做出快速反應(yīng)，來組織動員廣大社會力量應(yīng)對。但我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體制還不健全，相關(guān)法律法規(guī)也不完善，甚至部分地方政府在處理過程中堅持自己的主導(dǎo)地位，回避NGO、社會公眾及其他社會力量的參與，有些地方政府為了掩蓋突發(fā)事件的責(zé)任甚至隔絕與外界社會的聯(lián)系，還有個別地方出現(xiàn)了工作人員不作為，惡意對待災(zāi)區(qū)難民的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)了部分地區(qū)民眾與地方政府工作人員的沖突。

（四）民眾缺乏對地方政府的信任。突發(fā)事件狀態(tài)下群眾的認識一般是短暫不穩(wěn)定的，而地方政府工作人員在廣大人民群眾的眼中其實就是地方政府形象的代表者，但有些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏責(zé)任意識，甚至推脫責(zé)任，絲毫不顧受害群眾的利益，沒有相關(guān)的補償措施，致使他們基本生活沒有保障；還有部分工作人員在人民群眾惶恐、不安的心理狀態(tài)下，毫不顧忌影響，態(tài)度傲慢、蠻橫，用有色眼睛去看人做事，致使出現(xiàn)了地方政府信任危機，嚴重影響地方政府在群眾中的良好形象。

三、突發(fā)事件中塑造地方政府良好形象的一體化措施

科學(xué)合理地處置突發(fā)事件，是新時期對我國地方政府治理能力的一大考驗，也是塑造服務(wù)型政府形象的重要內(nèi)容，可從以下五方面著手：

（一）完善法治，建立應(yīng)急聯(lián)動機制。不管是在常態(tài)還是突發(fā)事件狀態(tài)下，地方政府必須建立健全突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警體系和應(yīng)急聯(lián)動機制，進行突發(fā)事件事前演練，加強突發(fā)事件宣傳教育活動等，才能不斷提高有效應(yīng)對突發(fā)事件的能力。而《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等一系列的相關(guān)法律法規(guī)的不斷健全與完善，表明我國在突發(fā)事件處置過程中己經(jīng)越來越重視突發(fā)事件應(yīng)急處置的法制化。但僅有意識是不行的，地方政府必須落實到具體實踐行動中：第一，完善相關(guān)法規(guī)機制，確保突發(fā)事件處理行為合法性，嚴格執(zhí)法；第二，在突發(fā)事件處理中堅持法制與法治相結(jié)合，實現(xiàn)依法行政；第三，協(xié)調(diào)各方面的資源和力量，共同做好應(yīng)急處置工作。

（二）堅持信息全面共享，完善溝通機制。在當(dāng)今信息化時代，地方政府部門如不及時向社會發(fā)布權(quán)威信息，社會各種傳聞就會填補地方政府留下的“信息真空”，從而對突發(fā)事件應(yīng)對造成消極影響。突發(fā)事件的初始階段常常是不可控的，這并不可怕。真正可怕的是沒有控制、應(yīng)對好突發(fā)事件。因此，地方政府要建立突發(fā)事件信息預(yù)警、報送、發(fā)布及信息資源整合共享一體化機制，并建立與媒體、社會公眾之間有效的溝通機制，創(chuàng)新突發(fā)事件處理主體間的溝通形式和溝通手段，擴寬溝通渠道，實現(xiàn)地方政府與社會公眾之間應(yīng)急信息的全面共享和良好溝通，真正落實政府信息公開制度，營造一個開放、透明的地方政府形象。

（三）注重高效，形成社會動員機制。突發(fā)事件帶來的影響力與破壞力通常是巨大的，而僅僅依靠地方政府的力量往往是不夠的，這就需要社會公眾及其他社會組織的參與和協(xié)作，同心同德，共同努力，才能及時、有效地應(yīng)對和處理突發(fā)事件。因此，需要建立突發(fā)事件應(yīng)對主體的多元化模式，形成社會總動員機制，充分發(fā)揮民間力量的重要作用；再者需要培養(yǎng)具有專業(yè)技能的突發(fā)事件處理人才，不斷提高處置突發(fā)事件的能力和效率，構(gòu)建地方政府高效、實干的良好形象。

（四）以人為本，突出責(zé)任意識。在突發(fā)事件發(fā)生時，地方政府的首要任務(wù)和責(zé)任就是保護公眾的生命財產(chǎn)安全，維護人民權(quán)利，促進社會穩(wěn)定，承擔(dān)責(zé)任是地方政府的第一要義。首先，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，強化公民監(jiān)督，加強地方政府突發(fā)事件處理中的服務(wù)職能，真正做到為民謀福利；其次，建立和健全官員行政問責(zé)制度，突出地方政府的責(zé)任意識，培養(yǎng)地方政府官員的道德情操，行政問責(zé)制是服務(wù)型政府強化和明確責(zé)任、改善地方政府管理、提高行政效能、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，也是推進依法行政的重要保證；再者，完善責(zé)任約束機制，管理和控制地方政府的責(zé)任規(guī)避行為，創(chuàng)新監(jiān)督手段，如緊急狀況下信息非常規(guī)直接傳送渠道，強化問責(zé)過程中的公民參與和質(zhì)詢等方式來塑造務(wù)實、負責(zé)的地方政府形象。

（五）注重領(lǐng)導(dǎo)者的形象設(shè)計。領(lǐng)導(dǎo)者是地方政府形象的最重要載體之一，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)形象和地方政府形象相輔相成，領(lǐng)導(dǎo)者是一個組織機構(gòu)的中樞和靈魂，對組織的存活和成長起著舉足輕重的作用。在突發(fā)事件處置中，領(lǐng)導(dǎo)者既是突發(fā)事件的響應(yīng)者也是決策者，獨特的領(lǐng)導(dǎo)形象和領(lǐng)導(dǎo)魅力代表著地方政府的形象，具有較平時更強的影響力，對民眾也有著巨大的向心作用與引導(dǎo)力。因此，在突發(fā)事件處理中通過增強領(lǐng)導(dǎo)者形象重要性認識，提高領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)者形象，展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者特有魅力，塑造魅力型地方政府。

四、結(jié)語

隨著我國政治、經(jīng)濟改革步入深水區(qū)，突發(fā)事件的發(fā)生是不可避免的，且突發(fā)事件的處理是一個系統(tǒng)過程，而處于主導(dǎo)地位的地方政府能否有效地處理和應(yīng)對突發(fā)事件既是其應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)，也反映了在民眾心中的地位與威信。在突發(fā)事件中塑造良好的政府形象，是地方政府一種無形的政治資本，也是服務(wù)型政府建設(shè)的一項重要內(nèi)容，這是一項系統(tǒng)工程，還需我們繼續(xù)深入研究和探討。

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕